首都“兩區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)條件、面臨挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)路徑

李會(huì)霞，劉詩(shī)雯，段婭靜

（1.河北省社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所，河北 石家莊 050051；2.石家莊市公共資源交易中心，河北 石家莊 050000）

引言

2017年1月習(xí)近平總書記視察張家口時(shí)提出“建設(shè)好首都水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，探索一條經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強(qiáng)市路子”的重要指示（以下將首都水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)簡(jiǎn)稱為“兩區(qū)”），為新時(shí)期張家口以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)綠色高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，提供了遵循。2019年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和河北省人民政府又聯(lián)合印發(fā)了《張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2019—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《“兩區(qū)”規(guī)劃》），標(biāo)志著“兩區(qū)”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，正式進(jìn)入全面實(shí)施階段。然而，“兩區(qū)”建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)性強(qiáng)、工程量大、涉及面廣、操作難度大的系統(tǒng)工程，要想快速實(shí)現(xiàn)突破，必須加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃，從基礎(chǔ)條件和源頭抓起，聚焦其中重大關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)癥施治，才能在最短時(shí)間內(nèi)取得最大成效。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于“兩區(qū)”建設(shè)的理論研究和相關(guān)論文還相對(duì)較少，安定明、任秀伏（2021）[1]從大力發(fā)展畜牧業(yè)及畜產(chǎn)品深加工業(yè)、適度發(fā)展特色旱作農(nóng)業(yè)、積極發(fā)展高端旅游業(yè)、大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)、完善政策配套體系等方面，提出“兩區(qū)”建設(shè)背景下推動(dòng)壩上地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議；李海旭、郝文霞等（2020）[2]結(jié)合2015年以來(lái)“兩區(qū)”域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生狀況，從生態(tài)環(huán)境支撐、生態(tài)屏障作用發(fā)揮等角度深入分析了地質(zhì)災(zāi)害防治對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)的影響，并提出強(qiáng)化災(zāi)害源頭治理、重視地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、提高災(zāi)害處置能力、建立災(zāi)害群測(cè)群防體系等對(duì)策建議；王建勛、任亮等（2021）[3]認(rèn)為村民社會(huì)參與能力不強(qiáng)、社會(huì)力量發(fā)揮作用不夠充分、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展滯后等原因造成了“兩區(qū)”生態(tài)富民的重大挑戰(zhàn)，并從加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)、提高鄉(xiāng)村村民社會(huì)參與能力、發(fā)揮社會(huì)力量作用等方面提出實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)”生態(tài)富民的具體路徑。總體來(lái)看，對(duì)于“兩區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)條件、面臨挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)路徑方面，國(guó)內(nèi)學(xué)界還鮮有研究。

二、“兩區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)條件和面臨挑戰(zhàn)

（一）“兩區(qū)”建設(shè)是涉及群眾眾多的一項(xiàng)全局性重大工程，群眾支持和群眾滿意是事關(guān)“兩區(qū)”建設(shè)順利推進(jìn)和最終成敗的前提基礎(chǔ)條件

“兩區(qū)”建設(shè)是張家口歷史上涉及群眾最多的一項(xiàng)全局性工程，也是一項(xiàng)為人民謀取生態(tài)紅利、增進(jìn)生態(tài)福祉的“民心工程”，因此，群眾的參與熱情、滿意配合程度是決定“兩區(qū)”建設(shè)成敗和最終成效的前提和關(guān)鍵。而群眾的積極性如何，是否支持配合，則主要取決于其“兩區(qū)”建設(shè)前后的經(jīng)濟(jì)狀況，獲得感如何，以及長(zhǎng)期利益是否穩(wěn)固等因素影響。目前，當(dāng)?shù)厝罕娀径家呀?jīng)認(rèn)識(shí)到了“兩區(qū)”建設(shè)的重要性，但是，隨著“兩區(qū)”建設(shè)的不斷推進(jìn)，也逐漸暴露出了一些問(wèn)題和弊端，引發(fā)了群眾的諸多顧慮和情緒。

