黑龍江墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置現(xiàn)狀及對策

摘 要：合理配置農(nóng)地使用權(quán)是提高土地產(chǎn)出效率，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。為實現(xiàn)國有農(nóng)地使用權(quán)的有效配置，黑龍江墾區(qū)實行了有別于地方農(nóng)村的“兩田制”，在一定程度上克服了土地承包經(jīng)營中存在的平分土地、經(jīng)營分散化和勞動生產(chǎn)率相對低下的缺陷，但在實踐操作中這種模式仍然存在著土地承包期限短、承包費用高、土地流轉(zhuǎn)機制不健全、土地規(guī)?；?jīng)營程度低等問題。為此，應(yīng)當在牢固堅持統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的前提下，通過深化墾區(qū)管理體制改革，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，探索土地承包經(jīng)營的創(chuàng)新形式等措施，以實現(xiàn)墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)的最佳配置。

關(guān)鍵詞：黑龍江墾區(qū)；國有農(nóng)地；使用權(quán)配置

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）23-0073-02

一、墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置現(xiàn)狀

（一）墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置的主要方式

黑龍江墾區(qū)（以下簡稱“墾區(qū)”）的國有農(nóng)地制度改革始于20世紀80年代初期，經(jīng)過三十余年的實踐探索，墾區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)配置方面已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的“兩田制”配置模式。所謂“兩田制”，是指將墾區(qū)國有農(nóng)地按照其承載功能劃分為“基本田”、和“規(guī)模田”，并分別確定不同的發(fā)包方式、承包期限和承包價格。其中，“基本田”，為農(nóng)場職工基本生活和社會保障田，實行定項收費，只收取農(nóng)場職工自身受益的五項社會保險費和農(nóng)業(yè)保險費，相當于農(nóng)村的“零”稅費?！盎咎铩钡姆峙鋵ο鬄榫哂修r(nóng)場戶籍、在勞動年齡范圍內(nèi)、實際參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，包括在崗農(nóng)業(yè)職工和沒有職工身份但實際參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的職工配偶、成年子女、落戶農(nóng)民，以及有勞動能力的殘疾人?！耙?guī)模田”，為規(guī)?；褪袌龌?jīng)營田，實行控制收費，由職工代表大會民主決策，按照市場競爭機制優(yōu)先配置給農(nóng)場職工，主要種植大宗糧食作物，發(fā)揮土地資源和農(nóng)業(yè)機械化優(yōu)勢，實行土地規(guī)?；?jīng)營。另外，一些國有農(nóng)場在“兩田”之外還劃分了“機動地”，主要用于新增農(nóng)業(yè)勞動力安置和基本建設(shè)占用土地、自然災害損毀土地的調(diào)整，實際上是對“兩田制”的補充。

從具體實施情況看，“兩田制”有利于發(fā)揮國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)和規(guī)?；?jīng)營優(yōu)勢，在一定程度上克服了農(nóng)地承包經(jīng)營中存在的平分土地、經(jīng)營分散化和勞動生產(chǎn)率相對低下的缺陷，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置的特點

墾區(qū)國有農(nóng)地制度改革是在借鑒農(nóng)村土地制度改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行的，因此在農(nóng)地使用權(quán)配置方面與地方農(nóng)村存在很多相似性。但由于墾區(qū)的企業(yè)性質(zhì)，以及基于歷史發(fā)展形成的區(qū)域性、社會性、綜合性等多重屬性，又使墾區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)配置方面表現(xiàn)出一些不同于地方農(nóng)村的顯著特點。

1.農(nóng)地的所有權(quán)性質(zhì)不同。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于村級農(nóng)民集體組織所有，或分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，墾區(qū)的土地則屬于國家所有，通過國家授權(quán)由國有農(nóng)場對其行使耕作、使用、經(jīng)營和收益權(quán)。

2.農(nóng)地的發(fā)包主體與承包主體不同。農(nóng)村土地的發(fā)包主體是村級集體組織，承包主體是本集體組織的成員，墾區(qū)國有農(nóng)地的發(fā)包主體是國有農(nóng)場，承包主體是農(nóng)場職工，但近年來農(nóng)場土地承包者的身份變得日益復雜，非農(nóng)場職工承包土地的現(xiàn)象變得日益普遍。

3.農(nóng)地使用權(quán)的配置方式不同。農(nóng)村土地使用權(quán)的配置方式采取的是“均田制”，即按農(nóng)戶的家庭人口平均分配土地，墾區(qū)農(nóng)地使用權(quán)配置方式采取的主要是“兩田制”，其中“基本田”配置類似于農(nóng)村的“均田制”，而“規(guī)模田”的配置則要通過市場競爭的方式來實現(xiàn)，以達到“多數(shù)人種少數(shù)地”、“少數(shù)人種多數(shù)地”的規(guī)?；?jīng)營目標。

4.農(nóng)地所承載的具體功能不同。農(nóng)村土地主要擔負著保障農(nóng)民基本生活的功能，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等，墾區(qū)農(nóng)地除了承載著農(nóng)場職工基本生活保障功能外，還擔負著向國家上繳利稅、墾區(qū)自身的社會事業(yè)建設(shè)以及保障國家糧食安全等責任。

