秉承法治化思維優(yōu)化檢察權(quán)配置
——以民事行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)為視角

文◎孟睿王金剛

秉承法治化思維優(yōu)化檢察權(quán)配置
——以民事行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)為視角

文◎孟睿*王金剛*

民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的配置在一定程度上折射著國家民主法治進(jìn)程，反映著權(quán)力架構(gòu)體系的科學(xué)程度和公民權(quán)力的保障狀況，同時也要與本國的憲政體制相適應(yīng)?？傮w上說，我國現(xiàn)階段處在法治國家建設(shè)的初級階段——“行政國家”的歷史時期。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系已經(jīng)基本建立，各部門、各領(lǐng)域無法可依的局面基本上不復(fù)存在，但其法治類型仍屬于“形式法治”，即“從民行立法到司法的每一個法律實(shí)踐環(huán)節(jié)都必須遵循法律的程序，將國家權(quán)力納入法律設(shè)定的軌道并且不同機(jī)關(guān)的權(quán)力均由法律加以明文規(guī)定。”［1］但事實(shí)上，法律的形式主義只是法治現(xiàn)代化評判的標(biāo)準(zhǔn)之一，除此之外，還應(yīng)考慮到“法律的價值合理性”與“法律的效益化原則”，即法律實(shí)施的社會效果能夠充分確證法律自身的價值，并且能夠得到社會成員的高度認(rèn)同。［2］因此，只有將民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)改革與現(xiàn)階段我國特定的社會形態(tài)、司法體制相協(xié)調(diào)，才能最終實(shí)現(xiàn)“民行監(jiān)督的形式法治”向“民行監(jiān)督的實(shí)質(zhì)法治”轉(zhuǎn)變。

一、檢察監(jiān)督權(quán)配置中存在的主要問題

（一）民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督范圍和內(nèi)容不盡清楚

《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。2013年1月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的新《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”這與1991年的《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判進(jìn)行監(jiān)督”相比，顯然擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的范圍，對強(qiáng)化涉及民事訴訟的法律監(jiān)督、抑制該領(lǐng)域的裁判不公和司法腐敗行為發(fā)揮積極的作用。但是，兩部法律對民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)規(guī)定的過于原則籠統(tǒng)。由于民事行政訴訟監(jiān)督的規(guī)定不夠詳盡，具體職權(quán)與原則性規(guī)定不匹配，相關(guān)程序規(guī)定不完善等原因，所以造成檢察機(jī)關(guān)在履行督職責(zé)過程中遇到了一些困難和問題。“為了有效發(fā)揮檢察監(jiān)督在民事行政訴訟中的職能作用，保障民事行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)通過修改法律，完善相關(guān)的民事行政訴訟制度”［2］。

（二）民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督方式和手段過于單一

由于法律對檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟中的監(jiān)督授權(quán)比較模糊，導(dǎo)致該種監(jiān)督受到很大的局限。對于法院違反訴訟程序的案件，檢察院只有在當(dāng)事人提出申請并且經(jīng)過審查認(rèn)為可能導(dǎo)致錯誤判決的情況下，才能啟動抗訴程序，要求法院再審；而對審判人員在審案過程中發(fā)生的瀆職行為，檢察院則無法加以監(jiān)督。同時，人民檢察院對人民法院審理案件的情況很難全面及時的加以掌握。檢察機(jī)關(guān)對民事行政訴訟的監(jiān)督，旨在發(fā)現(xiàn)民事審判與行政訴訟中存在的徇私舞弊、枉法裁判、違反程序等問題，法院的審判案卷是對審理案件過程和相關(guān)證據(jù)的記錄，檢察機(jī)關(guān)只有審查案卷材料才能了解法院裁判的過程和理由，才有可能對法院的判決是否合法作出準(zhǔn)確的判斷。但實(shí)際上，法院往往在此問題上持不合作態(tài)度，常以法律沒有規(guī)定、提供案卷有困難為由而阻撓檢察院調(diào)閱民事案卷，從而導(dǎo)致“調(diào)卷難”成為民事訴訟監(jiān)督中的普遍現(xiàn)象，直接影響到了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果。

