新形勢下小城鎮(zhèn)建設的思考

摘 要：寧德市小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點工作從起步實施到目前進入加快發(fā)展階段，取得了諸多成就與發(fā)展經(jīng)驗。但隨著試點工作的推進，新情況新問題也不斷出現(xiàn)，其中有些問題已嚴重制約小城鎮(zhèn)發(fā)展。對這些問題進行深層次的反思，采取相應的對策如下：積極推進人口向城鎮(zhèn)集聚進程；緊密結合小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展；加快產(chǎn)業(yè)分工，促進產(chǎn)業(yè)聚集；加快基礎設施建設。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設；規(guī)劃定位；建設管理

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0033-02

自20世紀80年代中期，費孝通先生提出“小城鎮(zhèn)”思路以來，中國的小城鎮(zhèn)發(fā)展已將近三十年?？v觀我國城鎮(zhèn)體系，小城鎮(zhèn)雖所處層次較低、數(shù)量龐大，卻是連接我國城市和鄉(xiāng)村的重要紐帶。促進城鎮(zhèn)化，以城帶鄉(xiāng)，不僅可以有效減少農(nóng)業(yè)人口，均衡工農(nóng)業(yè)間利益失調(diào)問題，實現(xiàn)工業(yè)化，還可以大大拓寬農(nóng)產(chǎn)品市場空間，提高農(nóng)民收入水平。近年來，寧德市黨委政府狠抓落實小城鎮(zhèn)經(jīng)濟試點工作，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的集聚力、輻射力和帶動力，全力推進小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐。通過不懈努力，各試點小城鎮(zhèn)建設成效顯著，所實施的基礎設施及產(chǎn)業(yè)項目群，帶動改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境，展示了新的形象，相關事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

一、寧德市小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展狀況

寧德市小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點工作從起步實施到目前進入加快發(fā)展階段，取得了諸多成就與發(fā)展經(jīng)驗。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，寧德市的城鎮(zhèn)化水平為47.9%，與2000年第五次人口普查比較，城鎮(zhèn)人口比重上升12.2百分點。隨著小城鎮(zhèn)市政及公共服務設施建設的加快推進，寧德市的不少小城鎮(zhèn)煥發(fā)新貌，小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點也取得階段性的成效。在2012年底福建省級試點鎮(zhèn)考核評比中，寧德市賽岐鎮(zhèn)和太姥山鎮(zhèn)榮獲首批省級試點鎮(zhèn)二等獎；飛鸞鎮(zhèn)和牙城鎮(zhèn)分別獲第二批省級試點鎮(zhèn)的二等獎和鼓勵獎。

但與全省城鎮(zhèn)化建設進展相比較，寧德市城鎮(zhèn)化率比福建省平均城鎮(zhèn)化率低9.2個百分點。從第六次全國人口普查結果看，寧德市城鎮(zhèn)化率列全省第7位，與漳州、南平等農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重大的城市城鎮(zhèn)化水平基本一致，與莆田、泉州等工業(yè)增長強勁的城市相比城鎮(zhèn)化水平差距進一步拉大。從全市各縣（市、區(qū)）的情況看，蕉城、福安、福鼎、柘榮等城市城鎮(zhèn)化率較高，分別達到60.3%、58.7%、52.0%、56.6%，均高出全市平均水平；其他縣（市、區(qū)）均低于全市平均水平?？梢?，地理位置較為優(yōu)勢和工業(yè)經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域城鎮(zhèn)化水平較高，而地理位置偏遠和工業(yè)經(jīng)濟較落后的區(qū)域城鎮(zhèn)化水平明顯偏低?？偟膩砜?，寧德市小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平仍相對滯后，城鎮(zhèn)化水平偏低，發(fā)展不平衡，并在很大程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

二、寧德市小城鎮(zhèn)建設存在的問題

目前，寧德市小城鎮(zhèn)建設的道路上仍存在許多問題，如：小城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎薄弱、資源相對匱乏、現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平低。這些問題都是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展過程中需要解決的問題，有些問題會成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的桎梏，甚至為城鎮(zhèn)發(fā)展道路上的隱患。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，聚集能力較弱

一般認為，小城鎮(zhèn)人口規(guī)模只有達到五萬人左右時，才能正常發(fā)揮城鎮(zhèn)聚集功能和規(guī)模效益。寧德市小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模小，城鎮(zhèn)規(guī)劃起點低、基礎設施建設落后，因此，不能形成支持經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，也就造成了不僅缺乏對企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的凝聚力和聚集效應，而且不能有效引導周邊鄉(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化。