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于預(yù)期導(dǎo)致群眾參與熱情受挫，加大“兩區(qū)”建設(shè)推進(jìn)難。退耕還林還草是“兩區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)，也是“兩區(qū)”建設(shè)最為核心的任務(wù)之一。出于恢復(fù)生態(tài)功能的需要，未來(lái)張家口要大面積實(shí)施生態(tài)退耕，擴(kuò)大生態(tài)空間，同時(shí)也意味著大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶要失去賴以生活的耕地，放棄傳統(tǒng)的生活保障方式。然而張家口，特別是壩上地區(qū)是我國(guó)最為貧困的地區(qū)之一，絕大多數(shù)農(nóng)戶仍以農(nóng)業(yè)作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活保障。雖然為保護(hù)農(nóng)戶根本利益，退耕農(nóng)民會(huì)得到一定補(bǔ)償，但以退耕還草為例，國(guó)家補(bǔ)償期為8年，每畝共計(jì)補(bǔ)助1000元，據(jù)調(diào)研了解，目前當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植農(nóng)作物每畝每年平均收益大約為600~900元，8年收益為4800~7200元；即便是壩上的低產(chǎn)田，每畝每年也能收益300元，8年收益也大約2400元?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民退耕前耕種農(nóng)作物的收益相比明顯偏低，導(dǎo)致農(nóng)民退耕后生活直接受到影響。加之補(bǔ)償期限較短，一旦補(bǔ)償期過(guò)后，未來(lái)農(nóng)戶家庭的生計(jì)和養(yǎng)老也都將缺乏保障，因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍存在顧慮，退耕意愿較弱。

2.后續(xù)紓解措施不足可能導(dǎo)致隱性失業(yè)問(wèn)題突出，威脅“兩區(qū)”建設(shè)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，在“兩區(qū)”建設(shè)中普遍重視“事前”，而相對(duì)忽視“事后”。以涉及群眾最多的退耕還林還草為例，目前相關(guān)部門主要關(guān)注前期工作開(kāi)展，即如何說(shuō)服農(nóng)戶退耕、如何開(kāi)展退耕還林，而引導(dǎo)群眾思想轉(zhuǎn)變、幫助群眾轉(zhuǎn)型就業(yè)等事后紓解工作考慮較少。未來(lái)隨著生態(tài)退耕的不斷推進(jìn)，失地和失業(yè)群眾將不斷增加，一方面大量農(nóng)村勞動(dòng)力將直接從糧食種植退減下來(lái)，雖然部分農(nóng)民仍然可以從事種樹種草，但相關(guān)研究表明，同樣面積土地上種樹種草所耗費(fèi)的工時(shí)不到種植糧食的1/3，如此一來(lái)，必然會(huì)有大量農(nóng)民面臨失業(yè)。另一方面，多年來(lái)張家口地區(qū)，特別是壩上地區(qū)一直以蔬菜種植作為農(nóng)民致富增收的特色產(chǎn)業(yè)，主要從業(yè)者都為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，若“兩區(qū)”建設(shè)退減灌溉面積改為旱作后，減下的勞動(dòng)力將面臨失去生活依靠。此外，原有以蔬菜種植為中心，上游從事種子、肥料等農(nóng)資銷售企業(yè)，以及下游從事貯藏、加工、銷售、物流等企業(yè)均將無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，大量雇傭工人也將面臨失業(yè)。如果長(zhǎng)期缺乏引導(dǎo)和紓解措施，失業(yè)群眾找不到新的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，很有可能因?yàn)樯钏榷霈F(xiàn)復(fù)耕現(xiàn)象，直接影響“兩區(qū)”持續(xù)建設(shè)。

（二）“兩區(qū)”建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，先進(jìn)的技術(shù)支撐和專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)是事關(guān)“兩區(qū)”建設(shè)科學(xué)推進(jìn)和有序落地的必要支撐條件

“兩區(qū)”建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程。如何根據(jù)各地不同的自然條件、立地條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，因地制宜地落實(shí)好兩區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，是關(guān)系“兩區(qū)”建設(shè)目標(biāo)能否勝利實(shí)現(xiàn)的重要保障。張家口地貌分異復(fù)雜多樣，既有壩上高原山地交匯區(qū)，也有壩下冀北山地、山間谷地和山間盆地區(qū)，多樣的地貌條件造就了多種土地生態(tài)功能和多種經(jīng)濟(jì)生活方式。因此，在“兩區(qū)”建設(shè)具體實(shí)踐中，僅僅依靠《“兩區(qū)”規(guī)劃》這一綱領(lǐng)性指導(dǎo)顯然不夠，必須針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)加強(qiáng)深度研究，構(gòu)建完整的技術(shù)支撐體系和專項(xiàng)規(guī)劃體系，為“兩區(qū)”建設(shè)科學(xué)推進(jìn)、有序落地提供有力保障。然而，在當(dāng)前大規(guī)模、大投入、快進(jìn)度的“兩區(qū)”建設(shè)中，很多重大生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的基礎(chǔ)研究都相對(duì)滯后，各類專項(xiàng)規(guī)劃也基本空白。