（三）民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的再審抗訴程序有待完善

檢察機(jī)關(guān)抗訴后啟動再審的期限法律并無明文規(guī)定，導(dǎo)致民事行政抗訴案件再審難，而且因?yàn)榻^大多數(shù)抗訴案件由原審法院審理，導(dǎo)致民事行政訴訟改判難。一些法院對民事抗訴案件久拖不決，大大影響到了民事抗訴監(jiān)督的效果。由原審法院審理抗訴再審案件，這是導(dǎo)致“改判難”的重要原因，因?yàn)閷Ψㄔ簛碚f，改判意味著有可能受到錯案追究，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此這就影響到了檢察監(jiān)督的效果，也阻礙了對錯誤判決的糾正。而且相當(dāng)多的民事抗訴案件都要經(jīng)過三級檢察機(jī)關(guān)的審查，如此繁瑣的抗訴程序，也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)抗訴效率底下、抗訴成本增加。

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二、白俄羅斯檢察權(quán)的優(yōu)化改革對我國民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)配置的啟迪

（一）民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)范圍廣泛、內(nèi)容清晰

改革過后的白俄羅斯《憲法》和《檢察官法》都對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作出了明確的規(guī)定。白俄羅斯的檢察制度在發(fā)展中仍繼承了蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的基本模式和職能，其改革是一個漸進(jìn)的過程。其中關(guān)于民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定尤為詳細(xì)，最高委員會頒布的白俄羅斯共和國法律文集第2539-XII號中規(guī)定：“檢察院監(jiān)督法院的訴訟活動，并對法院在民事、刑事、行政案件中所作出的判決和裁定的合法性及執(zhí)行進(jìn)行審查監(jiān)督”。除此之外，還有相關(guān)的細(xì)則輔助該法的實(shí)施。

相比之下，我國民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)規(guī)定的范圍和內(nèi)容過于簡單籠統(tǒng)。《民事訴訟法》中僅有6個條文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對于民事訴訟的檢察監(jiān)督權(quán)，相關(guān)的司法解釋也將具體的監(jiān)督事項(xiàng)削減殆盡，對于監(jiān)督法院執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定更是空白。法治社會要求檢察機(jī)關(guān)的所有監(jiān)督職權(quán)均要有法可依，但立法上的銜接失靈致使我國的民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)有悖法治原則。改革之前的白俄羅斯檢察機(jī)關(guān)在民行訴訟監(jiān)督領(lǐng)域也沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有職能。因此，在最近幾十年的改革進(jìn)程中，積極采取各種有效措施以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，并且效果顯著。由此證明，改革后的白俄羅斯民行訴訟檢察監(jiān)督制度充滿了活力，與我國當(dāng)前的政治體制發(fā)展相匹配。

（二）民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督方式及手段多種多樣

白俄羅斯立法者認(rèn)為，檢察官是檢察機(jī)關(guān)所擁有的職權(quán)的具體執(zhí)行者。根據(jù)《檢察官法》第21條規(guī)定，具體包括：自由出入權(quán)。處于工作的需要，檢察官在出示工作證后，可自由出入被監(jiān)督的企事業(yè)單位，以便檢查執(zhí)法情況；要求提供文件權(quán)。對于被監(jiān)督的單位，檢察官可以要求提供文件，同時還可以要求單位的領(lǐng)導(dǎo)和其他公務(wù)人員提供由他們簽署的命令、指令、決議、指示、必要的文件材料、統(tǒng)計(jì)資料等；要求解釋權(quán)。檢察官可以傳喚公務(wù)人員、公民，并要求他們對違法的事由作出解釋；審查決定權(quán)。檢察官可以對行政違法的公民被采取的行政拘留及相應(yīng)措施的合法性進(jìn)行審查，可以決定釋放被非執(zhí)行機(jī)關(guān)非法拘留的人員。檢察官在行使上述職權(quán)時，可以聘請專業(yè)人員查明問題、進(jìn)行技術(shù)鑒定等，如發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在違法情況的，可以由檢察長和副檢察長就相關(guān)單位和問題提出抗議、抗訴意見或要求、直至法庭提起抗訴。

