把延伸檢察觸角作為提升檢察公信力的有效路徑

張福坤，冉章

摘 ? ? ?要：檢察公信力是檢察權在社會民眾中形成的權威力。檢察公信力建立在合格的檢察能力及效率之上，它既需要良性運作的檢察體系，更要求靈敏和周密的檢察觸角，以實現(xiàn)民眾和檢察機關之間的互動。因此，對檢察公信力的建設，不應僅僅著力于檢察執(zhí)法活動的細節(jié)完善，而應在此基礎之上加大檢力影響，下沉檢察載體，延伸檢察組織觸角、服務觸角、監(jiān)督觸角，以進一步提升檢察公信力。

關 ?鍵 ?詞：檢察公信力;檢察觸角;檢察機關

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0031-04

收稿日期：2014-09-20

作者簡介：張福坤（1982—），男，山東膠南人，重慶市永川區(qū)人民檢察院研究室主任，檢察員，研究方向為檢察理論;冉章（1987—），女，重慶人，重慶市永川區(qū)人民檢察院研究室助理檢察員，研究方向為刑法學。

一、三層力度——檢察公信力及檢察觸角的內涵解讀

（一）檢察公信力

檢察機關公信力的概念來源于我國公權力的公信力，是司法公信力建設問題下的內涵分屬。對于檢察公信力的界定，存在“能力說”、“信賴說”、“互動說”三種理論學說。三種學說側重于不同的聚焦角度，從不同的權力基礎理論脫胎而生。但從以上的學說可以看出，無論以哪種價值立場為出發(fā)點，檢察公信力的內涵歸屬都應落腳于檢察監(jiān)督權力運行的效果上，都將從檢察權對社會及民眾所產生的影響力上予以解讀。檢察權歸根到底是具備公共權力的本質屬性的，公共權力的基本屬性和核心價值是公共性。[1]因此，檢察公信力的內涵應當具有對社會全體成員共同命運的關注：必須具有“公”的價值解讀。而無論是檢察機關的具體執(zhí)法辦案活動，抑或是檢察文化對于社會共同意識的偏向作用，作為公權力分支的檢察權對于社會民眾的生活也產生了重要影響。而這種影響，筆者將其理解為檢察行為及活動的“力”之所在。因此，檢察公信力可以從以下三個層次予以認識：一是作用于“公”的力度。檢察公信力是在檢察機關行使法律監(jiān)督權的過程中能夠對社會民眾形成普遍法律效果的力量。這種效果既包括具體個案處理對于不特定對象形成的法律效果，也包括整體職能觸角對于社會民眾產生的法律意識，更包括對于“公平正義”的維護和實現(xiàn)。二是構筑于“信”的力度?！靶拧贝碇靶庞谩?、“相信”。無論從檢察機關對于公眾的信用，還是公眾對于檢察機關的信任，二者都代表著對檢察機關依法履行監(jiān)督職能、維護社會公正的期許和要求。檢察公信力區(qū)別于其他公權力的特點在于：它以法律監(jiān)督權為基礎，是法律監(jiān)督公正性、權威性的統(tǒng)一。檢察公信力的終極目標是保障法律的正確、統(tǒng)一和公正實施，保障實體和程序的雙重公正。三是著眼于“力”的力度。檢察公信力應當是檢察監(jiān)督力、檢察文化影響力、檢察內外約束力的統(tǒng)一。理性化的檢察公信力應具有廣大民眾能夠感知的觸角，形成最普遍的檢察力量：對“內”是對于檢察活動執(zhí)行者自律的約束力，對“外”則是排除一切私人和行政權力對檢察執(zhí)法行為施加干擾的能力;對“近”是履行公訴及職務犯罪偵查活動的執(zhí)行力，對“遠”則是民眾對于檢察職能能夠依法履行的信任力。

因此，筆者認為，檢察公信力的內涵，是指檢察機關通過履行法律監(jiān)督職能，通過具體檢察行為形成檢察觸角，作用于最普遍的社會民眾的力量。其價值追求在于“信”的構建，從社會民眾的感知受力點出發(fā)，構架普遍的社會共同體所認可的檢察影響力。

