“街頭官僚”行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制

摘 要：政治家和高層管理者制定的政策能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于街頭官僚如何去實(shí)施。這是街頭官僚工作的實(shí)質(zhì)，其理論核心為自由裁量權(quán)。借助自由裁量權(quán)，街頭官僚一方面設(shè)法抵制上層的約束，另一方面又對(duì)其顧客進(jìn)行自主制裁。由此就形成了街頭官僚以“敷衍行事”“規(guī)則依賴”“粗暴執(zhí)法”和“一線棄權(quán)”為主要特征的街頭官僚的行動(dòng)邏輯?；谠撨壿嫞此剂水?dāng)前的基層官僚官民沖突與困境，分析了其根源的時(shí)代、體制、思想三個(gè)方面的因素。最后，借助西方街頭官僚責(zé)任控制的理論，提出了從外部和內(nèi)部同步進(jìn)行雙重的街頭官僚責(zé)任控制實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：街頭官僚；自由裁量權(quán)；行動(dòng)邏輯

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）23-0007-03

一、街頭官僚理論及其行動(dòng)邏輯分析

公共行政學(xué)家很早就關(guān)注官僚在政策制定中的作用以及他們擁有的自由裁量權(quán)，并從宏觀和微觀兩個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行研究。其中，從微觀研究的角度出發(fā)，官僚的自由裁量權(quán)是在一系列約束下，由公共服務(wù)提供者個(gè)人做出的一組選擇，這也就是所說(shuō)的“街頭官僚”（street-level bureaucrat）理論（葉娟麗馬駿，2003）。

“街頭官僚”概念是由美國(guó)行政學(xué)家李普斯基（Lipsky）于1977年發(fā)表的《建立一個(gè)街頭官僚理論》的論文中首次提出來(lái)的。隨后1980年，李普斯基正式出版《街頭官僚：公共服務(wù)中的個(gè)人的困惑》一書(shū)，從而標(biāo)志街頭官僚理論的正式建立。

所謂的“街頭官僚”是指處于基層，同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接與公民打交道的公務(wù)員（Lipsky，1977）。在李普斯基看來(lái)，典型的街頭官僚包括：警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公告福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等等。這些工作人員不僅在政府雇員中占有較大的比重，而且由于現(xiàn)代福利國(guó)家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會(huì)直接影響許多公民現(xiàn)有的生活福利。簡(jiǎn)而言之，街頭官僚直接地決定著對(duì)于公民的懲罰（如警察的決定）和獎(jiǎng)勵(lì)（如福利機(jī)構(gòu)接受福利申請(qǐng)的決定），他們?cè)诂F(xiàn)代社會(huì)中占有非常重要的地位。

自由裁量權(quán)是街頭官僚理論的核心，認(rèn)識(shí)和了解該理論就必須從理解其自由裁量權(quán)出發(fā)?！昂痛蠖鄶?shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。”也就是說(shuō)，街頭官僚在制定和執(zhí)行政策過(guò)程中與其他層次官僚之間存在明顯不同，他們必須不斷地做出大大小小的決策，這些決策涉及某些法律或者規(guī)則的運(yùn)用，有時(shí)還會(huì)涉及對(duì)這些法律或者規(guī)則的解釋。同時(shí)，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，街頭官僚的這些決策大多數(shù)是針對(duì)公民個(gè)人的，同時(shí)更是經(jīng)常需要街頭官僚在現(xiàn)場(chǎng)立即做出決策。

其次，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，街頭官僚與政府組織的高層管理者之間存在著明顯和突出的目標(biāo)和利益上的差異。高層領(lǐng)導(dǎo)注意實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和實(shí)踐工作任務(wù)。面對(duì)這種沖突，高層管理者一般都會(huì)傾向于限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，而街頭官僚則運(yùn)用各種各樣的資源來(lái)抵制管理者的控制和約束。

