縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的創(chuàng)新路徑

摘 要：近年來，資源約束、環(huán)境約束、生態(tài)惡化與縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾越來越突出。黨的十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)了深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推進(jìn)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局的目標(biāo)和任務(wù)。然而，環(huán)境與發(fā)展綜合決策作為縣級政府開展環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)和協(xié)調(diào)縣域生態(tài)文明建設(shè)與縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)的橋梁和紐帶，其機(jī)制上的障礙與弊端日益凸顯，這就使綜合決策的實施面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗。為此，需要依據(jù)生態(tài)文明理念和要求，不斷優(yōu)化決策的形成機(jī)制，規(guī)范決策的執(zhí)行機(jī)制，完善決策的監(jiān)督機(jī)制，從而促進(jìn)我國縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策的有效實施，推動縣域宏觀環(huán)境管理和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：縣域；環(huán)境與發(fā)展綜合決策；機(jī)制障礙；機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號：C911 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0035-03

黨的十八屆三中全會再次提出深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推進(jìn)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局的目標(biāo)和任務(wù)。縣級政府作為國家政權(quán)的重要組成部分，在國家政權(quán)中居于“基石”位置，全面推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)是新時期新形勢下的縣級政府的重要任務(wù)。環(huán)境與發(fā)展綜合決策是將環(huán)境與資源的承載力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題作為決策行為和決策過程這一系統(tǒng)整體的兩個對等方面進(jìn)行綜合考慮、綜合平衡的政府行為，是生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)協(xié)調(diào)溝通的橋梁和紐帶?？h域環(huán)境與發(fā)展綜合決策要求縣級政府以生態(tài)文明和大系統(tǒng)思想為指導(dǎo)，綜合考慮環(huán)境、資源、生態(tài)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的復(fù)合影響和作用，以決策產(chǎn)生的整體效應(yīng)滿足各種利益需求，使縣域發(fā)展具有可持續(xù)性。

一、縣級政府實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策的重要性

（一）實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策是縣級政府職能的體現(xiàn)

縣域經(jīng)濟(jì)是一種不完全的市場經(jīng)濟(jì)，其無法實現(xiàn)縣域資源整體最優(yōu)化配置，這樣客觀上就要求政府對其進(jìn)行調(diào)控和管理，對市場功能的缺陷予以彌補(bǔ)[1]?？h級政府通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能，結(jié)合本縣域的實際情況，進(jìn)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，能夠有效解決企業(yè)自身效益和社會效益的矛盾。從社會職能方面來說，目前我國縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化不僅存在著較大阻力，而且工業(yè)化進(jìn)行的不當(dāng)也給當(dāng)?shù)卦斐闪藧汗＿@同樣需要政府實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策，大力保護(hù)與合理利用本縣的自然資源，積極開展對環(huán)境污染的綜合治理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，注重經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。

（二）實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策是縣域可持續(xù)發(fā)展的基石

縣域可持續(xù)發(fā)展，包括縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展[2]。實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策，不能僅理解為控制工業(yè)化所帶來的污染，也不能僅理解成自然資源與生態(tài)系統(tǒng)的單一良性循環(huán)，其最終目的是謀求人與自然、經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，以綜合決策為指導(dǎo)，結(jié)合縣域?qū)嶋H，貫徹經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的戰(zhàn)略方針，執(zhí)行預(yù)防為主、誰污染誰治理和強(qiáng)化管理的環(huán)境政策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動可持續(xù)資源戰(zhàn)略的確立，能夠促使縣域人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)。綜合決策作為微觀環(huán)境管理的根本，是縣域可持續(xù)發(fā)展的基石。

（三）實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的出發(fā)點(diǎn)