（二）檢察觸角

檢察觸角是指檢察權所依托的實際載體，通過檢察職能工作與社會形成相互作用。2010年，最高人民檢察院印發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉工作的指導意見》中提到了“監(jiān)督觸角”一詞。由于文件中提到以派出檢察室建設作為重點推進工作，部分觀點將派出檢察室等同于檢察觸角?？梢?，檢察觸角是檢察機關通過檢察行為與社會及廣大民眾形成的相互溝通的渠道，是檢察權之力量進入社會各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的表現(xiàn)，其所依托的不應僅僅限定在派出檢察室這一載體。檢察觸角應當具有如下涵意：一是以檢察權為公共運行基礎。檢察權是憲法賦予檢察機關的一種權力，是各種檢察職權的概括。檢察權包括公訴權、偵查監(jiān)督權、職務犯罪偵查權等，檢察觸角是通過以上的權力分支，從而形成檢察機關行使職能性權力的手段和方式。二是以檢察職能工作為實際感知渠道。從實際運行來看，檢察權是一種有限性、程序性的法律監(jiān)督權。同其他的公共權力一樣，檢察權依托檢察機關職能及工作來建立現(xiàn)實的依托載體，構建自身的權力服務領域和渠道，從而形成聯(lián)接現(xiàn)實社會生活的觸角。檢察觸角的覆蓋面積及感知力度隨著檢察職能的履職程度、作用深度、輻射范圍的改變而改變。由于其本身是檢察職能的衍生，伴隨著監(jiān)督范圍和監(jiān)督事項的擴大或者縮小，其所能夠感知的和覆蓋深度及廣度也有所改變。

二、三個缺位——檢察觸角在檢察公信力建設方面的缺失

公信力的缺失絕非孤立地發(fā)生在檢察機關身上。細數我國現(xiàn)存的公權力，檢察權屬于公信力較高的權力之一。盡管如此，這并不代表著檢察機關以及檢察活動已然達到公眾完全信任和信服的地步。作為法律監(jiān)督機關，由于程序公正和實體公正監(jiān)督并重，往往越是執(zhí)行嚴格的刑事程序，越容易造成部分群眾對案件實體公正的懷疑。究其原因，筆者認為，檢察公信力的缺失是其主要原因。檢察公信力的缺失可以概括為：社會環(huán)境因素下社會誠信體系的缺位、檢察機關對于基層執(zhí)法及行政行為監(jiān)督的缺位、檢察法律文化的缺位。而這三個原因所來自的實踐土壤，均是由于我們檢察觸角觸及的深度和廣度不夠，導致檢察組織機構和力量對于社會及民眾社會生活的滲透不足，加之現(xiàn)實檢察文化的進一步缺失，使得檢察公信力建設舉步為艱。

（一）社會環(huán)境因素下社會誠信體系的缺位

社會利益主體日益多元，使得主體之間的磨擦、碰撞和沖突逐漸增加，從而上升為法律關系和利益上的法律沖突。由于普適性是檢察活動的特點之一，而在具體檢察行為當中，基層社會的復雜性也是客觀事實，當普遍適用的法律、法規(guī)遇到了特殊的社會現(xiàn)實時，檢察活動常常會出現(xiàn)運行不暢的問題。因此，社會環(huán)境的特殊性和復雜性，使得檢察機關在按照刑事法律標尺執(zhí)法時無法從根本上解決社會矛盾。新舊體制交替之際出現(xiàn)的社會道德失范與信用危機，形成了整體的人際信任下降。人際信任乃是信任的基礎，人際信任的過分弱勢影響到我們整個社會的普遍信用基礎。在這種沖突之下，一旦出現(xiàn)刑事法律與民俗文化不符，甚至出現(xiàn)執(zhí)法不公、監(jiān)督不嚴的個別案件，再加上由于缺乏檢察觸角而帶有“神秘面紗”的檢察機關往往無從辯白，就會造成檢察公信力乃至司法公信力受到“直覺”性質疑的狀況出現(xiàn)。

（二）基層執(zhí)法行為監(jiān)督的缺位

當前，我國的基層法治權力建設進程正逐步有序地推進，但也存在一些阻礙基層法治進程的現(xiàn)實問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織經濟發(fā)展迅速，出現(xiàn)了新的經濟發(fā)展領域和管理權限。由于新農村建設的進程逐步推進，各基層行政組織擁有了越來越大的經濟決策權和行政管理權，但對此卻缺乏有效的監(jiān)管機制，如土地流轉領域如何執(zhí)法和監(jiān)管尚不明確。[2]二是權力濫用現(xiàn)象嚴重。由于部分地方行政權力的行使缺乏強有力的法律監(jiān)督制約機制，致使群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督形同虛設。內部紀檢監(jiān)察機制要最大限度地制約權力的腐敗，還缺乏權威性和相對獨立性。[3]檢察機關作為國家反職務犯罪中的中堅力量，不僅承擔著專屬的職務犯罪偵查職能，也承擔著預防和控制職務犯罪的責任，多年的職務犯罪懲治及預防工作雖然取得了一定的成績，但是離最終目標還是有很大的差距，這在一定程度上影響了民眾對于檢察公信力的主觀認知。因此，必須加強檢察公信力的建設，加大對其他公權力的監(jiān)督力度，將監(jiān)督觸角延伸至最基層，保障基層群眾自治的平等性與獨立性。