再次，街頭官僚的“顧客”大多數(shù)是有行動(dòng)邊界的，同時(shí)，公共服務(wù)的壟斷性更是決定了其“顧客”是“被動(dòng)”的，即“非自愿”的。同時(shí)，由于公民與街頭官僚之間存在著不對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系，因此，無(wú)論“顧客”對(duì)其服務(wù)是否滿意，他們都無(wú)法自由地退出與街頭官僚的關(guān)系。而街頭官僚又因?yàn)閾碛泻戏ǖ臋?quán)威以及知識(shí)和信息上的優(yōu)勢(shì)具有影響公民福利的條件和手段，因此他們更是可以自主地決定對(duì)公民的懲罰或制裁。

由此可見(jiàn)，街頭官僚既可利用其自由裁量權(quán)來(lái)抵制上級(jí)主管部門(mén)的約束，又可以利用手中的自由裁量權(quán)自主制裁和約束“顧客”的行為和對(duì)其的懲罰。所以說(shuō)，政治家和高層管理者制定的政策能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于街頭官僚如何去實(shí)施。從這個(gè)意義上理解，街頭官僚工作的過(guò)程正是政策制定的過(guò)程。這也即是街頭官僚工作的性質(zhì)及實(shí)質(zhì)。

從街頭官僚工作性質(zhì)和實(shí)質(zhì)出發(fā)，結(jié)合目前街頭官僚其自身素質(zhì)及意識(shí)以及在官僚體制下的不足及缺陷，如：官僚體制下的激勵(lì)不足、公共資源不足以及街頭官僚自身素質(zhì)以及對(duì)規(guī)則的依賴等，構(gòu)造出了街頭官僚的行動(dòng)邏輯模型。

由街頭官僚的實(shí)質(zhì)可得其行動(dòng)邏輯的是指也應(yīng)為政策執(zhí)行的行動(dòng)邏輯。在該行動(dòng)邏輯模型中，由外部和內(nèi)部?jī)纱蟓h(huán)境影響維度出發(fā)，可總結(jié)出四種政策執(zhí)行行為，分別是：安于現(xiàn)狀和敷衍行為；選擇性行為；機(jī)械式和野蠻行為；一線棄權(quán)行為。

各種行動(dòng)邏輯分析。

第一，安于現(xiàn)狀和敷衍行為：官僚體制下對(duì)員工的激勵(lì)主要體現(xiàn)在對(duì)其進(jìn)行職位的晉升和待遇的提高。根據(jù)《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，職位（級(jí)）的晉升和相應(yīng)的待遇的提高往往是緊密聯(lián)系在一起的。即職位的提升往往帶來(lái)的是待遇的提高。但在現(xiàn)階段，面對(duì)數(shù)量龐大的街頭官僚隊(duì)伍而言，職位是稀缺的，有限的。有數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)五百余萬(wàn)的政務(wù)公務(wù)員中，92%的職位層次在科技職務(wù)以下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員占全國(guó)公務(wù)員的58%，縣處級(jí)以上只有5.5%，司局級(jí)只有0.4%。受到機(jī)構(gòu)規(guī)格和職務(wù)數(shù)量的限制，絕大多數(shù)的基層公務(wù)員都很難在獲得晉升和提拔的機(jī)會(huì)，即便有這過(guò)程中所需要消耗的時(shí)間和機(jī)會(huì)成本是極高的。因此，在官僚體制中無(wú)疑出現(xiàn)了有限的職位設(shè)置與無(wú)限的職位需求的根本性矛盾。

不同于處于官僚體制金字塔上端的官僚，在一定程度上具有自主安排工作內(nèi)容，重新設(shè)計(jì)工作流程，控制工作進(jìn)度以及通過(guò)創(chuàng)造有影響力的政績(jī)來(lái)謀求自我實(shí)現(xiàn)或向上發(fā)展的機(jī)會(huì)；街頭官僚的工作大多是常規(guī)性、程序性和重復(fù)性的，日復(fù)一日的無(wú)新意的規(guī)則和命令，極少有給其帶來(lái)積極和鼓舞的成績(jī)和榮譽(yù)。

枯燥乏味的機(jī)械工作和官僚體制內(nèi)的激勵(lì)不足，晉升難求，從而最終讓絕大多數(shù)的街頭官僚選擇了安于現(xiàn)狀，敷衍應(yīng)付，得過(guò)且過(guò)，不思進(jìn)取的政策執(zhí)行行為。

