行政給付中法律保留原則的適用

湯黎虹,鄭資

摘 ? ? ?要：傳統(tǒng)的控制行政權(quán)的實(shí)踐及控權(quán)論對(duì)行政給付中行政權(quán)部分適用法律保留原則起到了支撐作用。隨著增進(jìn)社會(huì)福利的實(shí)踐發(fā)展及社會(huì)福利論的形成，行政給付作為行政義務(wù)適用法律保留原則亦有了合理性。近期重視的社會(huì)幫扶過(guò)程（程序）及“扶權(quán)論”，對(duì)財(cái)政行政給付適用絕對(duì)保留、政策行政給付和服務(wù)行政給付適用相對(duì)保留的分類(lèi)適用，提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政給付;絕對(duì)保留;相對(duì)保留

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.112 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2014）12-0089-05

收稿日期：2014-08-25

作者簡(jiǎn)介：湯黎虹，福州大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)，亞太社會(huì)治理促進(jìn)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)社會(huì)法制專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員，福建省法學(xué)會(huì)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，福建省城市科學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng);鄭資，福州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)2012級(jí)碩士研究生。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)法的范疇與體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13BFX143。

一、傳統(tǒng)控權(quán)理念下的行政給付與法律保留原則的適用

近現(xiàn)代社會(huì)，多數(shù)國(guó)家的政府被賦予了服務(wù)公民、保障社會(huì)公平以及增進(jìn)社會(huì)福祉的一種行政職責(zé)。相比于干預(yù)行政對(duì)公民權(quán)利和自由的直接干預(yù)和侵害，給付行政對(duì)于行政相對(duì)人而言，體現(xiàn)的是行政“善”的一面，其適用法律保留進(jìn)行權(quán)力限制似乎已經(jīng)是多余。持這一觀點(diǎn)的理論前提是給付行政存在的因是“善”，那么其運(yùn)行就會(huì)是公正公平的，能自發(fā)體現(xiàn)給付行政職能的精神。然而，這種認(rèn)識(shí)并未形成主流，因?yàn)橐环N“善”的制度起源，并不能保證執(zhí)行者“善”的動(dòng)機(jī)和“善”的行為。正如荻驥所說(shuō)：“這種公權(quán)力（公共服務(wù)）絕對(duì)不能因它的起源而被認(rèn)為合法，而只能因它依照法律規(guī)則所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法?！盵1]所以多數(shù)人主張給付行政亦應(yīng)繼續(xù)適用法律保留的規(guī)范。這也是許多國(guó)家相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的實(shí)踐認(rèn)同。

德國(guó)著名行政法學(xué)家?jiàn)W托·邁耶認(rèn)為：行政有其自行作用的領(lǐng)域。在其自行作用的領(lǐng)域外，行政要干涉公民的基本權(quán)利與自由只有獲得議會(huì)法律的授權(quán)才合法，這便是法律保留。①毛雷爾則進(jìn)一步闡釋到“國(guó)家和公民之間的關(guān)系應(yīng)受一般法律的調(diào)整，所有國(guó)家權(quán)力及其行使均受法律的約束，對(duì)人權(quán)的保護(hù)是法律保留產(chǎn)生的理由和直接目的?！盵2]可見(jiàn)，法律保留的初衷和目的在于公民基本權(quán)利的保障。在夜警國(guó)家時(shí)代，憲法要求涉及侵犯公民之基本人身自由權(quán)的行政行為均應(yīng)有法律根據(jù)，即侵害行政的法律絕對(duì)保留，是以“控權(quán)論”為基礎(chǔ)的。隨著國(guó)家職能由警察國(guó)家向福利國(guó)家的轉(zhuǎn)變，公民基本權(quán)利的保障除了強(qiáng)調(diào)基本人身自由權(quán)不受侵犯的自由權(quán)利外，涵蓋了在其基本生存權(quán)得不到保障或難以保障時(shí)要求給付的權(quán)利，進(jìn)而演化出行政給付義務(wù)，傳統(tǒng)的“控權(quán)論”似乎對(duì)此不能管轄，但細(xì)究起來(lái)，這一義務(wù)的目的仍在于公民基本權(quán)利的保障，其實(shí)體和程序仍然要遵從一定的規(guī)則，即增進(jìn)福利情形下法律保留范圍除了對(duì)干預(yù)行政的法律保留外，也應(yīng)當(dāng)囊括對(duì)給付行政的法律保留。

