中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場監(jiān)管情況分析

摘 要：產(chǎn)品質(zhì)量認證制度是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，推動了產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的形成和發(fā)展。在對產(chǎn)品質(zhì)量認證市場及其政府監(jiān)管現(xiàn)狀深入分析后，總結(jié)提出了產(chǎn)品質(zhì)量認證市場政府監(jiān)管存在的一些問題，進一步從加強產(chǎn)品質(zhì)量認證市場體系建設(shè)、完善質(zhì)量認證市場監(jiān)管的法律法規(guī)、改革政府監(jiān)管的機制體制和監(jiān)管模式等方面提出了對策建議。從而真正發(fā)揮產(chǎn)品質(zhì)量認證在提高產(chǎn)品質(zhì)量、增強企業(yè)市場競爭力、促進國際貿(mào)易等方面的重要作用，并提高政府宏觀調(diào)控能力，更好地發(fā)揮政府的作用。

關(guān)鍵詞：質(zhì)量認證;產(chǎn)品質(zhì)量認證市場;政府監(jiān)管

一、政府監(jiān)管的一般理論分析

1.政府監(jiān)管的內(nèi)涵和依據(jù)

政府監(jiān)管，又稱為政府管制或政府規(guī)制。關(guān)于政府監(jiān)管的含義，國內(nèi)外法學、政治學和經(jīng)濟學文獻對其具有不同的解釋。從經(jīng)濟學角度來看，一般意義上的政府規(guī)制是指，政府機構(gòu)為實現(xiàn)某些社會經(jīng)濟目標，或是依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，或者通過頒布新的法律法規(guī)和設(shè)計新的制度機制，而對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策及其市場行為進行規(guī)范和限制的活動。

政府監(jiān)管的提出有其理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。從政府監(jiān)管的理論依據(jù)來看，首先，公共利益理論從市場失靈的角度討論了政府監(jiān)管的必要性。公共利益理論認為，政府是公共利益的代表，政府可以通過控制進入、決定產(chǎn)品和服務(wù)價格、制定產(chǎn)品和服務(wù)的標準和質(zhì)量等方式，代表公眾對市場做出理性調(diào)整，實現(xiàn)社會福利的最大化。其次，利益集團理論進一步說明了政府監(jiān)管的重要性和必要性。該理論認為當局采取的監(jiān)管措施可能源于強勢集團的壓力，即政府監(jiān)管是利益集團在政治博弈中實現(xiàn)均衡的結(jié)果。最后，激勵性規(guī)制理論重點研究了政府監(jiān)管的機制設(shè)計問題，主張政府采取激勵性規(guī)制方式，具體包括“激勵性規(guī)制合同設(shè)計理論”和“利益集團政治的委托——代理理論”。政府監(jiān)管的現(xiàn)實依據(jù)認為，在自然壟斷行業(yè)、公共性產(chǎn)業(yè)以及競爭性行業(yè)中，市場失靈廣泛存在，政府監(jiān)管是彌補市場失靈的主要手段，需要通過政府規(guī)制來保證公共產(chǎn)品供給、提高資源配置效率、減少社會福利損失以及維護正常的市場秩序。

2.政府監(jiān)管的一般性政策內(nèi)容

按照不同的標準，政府監(jiān)管可分為不同的類型。依據(jù)監(jiān)管的方式和手段，政府監(jiān)管包括直接監(jiān)管與間接監(jiān)管。間接監(jiān)管以不破壞市場機制主體地位為前提，來改善妨礙市場機制發(fā)揮作用的一些行為。直接監(jiān)管則是政府為了防止市場失靈發(fā)生而進行的直接干預。依據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容和目的，政府監(jiān)管包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經(jīng)濟性監(jiān)管主要存在于自然壟斷行業(yè)和信息不對稱領(lǐng)域，它通過采取許可認可等方式對企業(yè)有關(guān)行為進行限制，達到提高資源配置效率和保證公平利用的目標。社會性監(jiān)管則是為確保產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量從而保護社會群體生命健康安全而進行的監(jiān)管。將規(guī)制內(nèi)容與規(guī)制方式結(jié)合，政府規(guī)制可以區(qū)分為直接經(jīng)濟規(guī)制和間接經(jīng)濟規(guī)制、直接社會性規(guī)制和間接社會性規(guī)制。