第二，選擇性行為：社會(huì)對(duì)公共物品的需求是極為旺盛的，但是可以滿足公眾需要的政策資源都是極為有限的。因此，在面對(duì)公共資源不足的壓力下，街頭官僚為了減負(fù)，將進(jìn)行一種理性的選擇。

這種理性的選擇，主要體現(xiàn)在街頭官僚根據(jù)其執(zhí)行的政策目標(biāo)大多數(shù)模糊不清、甚至相互沖突的情況下，考慮不同的需求和利益，根據(jù)環(huán)境狀況對(duì)價(jià)值進(jìn)行排序，優(yōu)先照顧較為重要的目標(biāo)，即會(huì)在最有益的地方投入他們的時(shí)間和資源。這就不可避免地導(dǎo)致了街頭官僚的選擇性行為，即避重就輕，選擇那些能給個(gè)人或機(jī)構(gòu)帶來(lái)好處或利益的任務(wù)，而對(duì)那些無(wú)從得到的政策就采用消極應(yīng)對(duì)，陽(yáng)奉陰違的態(tài)度。

第三，機(jī)械式和野蠻式行為：如今，街頭官僚的工作面臨這來(lái)自多方面的壓力和約束，因此各種形式的糾紛和沖突在所難免。但是，對(duì)于職位較低，待遇一般的街頭官僚而言，他們幾乎沒(méi)有太大的動(dòng)力和勇氣去沖破這些困境和障礙，而是會(huì)想方設(shè)法找到可以讓自己“明哲保身”的“避風(fēng)港”。

官僚體制下的規(guī)則，既是約束街頭官僚的“腳鐐”，又是協(xié)助街頭官僚抵制外部壓力和責(zé)任追討的“保護(hù)傘”。因此，街頭官僚的過(guò)分和刻板地依賴規(guī)則的文牘主義，形式主義以及保守主義就形成了。

原本應(yīng)該以積極的行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)的公共需求和公共利益被機(jī)械式的政策執(zhí)行代替。同時(shí)因?yàn)橛辛艘?guī)則的庇護(hù)，街頭官僚更是有可能會(huì)采用野蠻粗暴的行為強(qiáng)制執(zhí)行政策。無(wú)論是機(jī)械式還是野蠻式的政策執(zhí)行行為都會(huì)極大地傷害公眾的利益。

第四，一線棄權(quán)行為：克里斯托弗·胡德把官僚從理性和自我利益出發(fā)，刻意躲避進(jìn)入危險(xiǎn)和不確定性因素較高的環(huán)境中工作的行為稱作“一線棄權(quán)”。這種一線棄權(quán)行為同樣也存在于街頭官僚的工作中。對(duì)于大多數(shù)的街頭官僚而言，他們的工作都是要進(jìn)入一些案件發(fā)生或糾紛沖突的現(xiàn)場(chǎng)，但對(duì)于這個(gè)工作地點(diǎn)的環(huán)境街頭官僚掌握不到很多準(zhǔn)確的信息，由此帶來(lái)的不確定性必然會(huì)給街頭官僚的工作帶來(lái)危險(xiǎn)。同時(shí)，在基層官僚中竭力避免惡劣、緊張和危險(xiǎn)的工作，尋求舒適、安全和沒(méi)難度的工作的行為早已為常。因此，當(dāng)發(fā)生了一些街頭官僚承擔(dān)責(zé)任的事故和事情時(shí)，大多數(shù)街頭官僚往往會(huì)采取推諉扯皮的態(tài)度和行為逃避。

“一線棄權(quán)”行為與選擇性行為具有相同的邏輯起點(diǎn)，即盡量逃避某些容易導(dǎo)致沖突、糾紛的任務(wù)，其本質(zhì)其實(shí)是一種瀆職行為或行政不作為的行為。