（二）人口外流明顯，中心城區(qū)帶動力不強

從第六次全國人口普查資料看，寧德市戶籍人口凈流出51.09萬人，占戶籍人口的比重為15.3%。寧德市主城區(qū)超過二十萬人的中型城市僅2個（福安、蕉城）剛達標，10-20萬人小城市1個（福鼎），對周邊城鎮(zhèn)的輻射帶動作用明顯偏弱。為了增加收入，提升生活質(zhì)量，相當一部分農(nóng)村富余勞力無法就地城鎮(zhèn)化，大都外出打工，人口外流，造成農(nóng)村留守兒童和老人問題突出。一方面說明當?shù)厝肆Y源的流失，另一方面說明遷出地無法創(chuàng)造良好就業(yè)環(huán)境，提供足夠就業(yè)崗位。

（三）小城鎮(zhèn)建設質(zhì)量、管理水平不高，社會化服務水平低

不少小城鎮(zhèn)不重視城鎮(zhèn)建設詳細規(guī)劃，不重視特色設計。許多小城鎮(zhèn)建設綜合開發(fā)率低，無法形成規(guī)模效應并帶動改善整體環(huán)境。小城鎮(zhèn)“物業(yè)管理”隊伍普遍存在管理人員能力不足、待遇差、素質(zhì)低等問題。小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設滯后，綜合治理能力缺乏，難以從源頭上解決“臟、亂、差”現(xiàn)象。此外，由于城鎮(zhèn)規(guī)模所限，相對低水平的金融、信息、技術服務水平，無法保障人才、項目引進，生產(chǎn)要素市場、產(chǎn)品技術更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面均受到很大的限制，并直接影響城鎮(zhèn)功能的提高。

（四）小城鎮(zhèn)建設保障不到位

資金與人才是小城鎮(zhèn)建設的重要保障，是困擾小城鎮(zhèn)發(fā)展的大問題。小城鎮(zhèn)建設投融資機制單一狹窄，尚無法充分運用市場機制解決建設資金籌措問題，在公共基礎設施建設等領域仍以政府投資為主導。此外，在小城鎮(zhèn)建設過程中存在重復建設和違規(guī)建設，沒有一個行之有效的制約機制和獎懲制度，造成小城鎮(zhèn)建設資金的不必要浪費。人才保障不足也是小城鎮(zhèn)建設普遍存在的問題。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難拿出經(jīng)費去進行人員的業(yè)務培訓與交流，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理人員素質(zhì)參差不齊，影響了小城鎮(zhèn)建設管理工作順利開展。另一方面小城鎮(zhèn)在吸引外來人才方面也缺乏足夠優(yōu)勢。在既缺編制又少經(jīng)費，同時權限不足的情況下，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理難以順利地開展工作。

三、推進寧德市小城鎮(zhèn)建設的幾點建議

（一）積極推進人口向城鎮(zhèn)集聚進程

城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展是一個動態(tài)的過程，2000年以來，全省各設區(qū)市小城鎮(zhèn)建設有加速發(fā)展的趨勢。相比之下，寧德小城鎮(zhèn)發(fā)展水平尚未發(fā)生根本變化。針對寧德鎮(zhèn)區(qū)人口偏低現(xiàn)象，加快中小城鎮(zhèn)和中心城區(qū)的建設，爭取在十年內(nèi)加快形成1個五十萬人以上的大城市，初步形成對周邊中小城市、小城鎮(zhèn)的輻射帶動作用。城鎮(zhèn)化絕非單純的城市空間擴張，其實質(zhì)在于社會化。

由于發(fā)展的不平衡以及優(yōu)勢的差異，小城鎮(zhèn)建設開始出現(xiàn)分化重組，可以分為這三類：一是少數(shù)發(fā)展快、潛力大、區(qū)位優(yōu)勢突出、符合區(qū)域城鎮(zhèn)化布局、經(jīng)濟總量、人口和城鎮(zhèn)規(guī)模等都超過或接近建制市標準的小城鎮(zhèn)，將發(fā)展為區(qū)域中心城市；二是一些發(fā)展較快，有一定經(jīng)濟實力和區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，在城市與農(nóng)村中起到傳遞作用，帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；三是大量的發(fā)展基礎和發(fā)展條件優(yōu)勢不明顯、輻射力不強的小城鎮(zhèn)，將作為農(nóng)村社區(qū)的服務中心而存在。要加快促進社會化的轉變，推進城鎮(zhèn)化步伐，必須加強相關制度建設，解決以下三類社會成員平等享受諸如戶籍、就業(yè)制度、土地使用和住房制度、子女教育制度、收入分配制度、社會保障制度等。

