淺析國(guó)庫(kù)集中支付改革對(duì)科學(xué)事業(yè)單位的影響——以中國(guó)科學(xué)院西雙版納熱帶植物園為例

文/徐珊

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革概述

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)庫(kù)分散支付制度，即將預(yù)算確定的各預(yù)算單位年度支出總額按期撥付到各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的賬戶內(nèi)由其使用，這樣造成了財(cái)政資金的分散，大量財(cái)政資金在基層預(yù)算單位沉淀、資金利用效率不高的情況，不利于財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的控制及財(cái)政資金的使用效率。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的建立和發(fā)展，政府職能也逐漸向“現(xiàn)代化、法制化”轉(zhuǎn)變，對(duì)財(cái)政資金的使用要求更透明，效率更高。目前世界上許多國(guó)家和地區(qū)都實(shí)行了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，并形成了一整套規(guī)范化且行之有效的國(guó)庫(kù)管理模式。

國(guó)庫(kù)集中支付是以國(guó)庫(kù)單一帳戶體系為基礎(chǔ)，將所有的財(cái)政資金(包含預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外資金)集中在財(cái)政部門在同級(jí)人民銀行設(shè)立的國(guó)庫(kù)單一帳戶，支付款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)審核機(jī)構(gòu)審核后，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付給收款人的制度。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。財(cái)政直接支付，是按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的用途和用款額度，根據(jù)用款單位申請(qǐng)，由財(cái)政部門開具支付令，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付到收款人或用款單位。財(cái)政授權(quán)支付，即零余額賬戶制度，是指預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途與用款額度，在財(cái)政授權(quán)額度內(nèi)，自行開具支付令，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。

2000年以來(lái)，我國(guó)在一些地區(qū)建立了國(guó)庫(kù)集中支付改革的試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)散到全國(guó)縣以上范圍內(nèi)，并提出了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2015年底前實(shí)施改革國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，將所有財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，規(guī)范財(cái)政資金支付行為，促進(jìn)財(cái)政資金運(yùn)行安全、高效、透明。國(guó)庫(kù)集中支付制度已成為財(cái)政財(cái)務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。

二、中國(guó)科學(xué)院西雙版納熱帶植物園國(guó)庫(kù)集中支付改革情況

中國(guó)科學(xué)院西雙版納熱帶植物園(以下簡(jiǎn)稱版納園)隸屬于中國(guó)科學(xué)院，為全額財(cái)政撥款事業(yè)單位，從事熱帶植物和熱帶森林生態(tài)學(xué)研究、植物種質(zhì)資源收集保存、科普教育。財(cái)政經(jīng)費(fèi)一直延續(xù)著由版納園上報(bào)用款計(jì)劃，由中科院匯總上報(bào)財(cái)政部，財(cái)政部在預(yù)算審批的用款計(jì)劃內(nèi)直接撥款到版納園本部開戶銀行，由版納園按照預(yù)算安排支出。2010年，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于中央預(yù)算單位2010年深化國(guó)庫(kù)集中支付改革若干問(wèn)題的通知》要求，中國(guó)科學(xué)院要求除部門預(yù)算中院科研裝備專項(xiàng)中安排的部分設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)及西雙版納熱帶植物園的全部財(cái)政資金等外，全部實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付。直到2014年，版納園為全院唯一一家仍實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)直接支付的單位。其原因主要有：

(一)版納園地處云南省西雙版納州勐臘縣勐侖鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)劂y行網(wǎng)點(diǎn)稀少，只有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社及中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行，且僅為勐臘縣支行在勐侖鎮(zhèn)開設(shè)的營(yíng)業(yè)所，尚未辦理過(guò)中央財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)；

