深化行政審批制度改革的對策研究

金艷榮，徐彩晶

摘 ? ? ?要：行政審批制度改革是推動全面改革的突破口，是本輪行政改革的關節(jié)點。目前，行政審批制度存在著的一些觀念性、體制性以及法律政策方面的問題，制約著改革的進程。因此，深化行政審批制度改革，必須在宏觀層面激發(fā)市場和企業(yè)活力為終極目標，建立權力清單制度，建立系統的簡政放權工作體系，以實現下放行政審批權力的順利承接。

關 ?鍵 ?詞：行政審批：行政審批制度;行政審批權;行政審批事項

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0001-05

收稿日期：2014-10-10

作者簡介：金艷榮（1964—），女，遼寧海城人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部教授，研究方向為政府職能、公共政策;徐彩晶（1967—），女，黑龍江賓縣人，吉林省人民政府政務公開協調辦公室副主任，研究方向為電子政務、政務公開。

基金項目：本文系吉林省科技廳軟課題“吉林省政務服務中心體系建設對策研究”的階段性成果，項目編號：2013042009FG;吉林省社會科學基金項目“吉林省行政審批制度改革中的利益相關者問題研究”的階段性成果，項目編號：2014B316。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這一表述不僅明確了本屆政府啟動行政審批制度改革的時代背景——全面深化改革，同時也明確了行政審批制度改革新的起點——國家對市場的地位和作用進行的重新定位;行政審批制度改革的核心——簡政放權，放松規(guī)制。因此，本輪行政審批制度改革將圍繞政府職能轉變、體制改革為主，著力還權于市場，還權于社會。

以審批制度改革為突破口，推動其他各項改革，必將有效破除“政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化”的弊端。國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上指出：“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。新一屆中央政府通過大刀闊斧的改革，已陸續(xù)取消和下放了能源、交通、通信、文化等領域600余項行政審批事項。按照2014年政府工作報告的承諾，還將取消和下放200項以上的行政審批事項。目前，還權于市場和社會已經取得了一定的成效。清理現行行政審批項目，最大程度地釋放簡政放權的政策效應和改革紅利，使經濟社會運行成本過高的問題得到了緩解，公權自由裁量空間得以壓縮。而推進“兩集中兩到位”改革，提升了行政效率，降低了市場運行成本，促進了政府職能轉變和政府機構改革，提高了政府服務質量。但是，重新劃定政府、市場與社會的權力邊界的行政審批制度改革仍涉及到權力的重新配置、利益的重新調整及權力運行的流程再造，而由于長期以來形成的行政審批慣性思維、以權力為中心的利益鏈條以及沒有專門的法律約束，發(fā)展路徑依賴等問題的存在，必將使深化行政審批制度改革遇到更大的艱難險阻。

一、深化行政審批制度改革中存在的問題

（一）缺乏法律依據，導致下方的權力帶有隨意性

設定行政審批權要有法律依據，同樣取消行政審批權也要有法律依據。但由于我國還沒有全面建立權力清單制度，行政審批權不是按照權力清單設定的，因此，在權力下放過程中因缺乏法律依據，有些部門下放的權力隨意性較大。

⒈放小不放大、放虛不放實。一些地方和部門只取消和下放含金量低的事項，下放的審批權與市縣需求不符，真正有利于地方發(fā)展的審批項目仍由省政府相關部門審批，基層政府得不到需要增加的土地、稅收、城鄉(xiāng)建設等方面的行政審批權。一些下放的審批權明文規(guī)定應轉為日常管理，可是在轉變管理方式后，行政審批項目還在沿用過去的內容、條件、程序等，或以“打捆”的形式合并到其他審批事項中，只是稱謂不同。

⒉下放不該下放的權力。目前，非行政許可的大部分都是上位法明文規(guī)定的，必須由某一級別政府職能部門審批的事項，下級基層單位無權取消，只能是執(zhí)行。而省級政府或某些部門卻取消了其無權取消的上位法規(guī)定的審批項目。有的“放責不放權”;有的“卸包袱”，只下放管理難度與責任大的事項，而應該下放的權力卻沒有得到真正的下放。