二、基層官僚官民沖突與困境反思與分析

在官僚體制中，基層官僚的隊(duì)伍是十分龐大的，涉及民眾日常所需處理的事物中的方方面面，根據(jù)基層官僚的不同工作性質(zhì)，可以將基層官僚的管理方式概括為：分配型、管制型以及服務(wù)型三大類。

在上表列舉的眾多基層官僚中，其中以城管局為主要典型代表的管制型的基層官僚組織中的官民沖突及矛盾顯得極為突出和明顯。如：早在2004年發(fā)生在廣州市天河區(qū)員村的“7·20”事故就已經(jīng)讓城管與民眾的沖突事件引發(fā)了社會(huì)大眾的關(guān)注；其次，2010年3月，昆明市五華區(qū)發(fā)生的城管部門(mén)在執(zhí)法中與違法占道經(jīng)營(yíng)者發(fā)生糾紛，引發(fā)群眾圍觀并發(fā)生沖突，導(dǎo)致十多人受傷；同年在西安，數(shù)百民眾不滿城管執(zhí)法結(jié)果，掀翻城管車輛引發(fā)城市騷動(dòng)；2011年，更是上演了一場(chǎng)城管與小販的“火拼”之戰(zhàn)；近期發(fā)生的西安7名城管持鐵木棍棒打民工的事件更是將基層官僚與民眾的矛盾和沖突激化。

歸納上述案例可得，其沖突產(chǎn)生的原因總是與街頭官僚的“不作為”、“選擇性行為”、“粗暴執(zhí)法”以及官民間的利益沖突所聯(lián)系在一起的。這些行為的產(chǎn)生也正是基于街頭官僚的“敷衍行事”、“選擇性行為”、“粗暴行為”以及“一線棄權(quán)”的行動(dòng)邏輯所產(chǎn)生的最為突出和尖銳的矛盾表現(xiàn)。

運(yùn)用海德（Fritz Heider）的二維歸因理論，對(duì)基層官僚官民沖突以及街頭官僚的行動(dòng)邏輯進(jìn)行深入的反思可得，該現(xiàn)象的發(fā)生推動(dòng)的因素可歸結(jié)為：時(shí)代因素；體制因素；思想因素。

第一，時(shí)代因素：隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)出現(xiàn)了收入差距過(guò)大，貧富懸殊的問(wèn)題，這些問(wèn)題帶來(lái)的最直接的后果就是在民眾內(nèi)心中產(chǎn)生“仇富”甚至是“仇官”的態(tài)度。處于最為基層和政策執(zhí)行最前線的街頭官僚即首當(dāng)其沖，成為官民沖突“火拼最前線”的對(duì)象。

第二，體制因素：由于政治體制改革相對(duì)滯后，我國(guó)在權(quán)力制約與監(jiān)督體制，政府行政管理體制等方面還存在問(wèn)題。街頭官僚在政策執(zhí)行的過(guò)程中擁有較大的自由裁量權(quán)，而這些權(quán)利有沒(méi)有相配套和對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制予以監(jiān)督和控制，從而使部分街頭官僚可肆意運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)，以權(quán)謀私，甚至違法犯罪，從而激化了官民矛盾。

第三，思想因素：傳統(tǒng)的“官本位”和等級(jí)觀念，特權(quán)觀念的思想在眾多的官僚的心中根深蒂固，從而在街頭官僚的觀念中難以樹(shù)立“為人民服務(wù)”的正確的服務(wù)觀。同時(shí)，由于在街頭官僚隊(duì)伍中人員的素質(zhì)良莠不齊，在具體執(zhí)行政策的過(guò)程中，往往會(huì)把民眾看作是“被管制”和“被控制”的角色，從而對(duì)忽略了工作過(guò)程中的服務(wù)態(tài)度和行為。

三、街頭官僚的行動(dòng)責(zé)任控制及實(shí)現(xiàn)路徑

從街頭官僚的角度出發(fā)，其設(shè)計(jì)的工作環(huán)境和工作程序都是針對(duì)他們自身工作的便捷度設(shè)計(jì)的。但是從機(jī)構(gòu)的顧客和廣大公民的角度來(lái)看，街頭官僚的這種行為模式以及他們所擁有的自由裁量權(quán)則是意味著街頭官僚機(jī)構(gòu)通常是僵硬的，沒(méi)有回應(yīng)的，公民常常感到街頭官僚的政策制定是“非人性”的。因此，要對(duì)街頭官僚的行動(dòng)責(zé)任進(jìn)行有效的控制，其關(guān)鍵點(diǎn)就是要對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。