(二)除西雙版納熱帶植物園本部外，版納園還在昆明設(shè)立了非獨(dú)立法人昆明分部。主要是為了解決昆明分部涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，如： 在昆人員的工資發(fā)放；在昆明人員的社會(huì)保障費(fèi)、個(gè)人所得稅等繳存；儀器設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)輸；部分實(shí)驗(yàn)室運(yùn)轉(zhuǎn)、研究項(xiàng)目的執(zhí)行等。如實(shí)行財(cái)政授權(quán)業(yè)務(wù)，涉及財(cái)政資金只能在版納園駐地本部通過(guò)財(cái)政授權(quán)零余額賬戶辦理，特別是在昆明分部發(fā)生的屬于財(cái)政資金支出在昆明將無(wú)法支付，缺乏原有兩地皆可辦理的靈活性，影響工作效率；另外，如果昆明分部人員工資帳號(hào)開設(shè)在園本部卻經(jīng)常在昆明存取、消費(fèi)，將會(huì)產(chǎn)生經(jīng)常性異地、跨行手續(xù)費(fèi)，憑空增加了諸多不便。

隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的不斷深化，配套設(shè)施的不斷完善，2014年，在財(cái)政部及開戶銀行的配合下，版納園開始試行國(guó)庫(kù)授權(quán)支付業(yè)務(wù)，考慮到版納園地處兩地的現(xiàn)狀，財(cái)政部在昆明和西雙版納分別為植物園開立了零余額賬戶，便于兩地財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用。自2015年起正式啟用。

三、國(guó)庫(kù)集中支付改革給版納園帶來(lái)的影響

實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付后，給版納植物園的財(cái)務(wù)管理及項(xiàng)目管理帶來(lái)了很大影響。

(一)授權(quán)支付促使財(cái)務(wù)管理規(guī)范化，透明化

實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付后，將版納園的財(cái)政預(yù)算資金全部納入國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的范圍內(nèi)，每一筆支付都嚴(yán)格按照現(xiàn)金管理?xiàng)l例及科研資金支出管理制度支付范圍內(nèi)支付，有利于版納園財(cái)務(wù)管理逐漸走向規(guī)范化和透明化，保障財(cái)政資金安全。

(二)國(guó)庫(kù)支付電子化對(duì)財(cái)務(wù)人員管理水平提出了更高的要求

財(cái)庫(kù)〔2015〕121號(hào)《財(cái)政部中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理工作的通知》指出“全面推行國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理是建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工作。推動(dòng)電子化管理與財(cái)政業(yè)務(wù)深度融合，將推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理與深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革緊密結(jié)合起來(lái)，相互融合，相互促進(jìn)?！卑婕{園實(shí)行零余額賬戶以來(lái)，日常報(bào)銷匯款業(yè)務(wù)可以通過(guò)網(wǎng)銀自助支付，但是在財(cái)務(wù)填制匯款憑證并發(fā)送指令后仍然需要代理銀行后臺(tái)進(jìn)行人工干預(yù)，時(shí)效性方面比實(shí)有資金仍然滯后很多。如果需要急付的款項(xiàng)，經(jīng)常要1-2天才能到賬，影響科研活動(dòng)的開展。這就需要財(cái)務(wù)人員在填制憑證時(shí)了解每個(gè)類款項(xiàng)的額度是否足夠支付，填制匯款憑證準(zhǔn)確快速，在當(dāng)天代理銀行處理時(shí)段將支付指令發(fā)送給銀行進(jìn)行處理，保障款項(xiàng)的及時(shí)支付。

(三)促使財(cái)政項(xiàng)目嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化科研項(xiàng)目績(jī)效考核，加速科研產(chǎn)出及轉(zhuǎn)化

消化基層預(yù)算單位沉淀資金，將財(cái)政資金集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶，提高資金使用效率是國(guó)庫(kù)集中支付改革的目標(biāo)之一。2014-2015年，財(cái)政部為了清理財(cái)政存量資金，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，盤活財(cái)政存量資金使用效率，提高中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))、《關(guān)于盤活中央部門存量資金的通知》(財(cái)預(yù)[2015]23號(hào))和《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào))，從預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審批到預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)控到考核，建立了完整的管理體系，提高財(cái)政資金的利用效率，在一定期限內(nèi)達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出和效果。避免一些項(xiàng)目因沒有嚴(yán)格的年度執(zhí)行考核目標(biāo)，在以往直接支付模式下，通常一年將三年用的錢全部申請(qǐng)到賬，在國(guó)庫(kù)授權(quán)支付下，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行率將達(dá)不到執(zhí)行計(jì)劃及考核目標(biāo)。