二、中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場及其監(jiān)管現(xiàn)狀分析

1.產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的內(nèi)涵與功能

在一般商品市場上，信息不對稱導致的產(chǎn)品質(zhì)量問題事件時有發(fā)生，如“三聚氰胺奶粉”、“墨汁粉條”、“蘇丹紅鴨蛋”等，嚴重威脅到消費者的利益，甚至降低了市場需求。在這一背景下，為了滿足一些企業(yè)進行產(chǎn)品質(zhì)量認證的需求，質(zhì)量認證等第三方中介機構(gòu)發(fā)展起來。除了從事認證活動的質(zhì)量認證機構(gòu)，產(chǎn)品質(zhì)量認證市場還包括認證咨詢機構(gòu)、認證培訓機構(gòu)、檢測機構(gòu)等組織機構(gòu)。作為一種信號傳遞機制，產(chǎn)品質(zhì)量認證的作用主要表現(xiàn)在三個方面：第一，向消費者傳遞產(chǎn)品的質(zhì)量信號，幫助消費者評估產(chǎn)品質(zhì)量，改善信息不對稱問題，保護消費者的利益。第二，提高企業(yè)和產(chǎn)品的市場信譽，增強產(chǎn)品的市場競爭力，推動企業(yè)不斷提高管理水平和技術(shù)效率，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，打破國際貿(mào)易中的技術(shù)性壁壘，推動國內(nèi)產(chǎn)品進軍國外市場。

2.中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場發(fā)展現(xiàn)狀

我國質(zhì)量認證工作是與改革開放同步進行的，并且隨著改革開放的不斷深入而逐步發(fā)展。1978年我國加入國際標準化組織，通過研究國際認證認可制度，對產(chǎn)品質(zhì)量認證的評價、監(jiān)督、管理等方式有了最初的了解。1981年國內(nèi)第一個產(chǎn)品認證機構(gòu)——中國電子元器件認證委員會成立，開始了質(zhì)量認證工作的試點。1991年5月《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量認證管理條例》通過，標志著質(zhì)量認證工作由試點階段進入全面推行的新階段。2002年4月中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認監(jiān)委）成立，統(tǒng)一管理全國認證認可工作，意味著我國質(zhì)量管理工作進入了統(tǒng)一管理和監(jiān)管的新階段。隨著認證認可制度的不斷完善，開展質(zhì)量認證活動的相關(guān)機構(gòu)數(shù)量不斷增加。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國共有認證機構(gòu)481家;累計頒發(fā)各類有效認證證書193.7萬張，其中強制性產(chǎn)品認證證書64.3萬張，自愿性認證證書129.4萬張。（數(shù)據(jù)來源：《2018-2024年中國認證機構(gòu)市場供需預測及未來發(fā)展趨勢報告》，智研咨詢發(fā)布。）

3.中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場監(jiān)管現(xiàn)狀

（1）立法情況

我國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的相關(guān)法律制度和要求包括四個層次。一是認證認可法律，如《進出口商品檢驗法》、《標準化法》。二是認證認可行政法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)認證認可的決定、決議，如《中華人民共和國認證認可條例》（以下簡稱《認證認可條例》）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強我國認證認可工作的通知》。三是認證認可相關(guān)的行政規(guī)章，如《認證機構(gòu)管理辦法《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》、《國家認可制度管理辦法》。四是部門和地方的一些規(guī)范性文件，這些文件是認證機構(gòu)、認證咨詢機構(gòu)、檢測機構(gòu)等組織機構(gòu)開展認證活動的主要遵循依據(jù)，也是政府對質(zhì)量認證市場進行監(jiān)督管理的法律體系保障。