5.農(nóng)地的承包期限和費用收取不同?！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律對農(nóng)村土地的承包期限做出了明確規(guī)定，對國有農(nóng)地的承包期限則未做具體規(guī)定。在費用收取方面，農(nóng)村土地已經(jīng)實現(xiàn)了零稅費，墾區(qū)則不僅要向農(nóng)地承包者收取有關(guān)社會保障費用，而且還要收取相當數(shù)額的土地承包費，以用于墾區(qū)行政管理和社會建設(shè)方面的支出。

二、墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置中存在的問題

（一）土地規(guī)?；潭鹊?，難以形成農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)優(yōu)勢

墾區(qū)作為我國相對獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，土地資源相對豐富，人均、勞均耕地均居國家首位。但由于墾區(qū)在改革初期采取平分土地的方法，造成家庭農(nóng)場規(guī)模相對偏小，難以發(fā)揮大農(nóng)場已有的規(guī)模優(yōu)勢。實行“兩田制”后，土地模式化經(jīng)營的水平有所提高，但從總體上看，墾區(qū)土地模式化經(jīng)營較低的狀況并未發(fā)生根本性改變。由于土地規(guī)模小，經(jīng)濟效益低，家庭農(nóng)場特別是小型家庭農(nóng)場的經(jīng)濟積累不足，無法在農(nóng)機具更新?lián)Q代、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及引進新科技、新品種等方面進行有效投入，使先進的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)和農(nóng)業(yè)機械難以投放到一線生產(chǎn)領(lǐng)域，從而導致其農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴重不足，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。

（二）土地承包期過短，不利于墾區(qū)農(nóng)地的可持續(xù)開發(fā)利用

墾區(qū)實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制后，在農(nóng)地的經(jīng)營管理方面確立了所有權(quán)與使用權(quán)的分離模式，調(diào)動了各方面的積極性，促進了墾區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但是由于多種因素的影響，墾區(qū)并未從根本上明確職工與土地的長期使用關(guān)系，其積極性是在較短的承包期內(nèi)調(diào)動的，是以對農(nóng)地過度開發(fā)利用的短期行為為代價的。這種做法不利于承包者形成穩(wěn)定的長期經(jīng)濟預期，不利于提高承包者對土地長期投入的積極性，造成短期經(jīng)營和掠奪性生產(chǎn)方式比較普遍，經(jīng)營中存在很大的隨意性和盲目性，嚴重影響了土地的產(chǎn)出率和可持續(xù)利用，在一定程度上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（三）土地承包費用過高，家庭農(nóng)場負擔沉重

墾區(qū)長期實行政企合一的管理體制，承擔著發(fā)展生產(chǎn)和社會建設(shè)的雙重職責。由于國家對墾區(qū)的投入不足，墾區(qū)的行政管理和社會事業(yè)建設(shè)費用主要靠自身解決。農(nóng)業(yè)收入是墾區(qū)的主要收入來源，土地承包費又是農(nóng)業(yè)收入的主要來源，因此，農(nóng)場職工的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險費和農(nóng)業(yè)保險費（農(nóng)場負擔部分社保費和農(nóng)業(yè)保險費個人負擔部分不計入承包費，由個人直接交納）、農(nóng)場管理費、社政公共費、土地資產(chǎn)經(jīng)營費等費用，都要從土地承包費中提取，無形中增加了家庭農(nóng)場的經(jīng)濟負擔。由于土地承包費用過高，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，影響了家庭農(nóng)場的承包收入和承包土地的積極性，對承包關(guān)系的穩(wěn)定也構(gòu)成了威脅。

（四）土地流轉(zhuǎn)機制不健全，市場配置土地資源的作用不充分

目前，墾區(qū)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能在“兩田”的“基本田”中進行，即依照《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，在承包期內(nèi)“基本田”可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)所得的收益歸承包方所有，除法定情況外，承包期內(nèi)農(nóng)場不得收回基本田，任何組織和個人不得非法干預。“規(guī)模田”和“機動田”則不允許流轉(zhuǎn)，承包方如轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或自愿放棄土地承包，應(yīng)將土地交還給農(nóng)場，農(nóng)場在規(guī)模經(jīng)營優(yōu)先的前提下重新發(fā)包。實際上，由于“規(guī)模田”和“機動田”的承包期過短，承包費用過高且一年一調(diào)，利益空間被擠壓，在客觀上也不存在流轉(zhuǎn)的可能性。由于墾區(qū)尚未建立起完整配套的流轉(zhuǎn)制度，土地要素市場發(fā)育不完善，土地不能適度流動，致使農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中機制難以形成，嚴重制約了以農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

三、完善墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)配置的對策建議

（一）牢固堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，切實維護好廣大農(nóng)場職工的根本利益