(四)實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，降低了科學(xué)事業(yè)單位對(duì)資金的自主使用權(quán)及靈活性

國(guó)庫(kù)直接支付模式下，財(cái)政部根據(jù)單位報(bào)送的分月用款計(jì)劃直接下達(dá)到單位在代理銀行開立的賬戶，單位賬戶中既有自有資金、財(cái)政資金及外部申請(qǐng)資金。財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算尚未下達(dá)到單位或下達(dá)較晚時(shí)，單位可依據(jù)當(dāng)年預(yù)算批復(fù)用賬戶內(nèi)自由資金先行墊付部分項(xiàng)目用款，待財(cái)政經(jīng)費(fèi)下達(dá)到代理銀行開立的賬戶直接歸墊，不需要進(jìn)行賬務(wù)處理。但是授權(quán)支付模式下，零余額賬戶與自有賬戶獨(dú)立分開，零余額賬戶無(wú)法向單位在代理銀行開立的賬戶轉(zhuǎn)賬，墊支資金將無(wú)法收回，避免了擠占、挪用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的情況，但是經(jīng)費(fèi)下達(dá)晚的情況卻給項(xiàng)目執(zhí)行帶來(lái)極大不便。另外，在直接支付模式下，財(cái)政資金園部根據(jù)分部資金使用情況調(diào)配資金到分部進(jìn)行支付，但是實(shí)行園部和分部的兩個(gè)零余額賬戶之間也無(wú)法進(jìn)行額度統(tǒng)籌調(diào)整，必須依照各自的預(yù)算額度使用，無(wú)法在兩個(gè)額度戶中調(diào)度額度。缺少原有的靈活性。

四、國(guó)庫(kù)授權(quán)支付模式下版納園加強(qiáng)財(cái)務(wù)及項(xiàng)目管理的對(duì)策

(一)規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行，推行公務(wù)卡結(jié)算

版納園部地處云南邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)囟酁閭€(gè)體工商戶，一般喜好現(xiàn)金交易，多數(shù)未辦理過(guò)對(duì)公賬戶，也沒有安裝POS機(jī)無(wú)法刷卡，即使通過(guò)銀行付款，也是打到商戶老板的個(gè)人賬戶上，這些導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)，現(xiàn)金支付、對(duì)私支付金額比較大，不符合現(xiàn)金管理?xiàng)l例的規(guī)定；因此版納園采取無(wú)對(duì)公賬戶不交易等相關(guān)措施，要求鎮(zhèn)上一些定點(diǎn)采購(gòu)的商戶必須辦理對(duì)公賬戶，迫使一些經(jīng)常跟版納園交易的客戶以及愿意跟版納園交易的商戶辦理了對(duì)公賬戶或辦理POS機(jī)，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理規(guī)范和透明化，為推行公務(wù)卡支付創(chuàng)造可行的支付環(huán)境。

(二)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)預(yù)算管理

改變科研人員以往“重申請(qǐng)，輕結(jié)題”、“預(yù)算編制、用款計(jì)劃與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)”、“支出時(shí)隨意安排資金，結(jié)題時(shí)調(diào)賬”的觀念，實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，項(xiàng)目組在報(bào)送用款計(jì)劃時(shí)要依據(jù)項(xiàng)目任務(wù)書節(jié)點(diǎn)進(jìn)行安排，在財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)就必須根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行報(bào)銷，不同項(xiàng)目之間不得隨意調(diào)賬。