（2）監(jiān)管體制

產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的監(jiān)管體系包括中央和地方兩大部門。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主管認證機構(gòu)的監(jiān)督管理工作，國家認監(jiān)委負責認證機構(gòu)的資質(zhì)審批及其從事認證活動的監(jiān)督管理，對全國的認證認可工作進行統(tǒng)一的管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)。國家認監(jiān)委批準設(shè)立并授權(quán)中國合格評定國家認可委員會為國家認可機構(gòu)，統(tǒng)一負責對認證機構(gòu)、實驗室和檢驗機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)的認可工作。地方認證監(jiān)督管理部門包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門設(shè)在地方的出入境檢驗檢疫機構(gòu)，在國家認監(jiān)委的授權(quán)范圍內(nèi)，按照各自職責分工負責所轄區(qū)域內(nèi)認證機構(gòu)從事認證活動的監(jiān)督管理。

（3）監(jiān)管制度與機制

《認證認可條例》確立了國家實行統(tǒng)一的認證認可監(jiān)督管理制度，包括認證機構(gòu)的市場準入制度、執(zhí)業(yè)資格制度、定價收費制度、服務(wù)質(zhì)量制度、相關(guān)咨詢機構(gòu)和培訓機構(gòu)的監(jiān)督管理制度等。具體來看，認證機構(gòu)取得資質(zhì)應(yīng)當符合資金、設(shè)施、專職認證人員等條件，且相關(guān)人員需要具備從事認證活動的檢測、檢查等技術(shù)能力;認證機構(gòu)應(yīng)當公開認證基本規(guī)范、認證規(guī)則、收費標準等信息;應(yīng)當對其認證的產(chǎn)品、服務(wù)實施有效的跟蹤調(diào)查;此外，從事評審、審核等認證活動的人員必須經(jīng)認可機構(gòu)注冊才可從事相應(yīng)的認證活動。

三、中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場及其監(jiān)管存在的問題分析

1.產(chǎn)品質(zhì)量認證市場發(fā)展過程中暴露出的問題

（1）認證機構(gòu)良莠不齊，服務(wù)質(zhì)量低

隨著產(chǎn)品質(zhì)量認證需求的不斷增加，國內(nèi)開展質(zhì)量認證的機構(gòu)和從事質(zhì)量認證的人員數(shù)量急劇上升，但是市場上組織機構(gòu)和從業(yè)人員的質(zhì)量也參差不齊。一是絕大多數(shù)認證機構(gòu)的規(guī)模較小，資金和人力資源短缺，技術(shù)力量薄弱，組織管理混亂，導致認證咨詢的服務(wù)質(zhì)量不高，難以真正滿足企業(yè)的需求。二是從事質(zhì)量認證工作的一些咨詢、審核人員工作不規(guī)范，業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素養(yǎng)不高，導致質(zhì)量認證的有效性也不高。

（2）認證機構(gòu)政企不分，獨立性較差

認證機構(gòu)應(yīng)當是能夠客觀、公正、獨立地從事認證活動的第三方機構(gòu)，但由于我國質(zhì)量認證機構(gòu)是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟發(fā)展過來的，許多認證機構(gòu)的人權(quán)、財權(quán)、決策權(quán)均保留在政府體制內(nèi)，導致機構(gòu)本身缺乏獨立性。另外，目前我國許多認證機構(gòu)和部分地方政府之間還存在利益輸送關(guān)系，地方政府通過干預手段直接或間接地向企業(yè)推送某些要求不高的認證機構(gòu)，擾亂了市場的公平和效率。