給付行政顯然是一種授益性行政行為，但正如平特納指出的，給付行政在給予一方補(bǔ)助的同時(shí)也間接地侵害了其他社會(huì)成員的權(quán)益。政府給予相關(guān)公民補(bǔ)助的來(lái)源是全體國(guó)民的稅收，基于民主法治原則，其支出的范圍、條件和程序等必須由國(guó)家法律予以規(guī)定，以保證即給付行政的公正、合法。這是行政給付涉及控權(quán)及適用法律保留的又一種潛在理由。

在許多國(guó)家，當(dāng)給付行政行為受到行政相對(duì)人或者利益相關(guān)者的質(zhì)疑乃至申請(qǐng)復(fù)議、起訴時(shí)，它須受到質(zhì)的考量，包括行為的合法性和合理性。而給付行政要在司法審查中獲得合法性，其法律依據(jù)的級(jí)別彰顯重要。給付行政的法律保留則為其進(jìn)行司法審查提供公正、正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。因?yàn)椋绻姓C(jī)關(guān)給付行政的給付性法律不存在的話，法院只能依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章來(lái)審查給付行為的合法性與合理性，而它們的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)自身政策的考量。根據(jù)西方經(jīng)典的國(guó)家權(quán)力制衡理論，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法性審查依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)必須是被審查的行政主體之外的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即代表最高民主的權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，如此才具有為保障權(quán)利而進(jìn)行的權(quán)力監(jiān)督效力。這也是行政給付涉及控權(quán)及適用法律保留的又一種理由。

英國(guó)學(xué)者馬丁·洛克林在《公法與政治理論》中闡釋到，行政法是從規(guī)范主義到功能主義的發(fā)展與變遷。事實(shí)就是如此。從夜警國(guó)家時(shí)代議會(huì)立法對(duì)侵害行政采取絕對(duì)法律保留，排斥政府任何方面的裁量權(quán)，產(chǎn)生了行政法上的形式法治主義，以致對(duì)早期行政行為受法治原則規(guī)范起到重要的積極作用，發(fā)展到近現(xiàn)代適應(yīng)增進(jìn)福利的需要，積極行政的生長(zhǎng)，行政立法打破傳統(tǒng)規(guī)范主義的束縛，通過(guò)賦予行政主體自由裁量權(quán)，擴(kuò)張保障公民社會(huì)生存權(quán)、增進(jìn)社會(huì)福祉的給付行政功能，采取相對(duì)法律保留，就是功能主義生成的表現(xiàn)。這里，無(wú)論是絕對(duì)法律保留還是相對(duì)法律保留，都是法律保留的適用。

我國(guó)持控權(quán)論觀點(diǎn)的學(xué)者多認(rèn)為：給付行政是行政權(quán)的剩余權(quán)力，應(yīng)屬控權(quán)范圍，故適用法律保留。從我國(guó)法律的規(guī)定看，確實(shí)沒(méi)有對(duì)給付行政作出明文規(guī)定，我國(guó)《立法法》第56條以及《憲法》第89條均表明，行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)包括為執(zhí)行法律規(guī)定需要的事項(xiàng)以及國(guó)務(wù)院行使行政管理職權(quán)需要的事項(xiàng)。這些規(guī)定中不包含行政給付方面的內(nèi)容。換言之，國(guó)務(wù)院沒(méi)有明確被授予在給付行政方面的職責(zé)。然而，一般意義上，行政權(quán)居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，立法權(quán)的管轄范圍僅限于憲法明文列舉的有限事項(xiàng)，凡憲法沒(méi)有明文列舉的事務(wù)領(lǐng)域，其管轄權(quán)都朝著有利于行政權(quán)的方向解釋?zhuān)琜3]在新時(shí)期，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分配已經(jīng)演化成概括和列舉的關(guān)系。故對(duì)給付行政進(jìn)行立法的權(quán)力從根本上說(shuō)應(yīng)當(dāng)歸屬全國(guó)人大。