三、完善我國民行訴訟檢察監(jiān)督檢的幾點(diǎn)建議

（一）拓寬民事行政訴訟檢察權(quán)的監(jiān)督范圍

1.將對裁判的公益監(jiān)督引入民行訴訟檢察監(jiān)督對象之中。學(xué)界曾有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟檢察監(jiān)督中對國家利益和社會公益未能給予應(yīng)有的關(guān)注，實(shí)踐中也從未真正依職權(quán)主動提出過抗訴。雖然2013年的《民事訴訟法》賦予了檢察院公益監(jiān)督的權(quán)力，并以條文的形式規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但并未對法院發(fā)生法律效力的判決、裁定侵犯國家利益與社會公益的情形賦予相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)。為了促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對國家和社會公益的關(guān)注，筆者認(rèn)為，應(yīng)在司法解釋中明確檢察機(jī)關(guān)對法院發(fā)生法律效力的判決、裁定侵犯國家利益與社會公益的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動檢察監(jiān)督程序，并細(xì)化此種監(jiān)督的程序性規(guī)定。

值得注意的是，2013年1月1日實(shí)施的《民事訴訟法》在上述方面取得了一些進(jìn)展，強(qiáng)調(diào)了對國家利益和社會公共利益的檢察監(jiān)督。該法208條規(guī)定“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”［4］但問題是，上述修改后的條文只是針對調(diào)解書而言，不包括法院的判決、裁定，即檢察機(jī)關(guān)只是在發(fā)現(xiàn)調(diào)解書中存在違反國家利益、社會公共利益的情況時，才有必要提出抗訴。顯然，該規(guī)定仍然有待完善，否則會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對法院訴訟活動的監(jiān)督缺乏力度。

2.將對法院在民事審判中的調(diào)解行為列入民行訴訟檢察監(jiān)督對象之中。注重通過調(diào)解來解決民事糾紛，是我國民事訴訟的一個特點(diǎn)。1991年全國人大通過的《民事訴訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿與合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的及時判決?！?013年1月1日實(shí)施的《民事訴訟法》第9條仍然沿用了上述規(guī)定?？梢哉f，調(diào)解在程序上具有靈活、簡便的特點(diǎn)，有利于快速結(jié)案、息訴止?fàn)帲岣咴V訟效率，并且可以防止社會矛盾激化。因此，訴訟調(diào)解已經(jīng)成為我國法院解決民事糾紛的重要手段。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國法院以調(diào)解方式結(jié)案的，占民事訴訟案件的80%左右。［5］過去因?qū)φ{(diào)解是否屬于檢察監(jiān)督范圍存在爭議，導(dǎo)致檢察院并未真正開展對民事訴訟調(diào)解的監(jiān)督工作。但實(shí)際上，民事訴訟中的違法調(diào)解現(xiàn)象屢見不鮮，如強(qiáng)行調(diào)解、以調(diào)代刑、久調(diào)不決、不分是非，或以合法的調(diào)解形式掩蓋非法的目的等等，這些都需要檢察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以司法解釋的形式，將法院在民事審判中的調(diào)解行為列為民行監(jiān)督對象之一。但關(guān)于調(diào)解監(jiān)督的情形不宜過于寬泛，只有嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人及案外人訴訟權(quán)利、違反國家利益及社會公益的調(diào)解行為才能進(jìn)入檢察院監(jiān)督的范圍之內(nèi)。同時細(xì)化相關(guān)監(jiān)督權(quán)能的程序性問題，以便檢察機(jī)關(guān)在操作過程之中更加得心應(yīng)手。