西方街頭官僚控制理論明確指出了兩條路徑可以解決該問(wèn)題：其一，從管理者的角度去控制，管理者一般傾向于減少街頭官僚的自由裁量權(quán)和約束他們可以運(yùn)用的各種手段；其二，從法律的角度來(lái)控制，如滿足合法及合理性原則等。借鑒西方理論及經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，提出了從外部和內(nèi)部同步進(jìn)行雙重的街頭官僚責(zé)任控制實(shí)現(xiàn)路徑：通過(guò)立法控制、權(quán)利控制和體制控制的外部控制為主，輔之提高街頭官僚群體的綜合素質(zhì)和法治意識(shí)的內(nèi)部控制為輔的綜合手段，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制。

（一）外部控制

1.立法控制：以往我國(guó)的大多數(shù)立法都是由專家、學(xué)者、官員等“社會(huì)精英”完成的，這屬于典型的“精英立法”。這帶來(lái)的一大弊端是忽略了“草根”的利益訴求，在政策執(zhí)行過(guò)程中往往脫離了現(xiàn)實(shí)，同時(shí)難以適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀。因此，通過(guò)立法控制的前提應(yīng)該是提高立法質(zhì)量和可操作性，盡量減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度，更多地從廣大民眾的需求和利益訴求出發(fā)。其次，應(yīng)該給加強(qiáng)行政程序立法和行政責(zé)任方面的立法，進(jìn)一步通過(guò)法律工具來(lái)約束和管制街頭官僚的自由裁量權(quán)。

2.權(quán)利控制：根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，行政相對(duì)人具有申辯權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和聽(tīng)證權(quán)等。因此當(dāng)街頭官僚在運(yùn)用其自由裁量權(quán)的過(guò)程中侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，其可以用上述的權(quán)利通過(guò)合法的程序捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

3.體制控制：所謂的體制控制就是指以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制。一方面要加強(qiáng)行政監(jiān)察力度，通過(guò)行政監(jiān)察部門(mén)和相關(guān)人員對(duì)街頭官僚對(duì)應(yīng)的行為進(jìn)行全面的監(jiān)管。另一方面，建立健全行政復(fù)議制度。通過(guò)行政復(fù)議制度，審查行政行為的適當(dāng)性，并可以針對(duì)其違法行為，或者不當(dāng)不公正行為進(jìn)行直接的變更，從而有利于自由裁量權(quán)進(jìn)行全面的審查和責(zé)任控制。

（二）內(nèi)部控制

1.提高街頭官僚群體的綜合素質(zhì)：如上文分析，傳統(tǒng)的“官本位”的思想根深蒂固，而且在基層官僚的隊(duì)伍中成員的素質(zhì)參差不齊，一些粗暴執(zhí)法等現(xiàn)象屢禁不止。因此，要全面提高街頭官僚群體的綜合素質(zhì)，從基層官僚的思想品質(zhì)、受教育程度、業(yè)務(wù)能力、思想能力以及工作責(zé)任感等方面做出努力，使基層公務(wù)員在行使其手中的自由裁量權(quán)時(shí)可以受到其素質(zhì)的理性的支配，從而使其行為合乎法律和民眾需求的規(guī)范。

2.增加法治意識(shí)：目前在大多數(shù)基層公務(wù)員隊(duì)伍中，還存在一些法治意識(shí)薄弱的人員。針對(duì)這一問(wèn)題，必須采取多項(xiàng)措施，大力培育和提高行政法制意識(shí)，使其牢固樹(shù)立依法行政的執(zhí)法責(zé)任意識(shí)，養(yǎng)成合法、合理行政的習(xí)慣和自覺(jué)性，保證自由裁量權(quán)運(yùn)行方向上和目的上的自制性和正義性。

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