二、福利國(guó)家理念下的行政給付與法律保留原則的適用

在近現(xiàn)代社會(huì)，行政職能不再局限于為規(guī)范社會(huì)秩序?qū)褡杂蓹?quán)利進(jìn)行限制的警察行政，而擴(kuò)展到積極保障公民生存權(quán)的給付行政。“法律保留”的范圍尤其是絕對(duì)保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言是一項(xiàng)立法義務(wù)，是民主法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)“政治”統(tǒng)治的需要;其維護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)法律至上的權(quán)威，體現(xiàn)最高的民主意志，功能不能轉(zhuǎn)嫁。對(duì)行政權(quán)的不同內(nèi)容進(jìn)行權(quán)力源頭的控制，是當(dāng)代憲政的題中之義，亦是當(dāng)代憲政不斷發(fā)展的要求。當(dāng)國(guó)家行政職能由秩序行政轉(zhuǎn)向福利行政，行政法由規(guī)范主義轉(zhuǎn)向功能主義，行政給付保障公民生存權(quán)的民主意志凸顯，增進(jìn)社會(huì)福利過(guò)程中給付行政的理念開(kāi)始成為現(xiàn)代憲政理念的主軸，行政給付的法律保留也需要彰顯當(dāng)代憲政的意義。

我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主，公民的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)以及人身自由的基本權(quán)利嚴(yán)格不受非法侵犯，這是公民權(quán)對(duì)行政義務(wù)的需求，是對(duì)行政權(quán)行使的絕對(duì)約束，這些基本權(quán)利之后生成的甚至是直接衍生的福利權(quán)，也體現(xiàn)出公民權(quán)對(duì)行政義務(wù)的需求，按此道理其在憲法上亦應(yīng)體現(xiàn)為法律保留。然而，福利權(quán)對(duì)給付行政義務(wù)的需求，使給付行政跳出了行政權(quán)領(lǐng)域而最終構(gòu)成行政義務(wù)，又在挑戰(zhàn)當(dāng)代憲政的意義，即法律保留不再僅僅“盯”住行政權(quán)，而是可以延伸到行政義務(wù)。

通說(shuō)認(rèn)為，行政給付是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，以及在公民下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。[4]它是憲法上公民的“物質(zhì)的幫助權(quán)利”在行政法層面的展開(kāi)：行政給付的立法規(guī)范既涉及行政給付來(lái)源的分配，又涉及行政給付行為過(guò)程的合法性以及給付去向即目的的實(shí)現(xiàn)。按照西方福利論的觀點(diǎn)，行政給付是以保障基本生存權(quán)為手段，以人群的特定福祉為目的而展開(kāi)的行為，是國(guó)家福利范圍的行為，亦應(yīng)依據(jù)憲法和法律。

增進(jìn)社會(huì)福利的實(shí)踐發(fā)展及社會(huì)福利論的形成，使行政給付適用法律保留原則的具體范圍有了實(shí)體和程序兩個(gè)方面的細(xì)化。

