“內(nèi)核解讀”司法改革

黨的十八屆三中全會(huì)，就全面深化改革的內(nèi)容來(lái)講，不亞于十一屆三中全會(huì)。此次改革主題全面、主線(xiàn)清晰、重點(diǎn)突出、力度空前，具有重要的里程碑式的意義。和中國(guó)的其他各項(xiàng)改革一樣，司法改革進(jìn)入到了攻堅(jiān)期、深水區(qū)，這次全會(huì)對(duì)司法改革作出了一系列重大部署，無(wú)論是從改革范圍，還是從改革內(nèi)容來(lái)看，都稱(chēng)得上是一次真正意義上的改革，人民法院的發(fā)展將面臨著前所未有的重大機(jī)遇。

所謂改革就是要構(gòu)建符合司法規(guī)律的職能明確、分工合理、制約有效的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制；所謂改革就是要消除司法的地方化、行政化、官僚化，在司法職權(quán)的優(yōu)化配置過(guò)程中，解決行政權(quán)制約審判權(quán)，審判不獨(dú)立的問(wèn)題，使得法官能夠真正依法獨(dú)立公正地作出判決。通過(guò)司法職權(quán)的優(yōu)化配置來(lái)促進(jìn)公正、高效、權(quán)威的司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)，讓司法回歸純粹的法律規(guī)律與法律屬性。

我國(guó)的司法體制改革已經(jīng)進(jìn)行了三輪，但制約人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的體制性因素依然存在，核心問(wèn)題就是，司法職權(quán)配置不夠科學(xué)合理，中央與地方在司法職權(quán)配置和管理方面客觀(guān)上存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位。

為什么要這么改？首先，由人民法院的憲法地位所決定。其次，由人民法院審判權(quán)的本質(zhì)屬性決定。

如何改？我的理解就是，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級(jí)統(tǒng)管，經(jīng)費(fèi)保障納入省級(jí)和國(guó)家財(cái)政預(yù)算，讓司法權(quán)的國(guó)家屬性和憲法地位得以彰顯。也就是說(shuō)，在涉及人事任免時(shí)，上級(jí)司法機(jī)關(guān)會(huì)有相對(duì)更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。減少乃至徹底割斷法院在人事與財(cái)政上的地方依附，逐步消除地方政府對(duì)司法機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的管控，讓司法機(jī)關(guān)有依法獨(dú)立、公正司法的人力和財(cái)力基礎(chǔ)。這種改革，意味著將國(guó)家審判權(quán)統(tǒng)一收歸中央，從制度上保障各級(jí)人民法院都成為名副其實(shí)的國(guó)家審判機(jī)關(guān)，嚴(yán)格禁止地方操縱國(guó)家審判權(quán)，確保全國(guó)各級(jí)人民法院在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成為“一盤(pán)棋”，保障國(guó)家法制的高度統(tǒng)一，切實(shí)維護(hù)中央的絕對(duì)權(quán)威。這也意味著，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，將有可能打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)完全重合的二合一管理體制，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置不與行政區(qū)劃重合的、相對(duì)獨(dú)立的司法管轄區(qū)域。從體制上解決現(xiàn)行各高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院產(chǎn)生于同級(jí)人大，并受制、聽(tīng)命于地方的突出問(wèn)題，從法律上、制度上排除了地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義對(duì)國(guó)家審判工作的干擾，徹底回歸審判權(quán)作為中央事權(quán)的本性。

對(duì)司法的干擾和影響而言，人財(cái)物的管理權(quán)往上提，也許只是影響主體的改變，并不能完全杜絕一切外在的干預(yù)和干擾，人財(cái)物統(tǒng)一到省級(jí)管理，干擾和影響只是某種弱化、淡化。相對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的司法權(quán)而言，“省一級(jí)”依然是地方，法檢機(jī)關(guān)的產(chǎn)生有既定的法律程序，地方人大在法檢機(jī)關(guān)人員任免中仍有作用。特別在一個(gè)相對(duì)熟悉的社會(huì)里，相互給面子的文化和需要依賴(lài)于黨委、政府解決矛盾的現(xiàn)實(shí)，并能完全走向真正意義上的獨(dú)立。還要注意的是，省級(jí)以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理并非法院內(nèi)部的“垂直管理”，更不是將上下級(jí)法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變成所謂“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。在改革的過(guò)程中，還需要在制度確保其不因上級(jí)機(jī)關(guān)在人財(cái)物上的更多話(huà)語(yǔ)權(quán)，而讓案件的審級(jí)有所模糊，甚至助長(zhǎng)上下級(jí)法院之間違規(guī)干預(yù)、請(qǐng)示具體案件。否則，法律設(shè)定審級(jí)制度所給予公民的多次救濟(jì)權(quán)利，將有可能變得形同虛設(shè)。

在地方化法院運(yùn)行之中，法官的收入不僅體現(xiàn)在工資補(bǔ)貼上，除此之位，經(jīng)濟(jì)較好的各縣、區(qū)、市地方財(cái)政都會(huì)設(shè)立類(lèi)似目標(biāo)考核獎(jiǎng)的年度獎(jiǎng)金，對(duì)于法官微薄的收入來(lái)說(shuō)，是一種額外的實(shí)際收入。如果由省財(cái)政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，收入仍不大幅增加的情況下，對(duì)于中、基層法院的法官而言，收入沒(méi)有提高反而降低，如何平衡、協(xié)調(diào)，如何不挫傷法官的工作積極性，也是司法改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家，司法改革還應(yīng)當(dāng)正確處理好司法與外部政治力量的關(guān)系，探索在新的歷史條件下加強(qiáng)和改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)以及司法配合和服從黨和國(guó)家中心工作的方式與方法，建立能夠有效保證人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的外部支持和監(jiān)督機(jī)制。要把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以個(gè)人名義對(duì)在審案件向法院作出的批示作為一項(xiàng)政治禁忌，避免和杜絕在各種利益的驅(qū)使下干預(yù)人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的行為與現(xiàn)象，徹底切斷“利益驅(qū)使權(quán)力，權(quán)力干預(yù)或影響司法”的鏈條。