（3）認證機構(gòu)之間競爭激烈，價格市場混亂

經(jīng)過長期的發(fā)展，我國質(zhì)量認證市場已由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，為了爭奪市場，認證機構(gòu)之間、咨詢機構(gòu)之間互相壓低價格，獲取短期的利潤收益。同時，一些認證機構(gòu)還專門聘用專業(yè)素養(yǎng)不高的認證人員或者縮減審核流程，達到節(jié)約成本的目的。從認證機構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展來看，這種做法不僅不利于提高機構(gòu)認證的權(quán)威性和公信度，降低機構(gòu)的品牌競爭力，還將擾亂市場的競爭秩序，威脅市場的健康發(fā)展。

（4）認證機構(gòu)之間、認證機構(gòu)與咨詢機構(gòu)和企業(yè)之間存在共謀

一是認證機構(gòu)之間的共謀行為，認證機構(gòu)為了謀求更高的利潤，串聯(lián)起來提高質(zhì)量認證市場的收費定價，損害了企業(yè)的利益。二是認證機構(gòu)和咨詢機構(gòu)之間通過共謀達成某些利益協(xié)議，咨詢機構(gòu)向企業(yè)推薦與其存在利益關(guān)聯(lián)的特定認證機構(gòu)，從而擾亂了認證市場的秩序。三是認證機構(gòu)和企業(yè)之間存在共謀，一些企業(yè)不是從提高產(chǎn)品和管理體系的質(zhì)量為出發(fā)點，而是為了獲取認證后的銷售收益，從而與認證機構(gòu)合謀，縮短認證、審核的流程和時間。

2.產(chǎn)品質(zhì)量認證市場政府監(jiān)管存在的問題

（1）法律制度建設(shè)問題

產(chǎn)品質(zhì)量認證市場雖已形成了包括法律、決定決議、行政規(guī)章以及規(guī)范性文件四個層面的相關(guān)法律制度，但是各個方面的具體文件數(shù)量和內(nèi)容還不能符合加強質(zhì)量認證市場監(jiān)管的要求。一方面，法律性監(jiān)管文件較少，當前對認證市場進行管理主要依據(jù)《認證認可條例》和《認證機構(gòu)管理辦法》，這些文件之間存在交叉漏洞和重復。另一方面，現(xiàn)有的法律文件不能提供全面的保障，如《認證認可條例》自2003年修訂后至今再無修改，而隨著質(zhì)量認證市場的多樣化發(fā)展，認證領(lǐng)域、認證范圍、認證機構(gòu)等都已發(fā)生巨大變化，如果法律制度建設(shè)不能及時更新和完善，將不利于我國質(zhì)量認證市場的健康有序發(fā)展。

（2）監(jiān)管體制問題

一是地方認證認可監(jiān)督管理機構(gòu)的職能尚須完善。地方認證認可監(jiān)管部門對產(chǎn)品質(zhì)量認證市場行政監(jiān)管的各方面能力不足，監(jiān)管人員短缺，且其能力素質(zhì)參差不齊;監(jiān)管投入的經(jīng)費不高，監(jiān)管的技術(shù)水平不高。二是質(zhì)量認證市場監(jiān)管執(zhí)法的執(zhí)行力有待加強。三是認證認可監(jiān)督管理部門之間監(jiān)管權(quán)限不明確。各級監(jiān)管部門之間共同執(zhí)行責任的互動機制尚未建立起來，中央和地方的關(guān)系有待厘清，地方部門之間缺乏綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，導致監(jiān)管存在真空地帶。

（3）監(jiān)管制度與機制問題

我國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場監(jiān)管制度與機制尚未健全，如法律制度條款的內(nèi)容滯后、處罰力度太輕、法律時效性較差等，導致質(zhì)量認證市場出現(xiàn)了一些亂象。以“牙防組”事件為例，首先表明我國質(zhì)量認證市場相關(guān)法律法規(guī)的處罰力度較輕，不能有效規(guī)制市場上涂改、偽造審核證書、批準證書等弄虛作假事件。其次，還表現(xiàn)出監(jiān)管部門缺少對認證機構(gòu)的備案管理和對質(zhì)量認證結(jié)果的有效監(jiān)督。最后，認監(jiān)委等部門對“牙防組”的事后監(jiān)管調(diào)查工作也存在不足，反映了我國質(zhì)量認證市場監(jiān)管的法規(guī)制度條款籠統(tǒng)滯后，缺乏準確的定義和限制，使執(zhí)法工作難以順利進行。