（三）民眾法律文化的缺位

從影響檢察公信力的因素上來說，法律文化的缺位包括兩個方面：一方面是“人治”傳統(tǒng)下造成的社會公眾法律文化及信仰的缺失。中華文化強調以和為貴，時至今日民眾依然秉持“厭訟”的觀念，官本位思想、權大于法的思想在部分民眾的心目中仍然存在，而現(xiàn)實中出現(xiàn)的個別事件更加深了人們對司法的不信任感。在這種狀態(tài)下，社會公眾常常以感性的認知來判斷法律，缺乏對法律的真正認同，往往是“停訴不停訪”，片面地判斷和認識檢察機關的執(zhí)法行為，加之檢察機關出現(xiàn)的個別腐敗現(xiàn)象，使民眾對檢察機關的公正性產生質疑;另一方面是缺少一支對檢察公信力持共同認識的檢察職業(yè)隊伍。目前，檢察隊伍對于檢察公信力的認識依然沒有達成共識，存在所謂“精英化”、“行政化”的執(zhí)法理念，忽視與社會民眾的司法訴求，而僅僅將工作范疇限定在刑事犯罪的狹小職能區(qū)域中，缺乏與民眾的交流，與整個社會日益陽光透明的發(fā)展不相適應。

三、三個延伸——延伸檢察觸角是檢察公信力建設的有效路徑

（一）延伸檢察組織觸角——設置和完善派駐中心檢察室

我國檢察機關機構的設置主要是延續(xù)大陸法系傳統(tǒng)國家的集中式模式，按照行政區(qū)域予以設置，從而形成全國縱深的檢察觸角。在縱向上形成上下機構領導關系，在橫向上把與同地域審判機關法院對應作為設置原則。我國檢察機關派出機構的設置始于1953年，是檢察機關法律監(jiān)督職能向基層延伸的載體和觸角。在當前新的改革形勢下，通過加強基層檢察室建設把法律監(jiān)督的觸角延伸到廣大基層、農村，不僅符合檢察室建設的發(fā)展規(guī)律，同時也揭開檢察機關的“神秘面紗”，是前移監(jiān)督窗口的重要形式。當下全國大部分檢察機關均已按照對應派出法庭的模式設置了自己的檢察室，監(jiān)督觸角構架基本完成，但如何真正實現(xiàn)觸角深入，實現(xiàn)監(jiān)督效果，仍然是檢察公信力建設的工作重點。

結合中心檢察室與本身地區(qū)檢察機關不同的職能定位，筆者認為，延伸組織觸角，完善中心檢察室的職能作用需從以下三個方面予以完善：一是預防涉農職務犯罪，前置監(jiān)督觸角。將惠農補貼項目等基層關鍵項目作為監(jiān)督突破口，側重對農村公共資源交易平臺建設的監(jiān)督預防，加強對鎮(zhèn)村干部預防教育，只有這樣才能抓住與廣大人民群眾切身利益相關的關鍵問題，體現(xiàn)檢察機關的監(jiān)督效力;二是傾聽基層群眾訴求，一線化解矛盾。將檢察室作為為廣大民眾提供法律服務和幫助的基礎平臺，這樣既能揭開檢察機關的神秘面紗，也能有效掌握當下民眾的法律意識和司法訴求;三是加強社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮檢察職能的作用。把中心檢察室與觀護幫教、公開審查、公開聽證、公開答復等訴訟職能相銜接，將其作為檢務公開的主要推廣地，拓展人民群眾參與檢察機關執(zhí)法辦案渠道，從而更好更快地提升檢察公信力。