第一，從實(shí)體上看。在行政給付中“預(yù)算是運(yùn)轉(zhuǎn)全部國(guó)政的指南針”，[5]民主法治是公共財(cái)政得以建立的前提，財(cái)政立憲主義為預(yù)算制度的民主化、法治化奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算的最大正當(dāng)化是一切行政給付行為在法治下良性有效運(yùn)行的前提，而法律的絕對(duì)保留則通過(guò)代表最高民主意志的全國(guó)人大立法實(shí)現(xiàn)預(yù)算的最大正當(dāng)化，保證行政給付源頭上處于全國(guó)人大法律意志的統(tǒng)治。根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條和第89條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算;全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。這為行政給付預(yù)算的絕對(duì)法律保留提供了憲法依據(jù)。倘若從理論上將行政給付過(guò)程行為列為法律絕對(duì)保留的范圍，就會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)制定的行政給付性法規(guī)是違憲、越權(quán)的行為，進(jìn)而全國(guó)人大常委會(huì)可以依照憲法將其撤消。姑且不論在實(shí)踐中由于諸多原因?qū)е碌牧⒎ㄈ蔽滑F(xiàn)象，行政法規(guī)作為行政給付主要的法規(guī)依據(jù)，將這些所謂“違憲”的行政法規(guī)撤消便意味著公民向國(guó)家尋求給付的法律依據(jù)以及行政機(jī)關(guān)行政給付行為的法律依據(jù)缺乏乃至沒(méi)有。僅基于行政權(quán)行使范圍的考量，行政給付相比于干預(yù)行政，更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的充分運(yùn)用，從而發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)在的能動(dòng)性，以積極作為增進(jìn)公民福祉。是故，將行政給付過(guò)程行為的內(nèi)容作為絕對(duì)法律保留的范圍顯然不符合行政機(jī)關(guān)在行政給付中為達(dá)到行政目的所必要的義務(wù)內(nèi)核要求，也因而難以實(shí)現(xiàn)行政給付義務(wù)。

第二，從程序上看。由于行政立法所涉事項(xiàng)往往具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，代表最廣泛民主意志的立法者往往缺乏相應(yīng)事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，他們的立法常涉及體現(xiàn)憲政精神的行政法一般原則性規(guī)定，那么為建立完善的行政法體系，行政立法的重點(diǎn)離不開(kāi)法律原則框架下發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自身能動(dòng)性的制度設(shè)計(jì)。為保證行政給付內(nèi)容上行政主體充分的自由裁量，該法律原則性框架首先體現(xiàn)為程序上的法定主義，即行政給付程序的絕對(duì)法律保留。在行政給付領(lǐng)域，程序保障機(jī)制的缺乏以及任何對(duì)程序保障措施的消極作用，都可能有損相關(guān)公民的物質(zhì)幫助權(quán)，并引起行政自由裁量的濫用。此外，由于給付中不同個(gè)案的特殊性，在行政給付實(shí)體內(nèi)容上會(huì)涉及實(shí)質(zhì)正義的考量，但立法層面應(yīng)確保全國(guó)行政給付在形式正義上的一致性，即程序正義的普遍性亦要求行政給付程序的絕對(duì)法律保留。另外，由于政府給付內(nèi)容總體上不能采用絕對(duì)保留，立法對(duì)給付行政行為只是原則性的規(guī)范，對(duì)審查行政行為合法性?xún)H有一定的參考依據(jù)意義;而行政給付程序的絕對(duì)法律保留卻可以給予行政機(jī)關(guān)在行政作為時(shí)以明確的指導(dǎo)，而且具有約束行政行為的特別意義。正因?yàn)槿绱耍庞辛松鐣?huì)性的程序法，例如：聯(lián)邦德國(guó)于1953年制定了《社會(huì)法院法》，規(guī)定社會(huì)法院專(zhuān)門(mén)受理社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)償和社會(huì)救濟(jì)而發(fā)生爭(zhēng)議的案件。[6]