⒊明放暗不放。一些政府部門公布下放的某項行政審批權，僅僅是某項審批權的子項，然后又通過各種方式強化母項權力，將下放的權力變相地繼續(xù)保留。有些下放的行政審批項目又以其他名稱或形式繼續(xù)保留，如核準制、備案制等。還有的省政府公布下放的行政審批權，在沒有任何明文規(guī)定的情況下，省直部門將權力放到某指定的中介組織，讓中介組織成了”“二政府”或“紅頂中介組織”。

（二）機構改革滯后，導致下放的權力“不落地”

行政審批制度改革的一項重要內容就是權力下放，其實質就是政府職能的縱向轉移，即上級政府職能部門在某些行政審批領域退出，由下級職能部門承接;審批主體發(fā)生位移，即下級職能部門增加了某項行政審批職能。遵循機構改革的“定職能、定機構、定人員編制”的“三定”原則，機構與人員編制必須隨著職能轉變來設定，并在此基礎上支出行政經費。但是，在我國行政審批制度改革中，因機構改革不到位，行政審批權的承接部門難以行使審批權。

⒈人員編制限制。由于機構、職能調整和人員配置不能與下放事項同步配套完成，相關承接部門在人員編制、承接業(yè)務能力等方面的不足，導致當前部分下放事項承接的難度較大，在短時間內難以完成承接任務。我國的政府機構設置呈倒金字塔型，即從中央到地方，層級越高機構越多，層級越低機構越少。也就是區(qū)里一個部門、幾個人要承擔市里4-5個部門下派的任務。各部門下放的權力集中到基層，使基層工作量大幅上升，現有人員顯然不夠，囿于人員編制，致使基層審批部門無力承接下放的審批權。

⒉經費限制。基層承接的審批項目有些需要一定的經費，但又不許收費。比如對摩托車牌照的管理，從表面看是下放給縣市，卻取消了牌照工本費，為此縣市政府不但要進行審批管理，還要在財政經費中額外支出牌照制作費用。又如林業(yè)局將木材加工許可審批權下放，基層政府竟不能承接，原因就是工作量大，經費不足。

⒊技術條件限制。基層政府因不具備技術條件而無法承接審批權，因而使下放的權力形同虛設，不但沒有解決現實中存在的問題，反而增加了基層政府的管理負擔。例如：某省下放到區(qū)（市）環(huán)保局的6項審批權中的第二項“核發(fā)《環(huán)保用微生物菌劑樣品入境通知單》”、第三項“含多路苯電力裝置及其廢物的集中封存（或封存）、處理、處置活動的批準”、第五項“放射性同位素轉讓審批”及第六項“野外進行放射性同位素示蹤實驗項目環(huán)境影響評價報告表審批”，幾乎幾年都不能報批一項，即使有行政審批項目，由于受專業(yè)人才匱乏和技術條件的限制，也很難完成行政審批工作。對于基層部門來講，這樣的行政審批權上級最好還是收回或取消。

（三）管理體制機制不夠理順，導致下放的權力“接不住”

由于各部門監(jiān)管工作體制機制的不完善以及尚未實現行政信息共享，導致各自為政，“無利可圖踢皮球”、“有利可圖搶著做”等問題的大量存在，在資源配置中市場起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用很難形成有機統一。

⒈管理標準不明晰。管理需要以標準作為依據，而目前的行政審批還沒有一套具體的可操作的模板，前置要件的不復存在，后置監(jiān)管的標準模糊，使管理者無所適從，造成了“一放就亂”的后果。

⒉管理主體不明確。從制度上沒有明確各級業(yè)務主管部門對下放的審批權的監(jiān)管職責和權限，容易導致逃避責任和推諉扯皮等問題。保留的行政審批項目，原則上是誰審批誰監(jiān)管，但是有些審批項目是在基層進行初審，待核準相關資料、現場勘察后上報到省政府，由省級政府蓋章審批。監(jiān)管權在基層并且監(jiān)管責任不明確，使上級只能以抽查的方式對下級進行監(jiān)管，很難做到監(jiān)督到位。

（四）對社會中介組織缺乏有效監(jiān)管，弱化了政府的社會管理職能

⒈社會中介組織不成熟。行政審批制度改革需要將一部分行政職能轉移到中介組織，由中介組織承擔某些經濟和社會管理的職能。在辦理行政審批項目時，有些法律法規(guī)明確規(guī)定，必須由社會中介組織提供的“環(huán)評、安評、能評、雷評、震評、水評、圖審”等報告和文書，沒有社會中介組織出具的評估、認證結論、報告，不予審批。但是，由于有些評估環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、壟斷性強，而且我國的社會中介組織發(fā)育不良，發(fā)展緩慢，數量少，因此，它們還不能很好地承接政府轉移出來的職能。