四、完善中國產(chǎn)品質(zhì)量認證市場及其政府監(jiān)管的對策建議

1.加強產(chǎn)品質(zhì)量認證市場體系建設(shè)

產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的組織機構(gòu)是介于政府、企業(yè)和消費者之間，為市場主體提供監(jiān)督、協(xié)調(diào)、規(guī)范、代理、咨詢、認證認可等服務(wù)的社會機構(gòu)，是市場經(jīng)濟體系建設(shè)的重要組成部分，也是宏觀經(jīng)濟管理的重要依托。針對市場發(fā)展出現(xiàn)的問題，加強產(chǎn)品質(zhì)量認證市場體系建設(shè)，構(gòu)建質(zhì)量認證市場的誠信體系是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了推動產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的健康發(fā)展，一方面，要完善市場準入的備案管理機制，認證機構(gòu)要在資金、技術(shù)、人才等方面都具備法律法規(guī)的要求;另一方面，建立和完善認證機構(gòu)和人員行為準則的法律、法規(guī)，設(shè)立認證機構(gòu)和人員的誠信檔案，健全行業(yè)協(xié)會的職能，加強國家認監(jiān)委對認證行業(yè)協(xié)會的管理力度。

2.完善質(zhì)量認證市場監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)

完善我國質(zhì)量認證市場相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)可以從法律文件的時效性和具體內(nèi)容方面入手。當前我國存在的與質(zhì)量認證市場相關(guān)的法律法規(guī)中有一些需要進行修訂更新，及時補充關(guān)于認證機構(gòu)、認證領(lǐng)域、認證范圍等方面的法律要求。從法律法規(guī)的具體內(nèi)容來看，相關(guān)法律法規(guī)存在缺位或缺少實質(zhì)性懲戒力度條款的情況，缺少對虛假認證處罰的明確規(guī)定，處罰力度較輕。因此需要增加對質(zhì)量認證市場進入和退出機制的法律建設(shè)，加大對質(zhì)量認證市場違規(guī)操作行為的處罰力度，增加明細處罰條款，從而提高產(chǎn)品質(zhì)量認證機構(gòu)的違規(guī)成本。

3.改革政府監(jiān)管的機制體制和監(jiān)管模式

首先，理順政府職責，提升產(chǎn)品質(zhì)量認證市場的監(jiān)管效能。明確國家認監(jiān)委及相關(guān)職能部門的監(jiān)管職責和權(quán)限，防止出現(xiàn)監(jiān)管職責不明確和分割管理導致的監(jiān)管混亂和監(jiān)管漏洞，真正實現(xiàn)對質(zhì)量認證機構(gòu)的統(tǒng)一有序管理。其次，轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府在產(chǎn)品質(zhì)量認證市場中的宏觀調(diào)控與政策引導作用。鼓勵認證機構(gòu)認證有效性的提升，在認證人員隊伍建設(shè)等方面進行積極的探索與創(chuàng)新，實現(xiàn)監(jiān)管與引導并重的監(jiān)管機制。最后，加快產(chǎn)品質(zhì)量認證市場監(jiān)管的制度建設(shè)。一要統(tǒng)一認證收費標準，實現(xiàn)認證收費信息公開透明化;二要建立對認證機構(gòu)財務(wù)狀況審計的監(jiān)督管理制度;三是建立協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)管模式，促進社會各界對質(zhì)量認證市場的協(xié)同監(jiān)管。

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作者簡介：任海平（1997- ），女，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事宏觀經(jīng)濟管理研究