三、社會(huì)扶權(quán)理念下的行政給付與法律保留原則的適用

控權(quán)論和福利論是基于個(gè)體意思自治的政治和社會(huì)的架構(gòu)，但由于經(jīng)濟(jì)、政治和文化的運(yùn)行以及自然等因素影響，分散的個(gè)體可能或者正在面臨著許多自身難以解決的困難或者難以擺脫的困境，而個(gè)體性的關(guān)系無(wú)力使其脫困，于是需要生成歸類(lèi)匯合的功能，使其具有需要相關(guān)主體提供幫扶來(lái)脫困的權(quán)利，這個(gè)脫困權(quán)利（社會(huì)權(quán)）與相關(guān)主體履行解困義務(wù)構(gòu)成新的社會(huì)法關(guān)系——社會(huì)幫扶關(guān)系。[7]在當(dāng)代的這一關(guān)系中，行政給付成為社會(huì)給付的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著社會(huì)幫扶的義務(wù)。福利論是在社會(huì)法作為獨(dú)立法律部門(mén)形成后提出的，有些學(xué)者將其歸入社會(huì)法的一種理論基礎(chǔ)。在中國(guó)，這一理論基礎(chǔ)被一些學(xué)者詬病，認(rèn)為西方高耗費(fèi)的社會(huì)福利理念及其影響下的社會(huì)福利制度不可能適合有近14億人口、資源相對(duì)貧乏的中國(guó)，天真的福利目的不能解決中國(guó)供求矛盾?chē)?yán)重的社會(huì)問(wèn)題，反而會(huì)使更多的社會(huì)矛盾積累和深化。于是，提出“扶權(quán)論”——社會(huì)法調(diào)整社會(huì)主體在實(shí)現(xiàn)“公平生存權(quán)”①的“過(guò)程”中發(fā)生的幫扶關(guān)系的理論，其將實(shí)現(xiàn)“公平生存權(quán)”作為目的，將脫困權(quán)利和幫扶義務(wù)的運(yùn)行作為過(guò)程。[8]這樣基于中國(guó)國(guó)情的認(rèn)識(shí)，對(duì)于扶權(quán)過(guò)程中的行政給付法律保留的更加細(xì)化具有決定性作用。主要表現(xiàn)為，扶權(quán)過(guò)程中的行政給付不僅僅包括財(cái)政（資金）行政給付，而且還必須包括政策行政給付和服務(wù)行政給付，這是扶權(quán)過(guò)程中行政給付適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和情況多變的需要，因而，適用法律保留原則也要對(duì)其具有對(duì)應(yīng)性。

扶權(quán)過(guò)程中的財(cái)政行政給付應(yīng)當(dāng)適用絕對(duì)法律保留原則，這主要是由財(cái)政行政給付中的行政權(quán)的受限性決定的。政府存在的理由只是為社會(huì)提供良性運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序以及為其成員提供必要的公共產(chǎn)品，所以其無(wú)限膨脹的權(quán)力必須受到約束。有限政府是憲政的題中之義，而只有管好政府的財(cái)政才能使政府受制于法治，進(jìn)而維護(hù)憲法的至上權(quán)威。在我國(guó)的政治體制下，政府必須對(duì)人大負(fù)責(zé)，而人大對(duì)財(cái)政的絕對(duì)法律保留就是這種關(guān)系的表現(xiàn)。財(cái)政法律保留要求人大擁有財(cái)政立法權(quán)和預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算制度是現(xiàn)代憲政國(guó)家財(cái)政體系的核心制度，它的成長(zhǎng)伴隨著民主政治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，具有天生的民主價(jià)值和法治價(jià)值，人大對(duì)預(yù)算的控制實(shí)質(zhì)上就是對(duì)政府行為的控制。在我國(guó)，通過(guò)全國(guó)人大對(duì)財(cái)政行政給付的絕對(duì)法律保留是當(dāng)代憲政的應(yīng)有之義。雖然財(cái)政行政給付是一項(xiàng)行政義務(wù)，但其過(guò)程卻含有諸多的行政權(quán)，諸如配置財(cái)政投資的裁量權(quán)，其應(yīng)當(dāng)屬于涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”。德國(guó)的重要性保留理論（凡涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”均由立法者自己制定）邏輯前提是，某一行政事務(wù)對(duì)于公民越重要，對(duì)立法機(jī)關(guān)的要求就越高，法律調(diào)整就應(yīng)越精確和嚴(yán)格。在民主法治國(guó)家，法律絕對(duì)保留的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化人大立法在國(guó)家中的政治統(tǒng)治作用。財(cái)政行政給付涉及政府的財(cái)政權(quán)、公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)，無(wú)論是通過(guò)控制政府財(cái)政權(quán)進(jìn)而控制政府行為以保障公民權(quán)還是直接針對(duì)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，他們都屬于對(duì)公民基本權(quán)利將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的“重要事項(xiàng)”，而歸屬法律絕對(duì)保留范疇。