首先，科學(xué)發(fā)展觀要求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長[3]。但在發(fā)展問題上，如果單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，以經(jīng)濟(jì)增長率和GDP作為衡量發(fā)展的唯一指標(biāo)，顯然不符合科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。其次，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，現(xiàn)階段倡導(dǎo)以人為本最明顯最重要最迫切的莫過于提供給人們一個無污染的生存環(huán)境。而經(jīng)濟(jì)建設(shè)勢必要破壞環(huán)境，使其質(zhì)量水平下降、功能喪失，給人們的生產(chǎn)、生活帶來影響。但為獲得原始生態(tài)環(huán)境而放棄發(fā)展最終必然導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)，這也不符合科學(xué)發(fā)展觀的最終目標(biāo)。堅持科學(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，而實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策則是縣域政府貫徹科學(xué)發(fā)展觀的出發(fā)點(diǎn)。

二、縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的障礙與弊端

自1996年第四次全國環(huán)境保護(hù)會議提出環(huán)境與發(fā)展綜合決策設(shè)想以來，綜合決策大大改善了中央對資源和環(huán)境的整體調(diào)控能力，有效解決了地方政府宏觀環(huán)境管理投入不足的問題[4][5][6]。但也應(yīng)看到，由于受到傳統(tǒng)管理模式慣性的影響，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是全球化、信息化的背景下，縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制尚存在障礙與弊端。

（一）綜合決策的非科學(xué)化、非民主化

在進(jìn)行綜合決策時，縣級政府的公共決策系統(tǒng)，以及政府組織外部的協(xié)會、學(xué)會、傳播媒體等確實起到了表達(dá)公眾意愿、提供信息服務(wù)的重要作用[7]。但這些機(jī)構(gòu)常常內(nèi)化為政府機(jī)關(guān)的“附屬物”，其政治依附性明顯。因此，決策主體很難了解到公眾的真實意見，愿望和要求，易陷入“封閉型”與“經(jīng)驗型”決策誤區(qū)，從而使決策喪失科學(xué)性。環(huán)境與發(fā)展綜合決策過程中的公民參與和專家參與，既是縣級政府決策的公共性使然，又是其決策民主化的體現(xiàn)。但在目前的決策中，決策者常常有意識地選擇來自自身系統(tǒng)之外、完全贊同自己行為的民眾參與決策，或在與特定環(huán)境利益有關(guān)聯(lián)的個人和群體中，只選擇部分利益相關(guān)者參與決策。專家參與綜合決策也多流于形式，專家意見成了領(lǐng)導(dǎo)意志的“辯護(hù)”和“注解”，而非始終保持客觀中立，決策的民主性喪失殆盡。

（二）綜合決策程序的非規(guī)范化

決策程序非規(guī)范化，一是由于國家法制建設(shè)滯后，地方行政權(quán)力游離于法律之上，政府如何決策不受法律約束。二是一些地方官員素質(zhì)差、水平低，官本位思想濃厚，方法意識淡薄，致使決策程序混亂。主要表現(xiàn)在：部分決策忽視調(diào)查環(huán)節(jié)，不能根據(jù)問題的成因、實質(zhì)及表現(xiàn)形式形成有針對性、切合實際的目標(biāo)；部分決策忽視論證環(huán)節(jié)，沒有建立和實行決策論證機(jī)制，也難以規(guī)劃出兩種或兩種以上供選擇的可行性方案；部分決策忽視評估環(huán)節(jié)，沒有對擬訂方案進(jìn)行預(yù)測性評估和可行性評估，沒有形成集體決策機(jī)制，不能用科學(xué)的思維方法果斷做出選擇；部分決策忽視公示環(huán)節(jié)，降低了決策的透明度；部分決策在執(zhí)行過程中放棄了對決策的反饋修正，在執(zhí)行之后，也沒有及時跟蹤評估。

