從政策性依賴到法治化發(fā)展：行政審批制度改革的路徑轉(zhuǎn)換

劉劍明，徐蕾

摘 ? ? ?要：隨著行政審批制度改革的不斷深入，政策性路徑依賴的弊端日益顯現(xiàn)，急需實現(xiàn)路徑突破。破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。概括起來說，行政審批制度改革的法治化發(fā)展包括相互依托的三個層面：一是使行政審批權(quán)力清單具有法律效力，二是依法定期清理、規(guī)范行政審批事項，三是依法對行政審批權(quán)的運行情況進行監(jiān)督。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政審批制度;政策性依賴;法治化發(fā)展

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0118-03

收稿日期：2014-10-30

作者簡介：劉劍明（1979—），男，內(nèi)蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）《長白學刊》編輯部副教授，研究方向為行政管理體制改革與行政法學;徐蕾（1979—），女，陜西三原人，西安航空學院理學院講師，碩士，研究方向為語言學。

深入推進行政審批制度改革是新一屆中央領(lǐng)導集體推動各項改革的重要環(huán)節(jié)。自黨的十八大以來，從中央到地方都在不斷地推進行政審批制度改革，竭力取消、下放行政審批項目，已取得了積極成效。但隨之而來的是政策性路徑依賴的弊端日益凸顯，迫切需要實現(xiàn)路徑突破。

一、行政審批制度改革的政策性路徑依賴

行政審批制度改革作為政府改革的重要組成部分，其重要特征就是政策性推動。無論是中央政府還是?。ㄊ?、區(qū)）政府直至市縣政府，在行政審批制度改革過程中都是通過行政組織的層級性結(jié)構(gòu)，自上而下，層層推動。采取的基本方式是：發(fā)文件，定政策，規(guī)定時限和標準，最后進行檢查驗收。從執(zhí)行效率來看，這種“波浪式”的變革沖擊了行政部門的固有思維，克服了某些弊端，在短時期內(nèi)取得了一定的成效。實踐當中，政策性推動具有較強的現(xiàn)實針對性和靈活性，與我國行政管理傳統(tǒng)相吻合，進一步固化了行政審批制度改革的政策性路徑依賴。

其實，政策性推動在具有靈活性的同時也具有不穩(wěn)定性與不可持續(xù)性等弱點，改革初期雖然取得了一定的成效，但隨著改革的深入，政策性推動的弱點就會逐步顯現(xiàn)，行政審批制度改革就會逐漸陷入“心有余而力不足”的窘境，進而出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。比如：取消的行政審批項目本身并不是行政審批、取消行政審批項目并不是真正意義上的減少政府權(quán)力、地方重復公布國務(wù)院已經(jīng)取消的行政審批項目、地方存在越權(quán)取消行政審批項目的行為。[1]具體來看，這種行政審批制度改革政策性路徑依賴有兩個天然弊端：一是極易導致行政審批制度改革工作的簡單化。為了應(yīng)付上級的檢查驗收，改革主體往往會進行“數(shù)字化、標簽化”處理，比如：不論條件成熟與否，也不考慮本地實際，對行政審批事項都進行合并與精簡，用事項“少”、門檻“低”、審批“快”這一套固定標準來定義和衡量清理、規(guī)范行政審批事項工作的績效。二是行政審批制度改革的成效不可持續(xù)。政策就像一陣風，刮過不留痕。政策周期結(jié)束之后，沒有后續(xù)的、長期性的約束措施及時跟進，導致一些審批項目又會悄無聲息地恢復到原來的狀態(tài)。

二、行政審批制度改革法治化已是大勢所趨

基于上述情況，引入法治思維就顯得必須和迫切。行政審批制度改革的實質(zhì)是行政權(quán)力的重新設(shè)定和配置，而限制、規(guī)范行政審批權(quán)力的最有效手段就是法律，法律是最堅實的籠子。法治的核心是規(guī)則之治，法治提供的是一種穩(wěn)定的預期，法治對行政審批制度改革而言是為行政權(quán)力的設(shè)定和行使規(guī)定清晰的邊界，即“法無明文規(guī)定即禁止”。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。當前，行政審批制度改革法治化已是大勢所趨。黨的十八大和十八屆三中全會把法治作為社會主義核心價值觀的一大要素，就是要讓其成為社會文明進步的強大動力。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！盵2]法治政府建設(shè)涵蓋了行政權(quán)力設(shè)定、運行和監(jiān)督的全過程，為行政審批制度改革的法治化路徑轉(zhuǎn)換提供了明確指引。具體而言，遵循法治發(fā)展的一般規(guī)律，行政審批制度改革法治化需要做好如下三個方面的工作：一是修改并完善相關(guān)的法律法規(guī)。法律是治國之本，良法是善治之利器。行政審批制度改革法治化必須以立法為前提，只有制定并完善相關(guān)的法律法規(guī)，才能真正實現(xiàn)法治。目前，當務(wù)之急是修改并完善《行政許可法》，重點是提高行政許可設(shè)定的法治標準，切實避免出現(xiàn)類似非行政許可審批這樣的法外審批形式。二是依法清理、規(guī)范行政審批事項，建立具有法律約束力的行政審批權(quán)力清單。行政審批權(quán)力清單是行政審批制度改革的重要創(chuàng)新成果，為了確保行政審批權(quán)力清單真正發(fā)揮實效，必須提高行政審批權(quán)力清單的質(zhì)量。三是依法規(guī)范行政審批權(quán)力的運行，提高行政審批制度的法治化水平。權(quán)力具有尋租和腐敗的天然屬性，沒有監(jiān)督，行政審批權(quán)力就會走向?qū)ぷ夂透瘮。虼?，要用法治手段加強對行政審批?quán)力的監(jiān)督和制約。