（二）延伸檢察服務觸角——構筑人文檢察工作機制

“檢察”一詞是剛性的，因為它代表著權威和公正，是檢察機關執(zhí)法公信力的源泉。但其又是溫情的，因為檢察權的權力來自于人民。提高執(zhí)法公信力、樹立司法權威，說到底就是必須以社會民眾的信任和支持為基礎。樹立司法權威絕非一朝一夕之功，必須通過一個個具體案件的公正辦理、通過檢察工作人文細節(jié)，延伸檢察服務觸角，讓人民群眾真正感受到公平正義，切身體驗到檢察機關的民生理念，將人文關懷體現(xiàn)在執(zhí)法辦案的細節(jié)當中，運用多種渠道培養(yǎng)和建立民眾尊重檢察職能行為的良好習慣，努力降低社會糾紛的解決成本，減少影響社會和諧的對抗因素，最終使社會公眾信任檢察、自覺維護檢察，為提高檢察公信力夯實群眾基礎。一是必須規(guī)范執(zhí)法行為，將人文關懷貫穿于每一個執(zhí)法細節(jié)中。在職務犯罪偵查階段，應當做到尊重犯罪嫌疑人的人權，盡量滿足他們的一些合理要求，注意工作方法，規(guī)范執(zhí)法行為;在偵查訊問過程中，要“理性、平和、文明、規(guī)范”;在辦案工作區(qū)設置醫(yī)療休息室，對出現(xiàn)健康情況的初查對象或犯罪嫌疑人進行簡單救治。二是積極探索用社會化工作思路建立檢察保護機制。綜合檢察職能，建立全覆蓋的未成年人觀護和幫教體系，將檢察觸角端口延伸到案件辦結以后，整合社會資源，共同做好預防和減少未成年人犯罪。通過檢察室、控申科、人民監(jiān)督工作辦公室等觸角點，定期開展以送法及普法為中心內容的法制宣傳教育活動，進行形式多樣的普法、學法、知法、守法宣傳，解答法律咨詢，提供法律援助等服務內容。

（三）延伸檢察監(jiān)督觸角——構建內外監(jiān)督體系

檢察公信力的提升離不開檢察監(jiān)督觸角的有效延伸。這并非強調檢察機關擴張自己的職權，而是指檢察機關應當通過內部制約、外部力量引入等途徑，突破以執(zhí)法辦案為限制的職能困境，將監(jiān)督觸角從“卷宗”感知延伸開來，增強法律監(jiān)督的實效。

從內延伸監(jiān)督觸角，就是要通過檢務公開等規(guī)范檢察行為方式，構建完善的自我監(jiān)督體系。要完善對檢察機關自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約機制，通過程序公開、當事人參與、合法性審查等方式，建立起科學有效的管人、管權、管錢的體制機制，確保檢察權規(guī)范化運行。從執(zhí)法辦案的關鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)入手，整合監(jiān)督資源，逐步構建周密的檢察機關內部監(jiān)督體系。

從外延伸監(jiān)督觸角，就是要加強檢察機關對偵查機關、法院等職權部門的檢察監(jiān)督。執(zhí)法公信力集中體現(xiàn)在法律監(jiān)督能力上，法律監(jiān)督能力是衡量檢察公信力建設的重要尺度，職務犯罪偵查和民事行政檢察是檢察機關進一步拓展監(jiān)督觸角的重要環(huán)節(jié)。目前檢察機關職務犯罪懲治力度依然離人民群眾的期待有一定差距，給檢察公信力建設造成了一定阻礙。在現(xiàn)實中，民事案件在民眾中最受關注，影響也最大。盡管《民事訴訟法》明確規(guī)定“人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，但卻沒有進一步明確規(guī)定監(jiān)督的原則、范圍、方式、程序等具體內容，以至于目前檢察監(jiān)督觸角對于民事行政案件的檢察延伸不夠。因此，在未來的檢察公信力建設中，唯有不斷加強對于社會民眾生活影響更深領域的監(jiān)督力度，才能取得檢察職能監(jiān)督的實際效果。

總之，要全面建設檢察公信力，必須從外到內引入第三方監(jiān)督力量，只有這樣才能真正做到全面的觸角延伸。主動接受人民監(jiān)督，是檢察機關提高檢察公信力的重要手段。因此，應當吸收多方監(jiān)督力量，進一步深入推進人民監(jiān)督工作制度。目前的監(jiān)督只局限于檢察機關自偵案件的辦理，對于普通案件的監(jiān)督依然處于空白。由于建立人民監(jiān)督制度的初衷是人民群眾對腐敗的強烈不滿和對反腐工作的強烈關注，因此從啟動至今仍將案件監(jiān)督范圍界定在自偵案件類型。筆者認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督觸角理應擴展至普通刑事案件，建立人民監(jiān)督員獲取案件信息的相應制度，適時實現(xiàn)人民監(jiān)督制度的立法確認。

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（責任編輯：徐 ?虹）