第一，解決居住農(nóng)村人口仍然保持著傳統(tǒng)社會化程度低的家庭生產(chǎn)方式人員城鎮(zhèn)化問題，加大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營培訓和政策支持力度，創(chuàng)造條件保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，促進農(nóng)村資產(chǎn)社會化流轉和社會生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化轉型。第二，加快解決常住城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，在社會保障、公共服務等領域待遇問題。第三，解決機關事業(yè)單位和企業(yè)社會保障的均等化問題，促進人力資源自由流動。

（二）緊密結合小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平直接影響著小城鎮(zhèn)建設的速度。另一方面，小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)活動的最好基地，它具有土地供應充足、勞動力聚集、原材料購進及產(chǎn)品運出便捷、生活環(huán)境優(yōu)越等天然優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設要因地制宜，科學布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，選擇企業(yè)比較集中、交通便利、便于“三廢”處理的區(qū)域，有條件的要考慮污水處理。要有計劃地布局企業(yè)項目，科學引導村辦企業(yè)和個體私營企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)規(guī)模連片發(fā)展。改善對落戶企業(yè)的“軟件”服務支持，營造良好寬松的政策環(huán)境。要簡化辦事程序，落實優(yōu)惠政策，提供社會化服務支持，禁行歧視性政策，禁止向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂收費、亂攤派、亂集資，不斷吸引有條件有意向的村辦企業(yè)和個體工商戶到小城鎮(zhèn)中來。只有不斷緊密結合小城鎮(zhèn)建設與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展，才能夠吸引各方面的資金投入到小城鎮(zhèn)建設中來，推動經(jīng)濟發(fā)展的相對集中，形成對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展強有力的推動，使小城鎮(zhèn)發(fā)展成為充分展現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟優(yōu)勢和文化特色的中心。

（三）加快產(chǎn)業(yè)分工，促進產(chǎn)業(yè)聚集

產(chǎn)業(yè)分工與發(fā)展必然推動人力資源的重新分配和集聚，人力資源的重新分配和集聚又進一步推進產(chǎn)業(yè)分工更加精細化，從而推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉型升級，形成產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化的良性互動。首先，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要因地制宜，發(fā)揮資源優(yōu)勢，通過招商引資、整合各種資源，大力推進各地特色產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化進程，通過實現(xiàn)生產(chǎn)的粗放經(jīng)營向規(guī)?；⒕毣a(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)轉變來推進農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉變的人口就地城鎮(zhèn)化；其次，稅收政策、社會保障是引導產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、促進社會分工的重要手段，當前應適當強化對非社會化大生產(chǎn)單位和個人的稅收征收力度，適當降低產(chǎn)業(yè)聚集度和精細化規(guī)?；潭雀叩钠髽I(yè)的稅負水平。

（四）加快基礎設施建設

健全的管理機制是小城鎮(zhèn)得以正常運轉和發(fā)展壯大的有力保障。一是建立健全小城鎮(zhèn)管理機構，保障專職人員編制和辦公經(jīng)費。二是科學轉變政府管理職能。按照“小機構，大服務”的思路，縣直部門下放的機構和人員要與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟管理和技術服務部門密切結合，并轉變?yōu)槎喾N形式的經(jīng)濟和服務實體，服務小城鎮(zhèn)居民，企業(yè)，以及采取產(chǎn)業(yè)化等形式為廣大農(nóng)民走向市場服務。三是適當放權，集中力量抓好公共行政管理。小城鎮(zhèn)政府可適時下放部分經(jīng)濟社會事務交由相關中介服務組織承擔，政府重點抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實施、基礎設施建設、計劃生育、環(huán)境保護、社會治安和精神文明建設等政府職能工作，其中應充分利用市場化機制推進公益性基礎設施建設和環(huán)境保護工作，保障小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

總之，小城鎮(zhèn)建設是一項涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領域的工作?？v觀寧德市小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設由無序發(fā)展到有序發(fā)展的轉化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)群眾建設管理觀念由自發(fā)到自覺的轉化，為城鎮(zhèn)居民提供一個基礎設施完善、服務功能齊全、人居環(huán)境優(yōu)美的生活環(huán)境，還需要社會各界的共同努力。

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