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持?！边@表明墾區(qū)要獲得長期的穩(wěn)定和發(fā)展，必須牢固堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不動搖，必須切實維護好廣大農(nóng)場職工的根本利益。目前，墾區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)在總體上仍然不夠發(fā)達，城鎮(zhèn)化進程還在進行當中，大多數(shù)農(nóng)場職工還主要依靠土地的收益為生，土地不僅是基本生產(chǎn)資料，還承擔著就業(yè)、收入和社會保障的功能，因此，只有在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下合理配置墾區(qū)國有農(nóng)地使用權(quán)，才能逐步實現(xiàn)土地增效、農(nóng)場增收、職工受益的農(nóng)地制度改革目標。

（二）深化墾區(qū)管理體制改革，消除農(nóng)地使用權(quán)有效配置的制度障礙

墾區(qū)農(nóng)地使用權(quán)配置中存在的承包期過短、承包費用過高等問題，主要是由墾區(qū)政企不分的傳統(tǒng)管理體制造成的。土地不僅承載著對國家的利稅上繳任務(wù)，而且還承載著農(nóng)場職工的基本社會保障費用、農(nóng)業(yè)保險費用以及農(nóng)場的行政管理和社會建設(shè)費用，負擔極為沉重。因此，必須對墾區(qū)政企不分的傳統(tǒng)管理體制進行深化改革。2010年黑龍江省人大常委會制定出臺了《黑龍江墾區(qū)條例》，首次以立法形式明確了墾區(qū)內(nèi)部政企分開的管理體制，并且在加強墾區(qū)行政執(zhí)法權(quán)限，完善國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營體制，以及加快社會建設(shè)等方面都形成了新的突破。這些改革對于減輕墾區(qū)的財政負擔發(fā)揮了一定積極作用，但從長遠來看，只有努力爭取到地方政府對墾區(qū)行政管理方面的財政授權(quán)，才能從根本上解決社會性開支的資金來源問題，真正使墾區(qū)土地從各種沉重的負擔中解脫出來。

（三）積極探索農(nóng)地使用權(quán)配置的有效途徑，打造農(nóng)場與職工的雙贏機制

墾區(qū)實行的“兩田制”較好地解決了前期土地承包中存在的平分土地，土地經(jīng)營效益低的弊端，體現(xiàn)了公平與效率并重的原則，但這種土地配置方式也存在諸如短期經(jīng)營、發(fā)包方與承包方的利益博弈劇烈等一些缺陷。

與“兩田制”相比，內(nèi)部股權(quán)制與外部租賃制相結(jié)合的運作模式，是一種實現(xiàn)墾區(qū)農(nóng)地使用權(quán)有效配置的較為理想的途徑。這種運作模式是以農(nóng)場耕地面積和在職職工人口為依據(jù)，將農(nóng)地使用權(quán)化作股權(quán)，農(nóng)場和職工都憑農(nóng)地使用權(quán)入股，組建土地股份合作社，由合作社對土地實行招標發(fā)包或?qū)ν獬鲎狻Ｆ鋵嵸|(zhì)是在不改變農(nóng)場職工家庭承包經(jīng)營的前提下，引入股份制經(jīng)營模式，是對傳統(tǒng)承包經(jīng)營體制的發(fā)展和完善。出租土地所獲租金收入作為合作社收入，每年按照股份分配給農(nóng)場和職工個人。農(nóng)場所獲紅利作為農(nóng)場國有土地資產(chǎn)經(jīng)營的收益和管理費用的補償。這種土地使用權(quán)配置模式可以在一定程度上實現(xiàn)農(nóng)場與職工的利益共贏。

此外，在將來條件成熟時，也可以借助大型企業(yè)與基地一體化經(jīng)營模式，將農(nóng)場土地發(fā)包權(quán)委托給重點龍頭企業(yè)行使，促進龍頭、基地和家庭農(nóng)場結(jié)成穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)體，形成真正的利益共贏機制。

（四）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，推進墾區(qū)國有農(nóng)地的適度規(guī)?；?jīng)營

土地流轉(zhuǎn)是推進墾區(qū)農(nóng)地相對集中和規(guī)模化經(jīng)營的基本途徑，在實踐中可以借鑒農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，逐步推進墾區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)國有農(nóng)地的適度規(guī)模化經(jīng)營。一是在土地流轉(zhuǎn)形式上，要因地制宜地采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式地流轉(zhuǎn)土地；二是在土地流轉(zhuǎn)程序上，要逐步完善土地流轉(zhuǎn)的基本流程，嚴格遵守有關(guān)法律的規(guī)定，做到內(nèi)容合法，形式規(guī)范，以提高流轉(zhuǎn)效率、減少流轉(zhuǎn)糾紛；三是在土地流轉(zhuǎn)交易上，要引入市場競爭機制，通過市場合理配置土地資源，以期實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)效益的最大化；四是在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?，要通過對墾區(qū)流轉(zhuǎn)土地的不斷集中與整合，逐步擴大經(jīng)營主體的土地占有面積，形成適度的經(jīng)營規(guī)模，以適應(yīng)高效的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)作業(yè)要求，從而獲得更好的生產(chǎn)效益。

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