（三）綜合決策執(zhí)行的無序化

縣域生態(tài)環(huán)境脆弱，不可逆轉(zhuǎn)性強(qiáng)，防止污染轉(zhuǎn)移的壓力大，要求執(zhí)行刻不容緩。同時縣域又是國家環(huán)境政策得以貫徹落實的主要地域空間，縣級政府具有區(qū)域敏銳性和相對直接性優(yōu)勢也使執(zhí)行環(huán)節(jié)更為突顯。綜合決策的執(zhí)行水平一直較低，究其原因，關(guān)鍵在于綜合決策執(zhí)行機(jī)制的欠缺。其次，部分工作人員在執(zhí)行過程中，首先考慮的是領(lǐng)導(dǎo)的意圖，特別是在處理有損當(dāng)?shù)卣蜗蟆⒚舾行詮?qiáng)的污染事件和開展涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)保工作時。這實際上是一種人治，是執(zhí)行行為隨意性和無序性的表現(xiàn)?？h級政府部分領(lǐng)導(dǎo)也存在執(zhí)行意識薄弱，對執(zhí)行的必要性和重要性認(rèn)識不夠，自覺性差等問題。此外，在綜合決策執(zhí)行過程中缺乏公民參與，這就增加了執(zhí)行的盲目性，使執(zhí)行計劃的可操作性和可行性降低。

（四）綜合決策監(jiān)督的虛化、弱化

現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制在決策的形成與執(zhí)行中存在明顯不足，主要表現(xiàn)在：監(jiān)督主體地位不高，權(quán)力制約不到位。目前針對綜合決策的監(jiān)督，未將憲法和法律的規(guī)定落實到位而充分發(fā)揮縣級人大及其常委會的監(jiān)督作用，造成決策主體置國家法律于不顧，以言代法，以權(quán)壓法，而不能夠進(jìn)行有效的權(quán)力制約；行政監(jiān)督機(jī)制弱化。行政監(jiān)察部門置于本級政府內(nèi)部，其人、財、物的供給均要受地方控制，因此很難有效對縣級政府的違法違紀(jì)行為做出強(qiáng)有力的監(jiān)督；群眾監(jiān)督機(jī)制虛化?！坝缮贁?shù)人決策，由少數(shù)人決定”的現(xiàn)象普遍存在，淡化了環(huán)境與發(fā)展綜合決策本質(zhì)上屬于人民意志的執(zhí)行形式和人民意愿實現(xiàn)手段的屬性；監(jiān)督體系運(yùn)行不協(xié)調(diào)。從目前的實際情況看，各種監(jiān)督之間的關(guān)系尚未理順，彼此也缺乏聯(lián)系和溝通。

三、生態(tài)文明視角下縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的創(chuàng)新

縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制是從法律和制度的角度對決策主體的限制和制約，以確保決策的制度化和規(guī)范化，決策機(jī)制的創(chuàng)新，要努力尋求決策各個組成部分或各個要素之間的最佳搭配與組合，以各種要素能夠有效耦合，同向運(yùn)行，信息傳遞暢通為根本。依據(jù)生態(tài)文明理念和要求，創(chuàng)新的縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制主要應(yīng)由決策的形成機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成。

（一）優(yōu)化決策的形成機(jī)制

1.建立信息搜集與傳達(dá)機(jī)制。決策的形成過程實際上就是信息的搜集與傳遞過程[8]。豐富可靠的情報來源，迅速準(zhǔn)確的情報傳遞與分析，能夠為制定切實可行的決策提供依據(jù)。因此，拓寬信息收集渠道、提高現(xiàn)有信息機(jī)構(gòu)與信息人員的專業(yè)化水平、維護(hù)信息的完整度、采取科學(xué)有效的收集方法、建立高效的信息傳達(dá)機(jī)制，從而將與決策有關(guān)的信息及時傳遞到政府決策者手中，為相關(guān)問題能夠盡快納入決策議程提供依據(jù)。

2.建立利益相關(guān)者議政和民主參與機(jī)制。主要包括環(huán)保部門的參與和公民參與，前者參與決策時，決策者應(yīng)從各個方面給予充分保障。其所提出的有價值的決策方案，政府決策者必須予以充分重視。另外，其為避免決策失誤所指出的存在于決策中的環(huán)境風(fēng)險，政府決策者必須予以充分考慮；后者參與綜合決策，縣級政府應(yīng)提供多元化的公民參與渠道，最大限度地公開決策權(quán)限、決策程序和決策依據(jù)，并以參與者所反映多數(shù)人意愿的某種相關(guān)環(huán)境利益或權(quán)益為決策基礎(chǔ)。