(三)細(xì)化預(yù)算編制、執(zhí)行及績(jī)效考核

在國(guó)庫(kù)集中支付改革不斷深化的背景下，政府提出做3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，不斷優(yōu)化預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。版納園兩個(gè)零余額賬戶地處兩地，在制定預(yù)算時(shí)就要根據(jù)不同的項(xiàng)目及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在地拆分預(yù)算，下達(dá)到開戶的兩個(gè)銀行，審核報(bào)銷的財(cái)務(wù)人員要很清楚各項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)所屬的銀行，以免報(bào)銷后無(wú)法支付或支付錯(cuò)誤無(wú)法歸墊。科技人員就要根據(jù)已有項(xiàng)目成本進(jìn)行分析，制定合理、可行的預(yù)算及用款計(jì)劃，避免執(zhí)行時(shí)額度不夠或額度結(jié)余過(guò)大，提高資金的使用效率；2015年版納園財(cái)政預(yù)算資金全部實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付以來(lái)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人報(bào)送的用款計(jì)劃向財(cái)政部申請(qǐng)額度，額度下達(dá)后在額度內(nèi)報(bào)銷支付；同時(shí)聯(lián)合項(xiàng)目管理部門根據(jù)財(cái)政零余額賬戶支付進(jìn)度對(duì)支付進(jìn)度較慢的項(xiàng)目進(jìn)行原因分析，催促項(xiàng)目執(zhí)行。

五、對(duì)于現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付工作的思考和建議

(一)允許后補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)歸墊資金

由于預(yù)算編制越來(lái)越細(xì)化，預(yù)算質(zhì)量越來(lái)越高，但是帶來(lái)的不利影響即項(xiàng)目批復(fù)到款時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，年初批復(fù)到年中額度也無(wú)法到賬，墊支經(jīng)費(fèi)無(wú)法歸墊，造成項(xiàng)目無(wú)法開展，影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。如果在項(xiàng)目批復(fù)下達(dá)后允許項(xiàng)目從其他項(xiàng)目先行墊支，階段驗(yàn)收后進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助，并依據(jù)驗(yàn)收批復(fù)直接進(jìn)行資金的歸墊。即不影響科研項(xiàng)目的按期實(shí)施，加速科研產(chǎn)出，避免了科研人員在科研經(jīng)費(fèi)下達(dá)較晚時(shí)，為了滿足科研進(jìn)度突擊花錢，打亂預(yù)算計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)使用的合理性。

(二)加強(qiáng)公務(wù)卡結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)，建議增加外幣結(jié)算功能

目前公務(wù)卡結(jié)算均為人民幣單幣種，國(guó)外無(wú)法支付，只能取現(xiàn)，對(duì)于經(jīng)常要出國(guó)交流或支付外幣版面費(fèi)等的科研人員在進(jìn)行外幣交易時(shí)帶來(lái)不便。單位層面不可能開立過(guò)多外幣賬戶，程序繁瑣且后續(xù)管理等運(yùn)行成本較高，如果公務(wù)卡增加多幣種結(jié)算功能，在支付外幣業(yè)務(wù)時(shí)就可以用公務(wù)卡結(jié)算，公務(wù)卡系統(tǒng)還款時(shí)增加自動(dòng)購(gòu)匯還款功能，直接從零余額賬戶支付人民幣進(jìn)行購(gòu)匯還款，將項(xiàng)目中涉及外幣交易的業(yè)務(wù)監(jiān)管也納入集中支付的范疇內(nèi)。

作為目前我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的核心性基礎(chǔ)制度，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已在中央各部門及所屬基層預(yù)算單位和地方省、市兩級(jí)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋，不斷深化國(guó)庫(kù)集中支付改革，推行國(guó)庫(kù)支付電子化，是提高資金運(yùn)行效率和安全，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高資金使用的透明度的發(fā)展趨勢(shì)和政治要求。

[1]財(cái)政部教科文司、科技部科研條件與財(cái)務(wù)司.科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度解讀[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2014.10.

[2]財(cái)政部.關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)意見[C].財(cái)庫(kù),(2014)177號(hào).

[3]徐曉英,戴艷.國(guó)庫(kù)集中支付制度下農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理探索[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014,42(2):383-385.