法官是法院的中心，目前中國(guó)的法官?zèng)]有尊貴感，與其他公務(wù)員一樣，待遇很低，工作幸苦，壓力很大。我們?cè)趯徟袑?shí)踐中形成的層層審批制，合議庭存在 “合而不議”問(wèn)題，審委會(huì)制度存在“審者不判、判者不審”問(wèn)題，導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤的責(zé)任不清，審判的效率不高，上下級(jí)法院的內(nèi)部請(qǐng)示代替了不同審級(jí)的獨(dú)立裁判，司法的行政化趨勢(shì)不斷加劇，由此帶來(lái)的人情案、關(guān)系案、腐敗案件也是層出不窮。這次改革提出要“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，是真正意義上觸及了審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革中的核心問(wèn)題，就是要改革法院的去行政化問(wèn)題。

為什么要這么做？司法權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，其要害是反權(quán)力的，其核心是憑借執(zhí)法者的理性、良知、經(jīng)驗(yàn)、智慧，獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使自己的職責(zé)。權(quán)力不清、責(zé)任不明不僅降低了辦案人員主動(dòng)提升審判質(zhì)量的積極性，也為個(gè)別司法人員徇私舞弊創(chuàng)造了條件，這種做法還會(huì)導(dǎo)致一些法官得過(guò)且過(guò)、不思進(jìn)取，沒(méi)有動(dòng)力去提高辦案質(zhì)量。為此，司法必須遵循司法職權(quán)的內(nèi)在需求，按照司法職權(quán)行使的規(guī)律，根據(jù)司法工作的特點(diǎn)和需要進(jìn)行完善、改革。

怎么改？一是提高法官的準(zhǔn)入門(mén)檻，大力推進(jìn)法官職業(yè)化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程，建立有別于一般公務(wù)員的法官選任、培訓(xùn)、晉級(jí)和懲戒制度，注重從職業(yè)品德、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、廉潔良知等方面培養(yǎng)和遴選法官，努力造就一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍，建立以提高法官職級(jí)、工資和福利待遇，確保法官享有任期保障、人身安全保障及職務(wù)行為豁免保障，提升法官的職業(yè)尊榮感。

二是逐步剝離司法的行政管理職能，淡化和消除行政層級(jí)的影響，弱化行政控制，堅(jiān)決杜絕法官之上的“法官”。法院內(nèi)部要去“行政化”，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)往往是一個(gè)法院審判執(zhí)行的精英，但現(xiàn)實(shí)中他們往往忙于行政化的事務(wù)管理，或者負(fù)責(zé)法律文書(shū)的簽發(fā)把關(guān)，這不但造成了司法資源的浪費(fèi)，而且存在著未審先決、判者不審的情況。這次《決定》中明確提出，改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。改革就是要合理構(gòu)建審判權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間的關(guān)系，形成以審判權(quán)為核心的審判權(quán)力運(yùn)行體系，我個(gè)人認(rèn)為院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)也是法官，而且應(yīng)該是該法院最好的法官。在案件審理、組成合議庭的過(guò)程中，他們可以作為審判長(zhǎng)，參與到審判當(dāng)中，以此提高各級(jí)法院的案件審判質(zhì)量。只有從院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)開(kāi)始“去行政化”，才能逐步實(shí)現(xiàn)司法改革的最終目標(biāo)。

三是進(jìn)一步健全審判委員會(huì)制度。審判委員會(huì)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的審判制度，重大疑難案件由審委會(huì)討論決定，有利于保證審判質(zhì)量。但這一制度的問(wèn)題在于運(yùn)行的程序不規(guī)范，不進(jìn)行開(kāi)庭審理、不聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的辯論意見(jiàn)、不讓代理律師參加，僅憑辦案法官的書(shū)面或口頭匯報(bào)提出問(wèn)題、進(jìn)行討論、作出決定，使得訴訟的基本原則被架空，因此必須進(jìn)行改革。實(shí)行主審法官負(fù)責(zé)制，就應(yīng)當(dāng)弱化審判委員會(huì)在個(gè)案審理上的功能。應(yīng)該建立審判委員會(huì)討論案件的過(guò)濾和分流機(jī)制，加大審判委員會(huì)委員擔(dān)任審判長(zhǎng)審理重大疑難復(fù)雜案件的比例，改變審判委員會(huì)的“擋箭牌”作用，不能代替主審法官承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)“由審理者判決，由判決者負(fù)責(zé)”，進(jìn)一步健全完善審判委員會(huì)最終決議及形成理由在裁判文書(shū)中公開(kāi)的制度。

四是建立違反法定程序過(guò)問(wèn)案件的備案登記報(bào)告制度、說(shuō)情公開(kāi)制度，對(duì)非法干預(yù)人民法院依法獨(dú)立辦案行為，建立干預(yù)人員的披露制度和問(wèn)責(zé)制度。對(duì)不當(dāng)干預(yù)人民法院審判和執(zhí)行工作的行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)及時(shí)介入，及時(shí)調(diào)查，形成全社會(huì)支持人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的良好司法環(huán)境。

責(zé)任編輯：李曉歡