政策行政給付和服務(wù)行政給付應(yīng)當(dāng)適用相對(duì)法律保留原則，其主要是由政策行政給付和服務(wù)行政給付中的行政義務(wù)的幫扶性決定的。中國(guó)改革開(kāi)放后，特別是進(jìn)入新的世紀(jì)以來(lái)，政策行政給付和服務(wù)行政給付越來(lái)越重視社會(huì)幫扶過(guò)程（程序）的施行，其根本原因在于中國(guó)的國(guó)情。首先，行政給付更多用于實(shí)現(xiàn)福利目的的過(guò)程，而且更多用于這一過(guò)程的幫扶義務(wù)的展開(kāi);其次，中國(guó)的人口眾多、地域遼闊、地區(qū)差異大的特點(diǎn)要求幫扶義務(wù)展開(kāi)應(yīng)當(dāng)具有靈活性，以對(duì)應(yīng)層次復(fù)雜性和需求的多樣性，這就決定了政策行政給付和服務(wù)行政給付不可能“一刀切”，而且要相對(duì)靈活，因而，適用相對(duì)法律保留原則就成為必然。這樣的推斷也是符合社會(huì)法的“扶權(quán)論”的。可見(jiàn)，“扶權(quán)論”作為適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的幫扶義務(wù)展開(kāi)的理論基礎(chǔ)，同樣應(yīng)當(dāng)作為政策行政給付和服務(wù)行政給付適用相對(duì)法律保留原則的理論基礎(chǔ)。

更進(jìn)一步說(shuō)，新的時(shí)期，行政給付的內(nèi)容更趨豐富，其無(wú)限性和法律規(guī)范層面有限性的矛盾，要求立法機(jī)關(guān)在法律原則框架下授予行政機(jī)關(guān)比較絕對(duì)法律保留更寬泛自主的權(quán)力空間，發(fā)揮行政自身靈活性與專(zhuān)業(yè)性的功能特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)行政公正和行政效率。從另一角度而言，行政給付的相對(duì)法律保留是幫扶義務(wù)展開(kāi)中程序正義和實(shí)體正義并重的要求。針對(duì)幫扶義務(wù)展開(kāi)過(guò)程的立法更強(qiáng)調(diào)程序正義，而面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活千差萬(wàn)別的幫扶義務(wù)展開(kāi)又不能忽視個(gè)案的具體情形為展開(kāi)而展開(kāi)，應(yīng)發(fā)揮自身能動(dòng)性，追求程序正義的同時(shí)講究實(shí)體正義。而這就需要立法的相對(duì)保留賦予行政義務(wù)自行運(yùn)行的空間。歸根到底，政策政府給付和服務(wù)政府給付是運(yùn)用公權(quán)力來(lái)履行義務(wù)的行為，若絕對(duì)法律保留會(huì)由于立法難以避免的“固化”難題不利于這些行政給付義務(wù)的充分行使。這樣，在法律相對(duì)保留原則下的行政給付制度通過(guò)授予行政主體更大的裁量權(quán)發(fā)揮其行政的靈活性可以彌補(bǔ)純粹依靠立法的不足，同時(shí)發(fā)揮自身優(yōu)益的功能。