（二）豐富民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督手段及方式

1.賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)取法院原審卷宗的權(quán)力。在業(yè)界，早有學(xué)者指出，“檢察機(jī)關(guān)要對民事行政訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，必須通過審閱法院卷宗了解訴訟過程和審理情況，否則監(jiān)督就無法進(jìn)行。根據(jù)法律規(guī)定，只有上級檢察院有權(quán)對下級法院的裁判按審判監(jiān)督程序提出抗訴，如果要求上級檢察院必須派員到下級法院所在地閱卷或復(fù)印卷宗，將耗費(fèi)大量人力、財(cái)力。為此建議通過完善立法，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)可以調(diào)取審判卷宗。”［6］然而，2013年的《民事訴訟法》并未賦予人民檢察院以調(diào)閱原審法院案卷的權(quán)力，這顯然不利于檢察機(jī)關(guān)對法院審判過程的監(jiān)督。筆者建議，應(yīng)將此項(xiàng)權(quán)力明文規(guī)定在相應(yīng)的司法解釋中，使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使更加符合我國法治思維的要求。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力。業(yè)界一直認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有調(diào)查取證的權(quán)力，其依法獲得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)作為再審法院認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)?！胺杉热毁x予檢察機(jī)關(guān)對法院生效裁判提出抗訴的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)賦予它相應(yīng)的措施，以充分了解生效裁判的合法性。對于生效裁判是否建立在充分的證據(jù)基礎(chǔ)之上，法院的審判活動是否違反法定程序，審判人員在審理案件時是否有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等關(guān)系到生效裁判合法性的事實(shí)問題的審查判斷，在很大程度上依賴于檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)事實(shí)的調(diào)查取證。”［7］但是，2013年的《民事訴訟法》只是賦予了檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查核實(shí)權(quán)，而不是調(diào)查取證權(quán)。如該法第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”可見，調(diào)查核實(shí)只是針對法院進(jìn)行裁判時所依據(jù)的證據(jù)情況，而不是讓檢察機(jī)關(guān)去獲取新的證據(jù)。此種調(diào)查核實(shí)權(quán)形同虛設(shè)，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限定在形式檢察的范圍內(nèi)，剝奪了其實(shí)質(zhì)檢察的權(quán)力，在一定程度上影響了我國法治建設(shè)的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，應(yīng)在相關(guān)的司法解釋中，將“調(diào)查核實(shí)權(quán)”做擴(kuò)大性解釋，明確本法所述的“調(diào)查核實(shí)權(quán)”包括調(diào)查、取證、核實(shí)等相關(guān)權(quán)力，將人民檢察院的民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)從“形式監(jiān)督”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)質(zhì)監(jiān)督”。