⒉社會中介組織缺乏競爭性。個別基層政府將有些行政審批項目交給指定的社會中介組織操作，而這些社會中介組織往往因此缺乏競爭性，這不僅為權力尋租提供了土壤，也影響了行政審批制度改革的成效。

部分社會中介組織還掛靠在某些行政機關，存在比較突出的政社不分、行政化傾向嚴重等問題。從主觀上看，社會中介組織帶有行政色彩。有的部門和工作人員從事業(yè)發(fā)展出發(fā)，對取消下放審批項目存在顧慮，擔心不審批會出亂子。一些掛靠在政府部門的事業(yè)單位和各類公司、行業(yè)協會、商會、中介等社會組織雖然承接了政府轉移出來的職能，但這種“職能轉移”對于企業(yè)來說，只不過是變換了“婆婆”的名字。

（五）各職能部門相關聯的行政審批權改革不配套，影響了正常工作的開展

各職能部門都是根據自己的行政法規(guī)和部門規(guī)章研究自己部門審批權的下放問題，部門間卻缺乏有效的溝通和協調。有的部門之間雖然改革的目的相同，但改革的具體內容與方法、深度與廣度都有很大差異，或因缺乏統一標準和指導性原則使行政審批權改革具有很大的盲目性，導致與各部門間有關聯的行政審批權的下放不同步，即一個項目在不同部門的不同層級間無法得到正常審批。

⒈行政審批權力下放不同步。例如：某市區(qū)級發(fā)改委的一些行政審批權下放后，行政審批事項需要到市轄區(qū)備案。企業(yè)貸款在市轄區(qū)政府備案后，銀行不認可市轄區(qū)政府蓋章的備案材料，只認可市縣以上政府蓋章的備案材料。再比如國家能源局、省能源局有些審批權力下放，只保留核準或備案權，但該項目的前置審批部門或相關聯部門并沒有同時下放相應的審批權限，使企業(yè)仍需到上級相關部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評、安全預評價等審批手續(xù)必須有能源局的立項書。由于備案材料得不到認可，在現實中的做法職能是通過地區(qū)級領導協調能源局并出具相關資料，此舉說明能源局下放的權力又在行使，簡政放權的綜合成效未能完全得到體現。以寧波市民用建筑類固定資產投資項目節(jié)能評估和審查管理為例，國家發(fā)改委要求必須在項目核準階段完成，而浙江省建設廳要求建筑類項目節(jié)能評估要在施工圖審查階段完成，這一做法給企業(yè)發(fā)展帶來了許多不良影響。

⒉管理機制尚未建立。目前，對行政審批進行管理的流程、機制還沒有形成;管理主體之間有監(jiān)管職責的部門之間也缺乏協調機制，即“各自為戰(zhàn)”的管理方式可能導致管理上互相推諉問題的出現。如工商登記新政出臺后，出現了注冊資本登記隨意性大、涉嫌虛報資本等新問題。遼寧省鳳城市一位75歲的行政相對人將注冊公司最初出資10萬元追加到8000萬元，約定30年交足注冊資本，但是賬戶上始終沒有追加任何資金。再如清理和壓縮工商登記現有前置審批事項，逐步由“先證后照”改為“先照后證”，一些企業(yè)只取得工商執(zhí)照、不辦項目許可證就開業(yè)經營。行政審批制度改革不是簡單的政府放權，而是要把一些本應由市場、企業(yè)、行業(yè)自身進行調節(jié)和解決的事項逐步交出;在提高準入效率的同時，保護好債權人和交易相對人的利益和交易安全，提高市場監(jiān)管效能，營造良好的市場發(fā)展環(huán)境。因此，實現有效監(jiān)管必須由相關部門相互協調配合。據統計，目前法律、行政法規(guī)和國務院決定規(guī)定的前置審批的項目多達150余項，基層無權取消這些審批。只有中央盡快出臺政策辦法，明確前置審批取消、調整的事項和范圍，才能取得突破。