三、行政審批制度改革法治化的微觀進路選擇

行政審批制度改革法治化路徑轉(zhuǎn)換是個復雜的系統(tǒng)工程，轉(zhuǎn)換的成功與否取決于兩個條件：一是對傳統(tǒng)政策性路徑依賴慣性的克服程度，二是整體法治環(huán)境的發(fā)展程度。無可否認，這必定是一個長期的過程。當前，隨著法治政府建設(shè)的不斷深入，為了實現(xiàn)行政審批制度改革路徑向法治化發(fā)展，應(yīng)該優(yōu)先在以下方面做出努力：

第一，使行政審批權(quán)力清單具有法律效力。2014年3月，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公開了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單。[3]2013年7月，安徽省公布了《安徽省省級行政機關(guān)行政職權(quán)目錄匯編》和《行政職權(quán)目錄及流程圖分冊》。2013年12月，湖北省公布了《湖北省省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項目錄》。2014年4月，天津市政府常務(wù)會議審議通過了2014年版《天津市行政許可事項目錄》。[4]從中央到地方的實際行動來看，清理、規(guī)范行政審批事項，建立權(quán)力清單，已經(jīng)取得了積極的進展。筆者認為，在肯定權(quán)力清單積極作用的同時，還要對行政權(quán)力運行保持清醒的認識，因為行政審批權(quán)力不會自動進入“籠子”之中，它會進行各種各樣的抵制。因此，“透明之籠”還須法治護佑，“法治之籠”是進一步約束行政權(quán)力的緊箍咒。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省在這方面可謂走在了前列。2014年4月，《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例（草案修改二稿征求意見稿）》（以下簡稱《修改稿》）發(fā)布，與此前的草案不同，《修改稿》新增了實施權(quán)力清單制度。[5]就權(quán)力清單而言，廣東省與其他省份相近，最為不同的是廣東省將權(quán)力清單寫進了地方性法規(guī)，這就使權(quán)力清單具有了法律效力。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，《修改稿》通過后就具有了地方性法規(guī)的效力，可以作為行政復議和行政訴訟的法定依據(jù)，這就為行政審批制度改革的法治化提供了司法保障。從某種程度上看，廣東省的做法代表了權(quán)力清單制度發(fā)展的方向，值得在全國推廣。但在推廣過程中，要注意與行政訴訟制度改革相銜接，應(yīng)將違反權(quán)力清單制度的行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

第二，依法定期清理、規(guī)范行政審批事項，動態(tài)修訂行政審批權(quán)力清單。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對擬新設(shè)的行政審批事項，要采取聽證會、論證會等形式聽取意見，對于部門利益法律化的審批事項，要嚴格禁止設(shè)立;對于權(quán)力清單上的行政審批事項，要定期進行評價，該修改的修改，該廢止的廢止。尤其要對游離于《行政許可法》之外的非行政許可審批項目進行徹底清理。2014年4月，《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)〔2014〕16號）對清理非行政許可審批事項做出了部署，指出“清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留‘非行政許可審批這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉(zhuǎn)變?！盵6]這為清理非行政許可審批項目指明了方向。

第三，依法對行政審批權(quán)的運行情況進行監(jiān)督。“徒法不足以自行”，要使行政審批權(quán)力依法運行，監(jiān)督至關(guān)重要。一方面，對明確寫在權(quán)力清單上的行政審批權(quán)力的運行情況進行監(jiān)督，以確保這些權(quán)力的行使遵循法定目的、符合法定程序。當前的一項緊迫任務(wù)是運用司法權(quán)力監(jiān)督行政審批權(quán)力，通過修改和完善《行政訴訟法》，將違反權(quán)力清單的行政審批行為納入司法審查的范圍。司法權(quán)力是典型的公權(quán)力，而行政審批權(quán)力也是公權(quán)力，通過公權(quán)力來約束和制約公權(quán)力，可以有效避免個人權(quán)利在監(jiān)督公權(quán)力過程中的軟弱無力，增強監(jiān)督的效果。另一方面，嚴防權(quán)力清單之外的行政審批權(quán)力的變相存在。行政審批權(quán)力對法治監(jiān)督有超強的抵御能力，而權(quán)力清單之外的變相存在就是其抵御監(jiān)督的最常用方式之一。對于變相存在的行政審批權(quán)力，應(yīng)該采取釜底抽薪之策，即嚴格規(guī)定并執(zhí)行“法無明文規(guī)定即禁止”的公權(quán)力存在規(guī)則，對法外的行政審批權(quán)力一概不認可。只有這樣，才能避免諸如“非行政許可審批”這樣的行政審批權(quán)的出現(xiàn)。同時，要保障行政相對人的權(quán)利，促進行政法治平衡理念的建構(gòu)和落實;要提高行政相對人在行政審批過程中的地位，賦予其更多的權(quán)利，增強其與行政審批主體相抗衡的能力。

【參考文獻】

[1]郭曉光.地方政府取消行政審批項目的問題分析和應(yīng)對策略[J].中國行政管理，2014，（03）：127.

[2]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[3]國務(wù)院審改辦公開各部門行政審批事項匯總清單[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html，2014-03-17.

[4]各省陸續(xù)曬出行政許可權(quán)力清單[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/20/35905831_0.shtml，2014-04-20.

[5]廣東行政審批擬設(shè)權(quán)力清單[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20140428/12208304_0.shtml，2014-04-28.

[6]國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm，2014-04-22.

（責任編輯：高 ?靜）