（三）創(chuàng)新民行訴訟檢察監(jiān)督權(quán)中的再審抗訴程序

筆者認(rèn)為，完善民行再審抗訴的程序應(yīng)從以下三方面著手：第一，改變再審抗訴權(quán)提起的級別，賦予檢察機(jī)關(guān)對同級法院的抗訴權(quán)?，F(xiàn)行訴訟法規(guī)定的是上級人民檢察院對下級人民法院的裁判有權(quán)提起抗訴。司法監(jiān)督權(quán)的任務(wù)首先是監(jiān)督同級司法權(quán)，然后才是監(jiān)督下級司法權(quán)，司法監(jiān)督權(quán)的對象主要是同級司法機(jī)關(guān)，次要的才是下級司法機(jī)關(guān)。如果規(guī)定法院只受上級檢察院的監(jiān)督，同級檢察院無權(quán)監(jiān)督同級法院，則違背了設(shè)立司法監(jiān)督權(quán)的初衷，不符合我國的權(quán)利架構(gòu)體制。第二，規(guī)定接受抗訴的法院必須親自審理再審案件，不能交由下級法院審理。2013年《民事訴訟法》211條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定；有本法第200條第1項(xiàng)至第5項(xiàng)情形之一的，可以交下一級人民法院再審，但經(jīng)該下一級人民法院再審的除外?！边@樣規(guī)定，一是違反對等原則。檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)都是權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān)，法律地位平等，同一行政區(qū)劃級別上的兩個機(jī)關(guān)司法界別同等，作為被監(jiān)督者的審判機(jī)關(guān)有義務(wù)親自查清事實(shí)、正確適用法律，糾正本院和下級法院的錯誤裁判。被監(jiān)督者把自身承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給下級機(jī)關(guān)，是蔑視監(jiān)督權(quán)權(quán)威的表現(xiàn)。二是違反平等原則。2013年《民事訴訟法》第204條第二款規(guī)定：“因當(dāng)事人申請裁定再審的案件由中級人民法院以上的人民法院審理?！罡呷嗣穹ㄔ?、高級人民法院裁定再審的案件，由本院再審或交其他人民法院再審，也可以交原審人民法院再審。”這就決定了因當(dāng)事人申請而再審的案件，至少由中級人民法院審理，而因檢察院抗訴而再審的案件則可能由基層法院審理。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律地位至少應(yīng)當(dāng)不低于案件當(dāng)事人，因此，在再審法院的審級上，至少應(yīng)當(dāng)享有與案件當(dāng)事人同等的待遇，而不應(yīng)當(dāng)?shù)陀诎讣?dāng)事人。第三，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，再審抗訴沒有次數(shù)限制。檢察機(jī)關(guān)對再審抗訴后生效的再審裁判不同意的，有權(quán)提請其上一級檢察機(jī)關(guān)向作出再審裁判的審判機(jī)關(guān)的上一級審判機(jī)關(guān)抗訴。因?yàn)?，一個案件的正確與錯誤應(yīng)當(dāng)有一個結(jié)論，法律監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)因被監(jiān)督者的反對而不了了之。按照這樣的程序，直至最高人民檢察院向最高人民法院抗訴，最高人民法院作出終審裁判。

此外，業(yè)界對民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督權(quán)問題也爭議頗多。民事執(zhí)行是指在法院所作的民事判決生效后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對該判決所確定的內(nèi)容采取執(zhí)行措施，促使負(fù)有義務(wù)的當(dāng)事人履行其義務(wù)的行為。實(shí)踐表明，民事執(zhí)行中消極履行職責(zé)或者濫用執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這與民事執(zhí)行程序缺乏必要的監(jiān)督有關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)在立法上賦予檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，并完善相應(yīng)的法律程序。2013年《民事訴訟法》第235條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督?！边@一新增條文反映了對民事執(zhí)行活動加強(qiáng)法律監(jiān)督的意圖。但筆者認(rèn)為，這只是一個原則性規(guī)定，還有待通過司法解釋將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式進(jìn)一步細(xì)化；對法院在民事執(zhí)行活動中就有關(guān)爭議所作的錯誤裁定，可通過再審予以糾正，人民檢察院可應(yīng)利害關(guān)系人的申請或者依職權(quán)行使抗訴權(quán)，啟動再審程序，撤銷違法的執(zhí)行裁定；對于民事執(zhí)行中的其他違法行為，人民檢察院可以提出糾正意見，建議追究違法責(zé)任。

注釋：

［1］公丕祥：《法治現(xiàn)代化的理論邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第78頁。

［2］公丕祥：《法治現(xiàn)代化的理論邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第78頁。

［3］童建明：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社，2008年，第296頁。

［4］《中華人民共和國民事訴訟法》，法律出版社2013年版，第18頁。

［5］孫寶民：《檢察機(jī)關(guān)民事訴訟調(diào)解監(jiān)督構(gòu)想》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》1998年第1期。

［6］童建明：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社2008年版，第312頁。

［7］張步紅：《民事抗訴程序中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)》，載《人民檢察》1999年第8期。

*天津市檢察官學(xué)院［300457］