3.建立專家咨詢與論證制度。在決策方案的起草階段，政府決策者應(yīng)組織專家提供政策咨詢，進(jìn)行初步方案設(shè)計，討論并參與起草工作。在決策方案的選擇階段，政府決策者應(yīng)保證在進(jìn)行正式?jīng)Q策時存在兩種或兩種以上已由專家逐個做出利弊分析與評估的預(yù)期方案。在決策的實施階段，決策者應(yīng)發(fā)揮專家對決策實施效果的追蹤調(diào)查和反饋作用，并通過專家的深度可行性研究報告，為今后決策提供參照。

4.建立嚴(yán)格的決策程序。其內(nèi)容包括：要在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)；在擬訂決策方案時，要組織論證，規(guī)劃出多種可行性方案；在制定決策時，要對各種擬定方案進(jìn)行評估，確定最優(yōu)化目標(biāo)；在決策執(zhí)行之前，要進(jìn)行政策公示，提高透明度；在決策執(zhí)行過程中，不斷進(jìn)行反饋修正，及時處理并解決執(zhí)行中所出現(xiàn)的各類問題；在決策執(zhí)行后，要及時評定決策實施的效果，并對決策進(jìn)行復(fù)議。

5.建立決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。為保證縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策的民主和科學(xué)，減控政府決策者的失誤，最重要的是要建立決策失誤責(zé)任追究機(jī)制[9]。根據(jù)權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)相等原則，按照決策失誤的嚴(yán)重性、該項決策做出時所對應(yīng)決策權(quán)的大小，以及在決策中的表現(xiàn)和態(tài)度，對參與者、決策者和執(zhí)行者等相關(guān)主體進(jìn)行責(zé)任追究，包括道德譴責(zé)，追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

（二）規(guī)范決策的執(zhí)行機(jī)制

1.建立促使決策執(zhí)行規(guī)范化的程序機(jī)制。主要包括：規(guī)范縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策的傳播，對決策的內(nèi)容做出必要的說明和補(bǔ)充；指導(dǎo)并開展相關(guān)組織準(zhǔn)備工作，確定決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；著手綜合決策的具體實施；做好決策執(zhí)行部門內(nèi)部各個機(jī)構(gòu)之間以及執(zhí)行部門與目標(biāo)對象之間的溝通；敞開執(zhí)行反饋通道，不斷向政府決策者反饋執(zhí)行信息，及時對決策修正、更新或調(diào)整執(zhí)行決策的方式或方法；適時進(jìn)行科學(xué)評估，分析決策執(zhí)行后在社會各個層面產(chǎn)生的影響，判斷執(zhí)行方法或方式是否合理、合法、有效。

2.建立促使決策執(zhí)行透明化的公示機(jī)制。為促使縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策各項執(zhí)行工作公開化，解決目前普遍存在的任意、隨意操作和暗箱執(zhí)行問題，一是要向社會公眾公開明示執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行范圍和執(zhí)行內(nèi)容。二是要提高執(zhí)行程序的透明度，確保合法、公正地實現(xiàn)管理職能。三是要明確執(zhí)行行為的時限及違示懲戒具體辦法，自覺接受社會監(jiān)督。

3.建立促使決策執(zhí)行責(zé)任化的考評機(jī)制。首先，要組建評議考核機(jī)構(gòu)，能夠為評議考核制的運(yùn)行提供組織保證。其次，要量化評議考核內(nèi)容，指導(dǎo)執(zhí)行單位按章操作。最后，要制定具體評議考核方法以及評議考核實施細(xì)則，并嚴(yán)格執(zhí)行。