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能學(xué)說(shuō)，隨著行政給付保留事項(xiàng)的重要性順次遞減，行政立法要求建立絕對(duì)的法律保留、相對(duì)的法律保留以及完全不屬法律保留的行政領(lǐng)域，其中行政裁量權(quán)逐步增大。在除預(yù)算以外的給付行政中立法依據(jù)其對(duì)公民基本權(quán)利的意義給予不同層次的保留，這是授權(quán)明確性原則對(duì)立法的要求，亦是規(guī)范給付行政依法充分行使所必要的相對(duì)行政法律保留。①在授權(quán)立法上，全國(guó)人大的授權(quán)內(nèi)容明確性與在《行政處罰法》中對(duì)行政處罰種類(lèi)的層級(jí)化法律保留類(lèi)似。對(duì)于政策行政給付和服務(wù)行政給付的情形，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，但全國(guó)人大保留對(duì)這些行政給付依據(jù)的撤銷(xiāo)權(quán)。總之，全國(guó)人大側(cè)重于對(duì)行政給付的框架性立法，具體的給付依據(jù)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法。

脫困權(quán)利和幫扶義務(wù)的運(yùn)行過(guò)程，首先需要程序正義。政策行政給付和服務(wù)行政給付作為單方靈活的授益性的行政行為，方式比較統(tǒng)一，該領(lǐng)域的行政程序可以系統(tǒng)規(guī)范，即通過(guò)行政給付的程序的絕對(duì)法律保留制定行政給付程序法。例如：對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)程序進(jìn)行規(guī)范。其程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)旨在避免相對(duì)人的欺詐申請(qǐng)，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)考量行政效率。因?yàn)樾姓o付的相對(duì)人是社會(huì)弱者或者情勢(shì)危急，不可以因?yàn)樯暾?qǐng)程序的過(guò)分復(fù)雜導(dǎo)致行政幫扶成為遲到的正義。作為規(guī)范申請(qǐng)程序的延生，設(shè)置調(diào)查或者評(píng)估程序，強(qiáng)化行政主體在行政給付前對(duì)行政給付作為的注意義務(wù)，可以減少欺詐申請(qǐng)現(xiàn)象。當(dāng)行政主體依照法律規(guī)定擬駁回相對(duì)人申請(qǐng)，或是中止、撤銷(xiāo)及變更對(duì)受益人的各項(xiàng)給付義務(wù)時(shí)，為保障行政相對(duì)人意見(jiàn)的表達(dá)及行政參與，應(yīng)設(shè)置聽(tīng)證程序。通過(guò)聽(tīng)證，保證行政主體作出決定時(shí)有必要的依據(jù);而且為確保聽(tīng)證中行政主體做出選擇的依據(jù)的正當(dāng)性，必要時(shí)行政相對(duì)人可以要求說(shuō)明理由;在行政給付程序中，行政主體具有及時(shí)告知相對(duì)人給付政策以及給付實(shí)體法、程序法規(guī)定的義務(wù)，是以保障社會(huì)弱者知曉國(guó)家的生存照顧性規(guī)定從而進(jìn)行申請(qǐng);另外，根據(jù)“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，行政給付作為特定情形下公民的權(quán)利主張，權(quán)利的救濟(jì)程序必不可少。針對(duì)行政行為的權(quán)利救濟(jì)包含行政復(fù)議和行政訴訟，現(xiàn)行《行政訴訟法》只是將給付撫恤金列入行政訴訟受案范圍，在行政給付程序法中應(yīng)將其做擴(kuò)大解釋?zhuān)瑢⑿姓o付內(nèi)容列為行政訴訟范圍，是保障公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法權(quán)利，要求行政給付的行政法權(quán)利。此外，行政給付程序中應(yīng)圍繞行政公開(kāi)、行政回避等原則，嚴(yán)格規(guī)范行政給付過(guò)程行為，使立法者規(guī)范行政行為的意志得以滲透，為行政給付的依法充分而有效運(yùn)行確立框架性法律制度。

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