4.建立促使決策執(zhí)行民主化的參與機(jī)制。首先，要讓公民參與執(zhí)行計劃的制訂，提高公民對綜合決策執(zhí)行的關(guān)切度，使公民的意愿得以充分表達(dá)。其次，要讓公民參與執(zhí)行評估與執(zhí)行結(jié)果的評估，及時反饋綜合決策的執(zhí)行情況，防止執(zhí)行結(jié)果浮夸、失真，并對執(zhí)行人員的業(yè)績做出評價。除此之外，還應(yīng)建立健全綜合決策執(zhí)行的社會評價機(jī)制，以保證對決策執(zhí)行評估的公平、公正和公開。

（三）完善決策的監(jiān)督機(jī)制

1.強(qiáng)化人大監(jiān)督制約機(jī)制。強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，是對縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策制定者、執(zhí)行者進(jìn)行權(quán)力制約，防止權(quán)力濫用、造成權(quán)力腐敗的重要途徑[10]。綜合決策中同級人大的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下幾個方面：對綜合決策制定、執(zhí)行主體適格的監(jiān)督；對超越權(quán)力所制定決策的撤銷；對濫用行政權(quán)力，不以綜合決策為依據(jù)違法執(zhí)行行為的糾正；對相關(guān)決策制定、執(zhí)行人員職務(wù)的罷免等。

2.完善行政監(jiān)察部門監(jiān)督機(jī)制。行政監(jiān)察部門的監(jiān)督，主要針對縣級政府及其行政人員在制定、執(zhí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策時的各種違法違紀(jì)行為，監(jiān)督的依據(jù)是環(huán)境政策及其相關(guān)法律規(guī)定。首先，要使監(jiān)察部門享有獨(dú)立的地位，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，不斷增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性，從而排除縣級政府和其他機(jī)關(guān)的干擾。其次，要擴(kuò)大監(jiān)察部門的職權(quán)，賦予其一定的行政處分權(quán)和經(jīng)濟(jì)處分權(quán)。最后，要建立全面的監(jiān)察機(jī)制。行政監(jiān)察要在綜合決策形成前后的各個環(huán)節(jié)介入，尤其是要強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，及時排除。

3.健全公民監(jiān)督制約機(jī)制。一是要擴(kuò)大公民的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)，讓公眾了解議案的內(nèi)容，充分表達(dá)意愿，并真正賦予公眾參與和選擇議案的權(quán)利。二是要建立有效的公民監(jiān)督機(jī)制，使公眾能夠跟蹤監(jiān)控決策形成、執(zhí)行的全過程。三是要健全公民舉報網(wǎng)絡(luò)體系，有關(guān)部門在接到投訴和舉報后應(yīng)及時查實、反饋、答復(fù)。

4.各種監(jiān)督機(jī)制的整合與協(xié)調(diào)。在具體監(jiān)督過程中，各監(jiān)督主體需協(xié)調(diào)一致，密切配合，從而增強(qiáng)監(jiān)督合力。首先，要建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，或成立“監(jiān)督協(xié)調(diào)委員會”之類的機(jī)構(gòu)。這樣既能發(fā)揮各監(jiān)督部門的獨(dú)立監(jiān)督作用，又能使各監(jiān)督部門之間密切聯(lián)系、互相協(xié)調(diào)、積極配合。其次，在縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策中明確規(guī)定各監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)督的范圍、方式和程序，從而使監(jiān)督主體明確各自的工作任務(wù)與目標(biāo)，防止其推諉扯皮。

四、結(jié)語

建立合理、規(guī)范、完善的縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，是縣域生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是環(huán)境保護(hù)作為一項基本國策能否在縣級政府決策層次得以落實的重要方面?？h級政府作為決策主體，不僅意味著其具有至高無上的決策權(quán)力，同時意味著要承擔(dān)由此引發(fā)的一切后果所具有的連帶責(zé)任?？h域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，就是從法律和制度角度對決策主體的一種限制和約束，以確保綜合決策的制度化和規(guī)范化。有了這種機(jī)制，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)才能成為縣級政府的自覺行為，才能貫穿于經(jīng)濟(jì)活動的全過程，才能明確縣級政府在重大決策問題上所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。否則，綜合決策只能是空中樓閣、紙上談兵。

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