1.關(guān)鍵技術(shù)供給不足導(dǎo)致部分工作缺乏支撐，項(xiàng)目建設(shè)受阻。“兩區(qū)”建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，其建設(shè)的過(guò)程不僅是一個(gè)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)良性發(fā)展的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，在“兩區(qū)”建設(shè)中，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)的全過(guò)程，均對(duì)科學(xué)技術(shù)有迫切需求。然而，在當(dāng)前“兩區(qū)”建設(shè)中，無(wú)論是生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的水源涵養(yǎng)、林草濕地恢復(fù)工程；還是生態(tài)整治領(lǐng)域的河道整治、水庫(kù)清淤工程；或是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新能源替代等工程，普遍技術(shù)支持力度不足。以水庫(kù)清淤工程為例，為保障首都供水質(zhì)量，“兩區(qū)”建設(shè)中的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要對(duì)境內(nèi)91座水庫(kù)開(kāi)展清淤工程，淤積量共計(jì)約1.3865億立方米，任務(wù)重、難度大。然而，在此之前張家口市從未實(shí)施過(guò)水庫(kù)清淤工程，沒(méi)有成熟的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，導(dǎo)致工作遲遲無(wú)法開(kāi)展。此外，由于缺乏成熟的技術(shù)和工藝，當(dāng)前“兩區(qū)”污水處理中氮、磷超標(biāo)問(wèn)題始終不能有效解決，污水處理廠處理后的污水排放到河道中依然會(huì)造成較大污染，直接威脅水源安全。

2.專項(xiàng)規(guī)劃缺失導(dǎo)致部分項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)不足，質(zhì)量缺乏保障?！丁皟蓞^(qū)”規(guī)劃》是對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)的全面部署和總體安排，側(cè)重于宏觀性和戰(zhàn)略性，難以為“兩區(qū)”建設(shè)的具體工作直接提供有效指導(dǎo)。為確?！皟蓞^(qū)”建設(shè)的專業(yè)性、科學(xué)性，精準(zhǔn)落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)和部署，應(yīng)盡快針對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)的不同領(lǐng)域進(jìn)行深入研究，制定專項(xiàng)規(guī)劃，作為《“兩區(qū)”規(guī)劃》的細(xì)化和延伸，為具體工作提供技術(shù)規(guī)范和專業(yè)指導(dǎo)。然而，一方面，當(dāng)前“兩區(qū)”建設(shè)許多領(lǐng)域都尚未制定專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?。例如，為進(jìn)一步提升生態(tài)保障能力，“兩區(qū)”建設(shè)要進(jìn)行大面積退耕還草，同時(shí)考慮農(nóng)民增收，在項(xiàng)目區(qū)要間種沙棘、枸杞、中藥材等特色作物，雖然《“兩區(qū)”規(guī)劃》明確提出兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益、適地適種、灌草結(jié)合的指導(dǎo)原則，但卻一直沒(méi)有基于項(xiàng)目區(qū)的自然條件，對(duì)退耕后的適宜草種、配置結(jié)構(gòu)、覆蓋密度、工作時(shí)序、責(zé)任主體等進(jìn)行深入研究和精準(zhǔn)規(guī)劃，項(xiàng)目實(shí)施缺乏規(guī)范指導(dǎo)和技術(shù)依據(jù)。另一方面，目前少數(shù)已有的專項(xiàng)規(guī)劃，如《張家口市水污染防治工作方案》《張家口市土壤污染防治工作方案》等，由于出臺(tái)較早，工作目標(biāo)、工作重點(diǎn)等均與《“兩區(qū)”規(guī)劃》缺乏銜接，難以合理指導(dǎo)當(dāng)前“兩區(qū)”建設(shè)，亟待重新修改完善。

（三）“兩區(qū)”建設(shè)是一項(xiàng)耗資巨大、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，充足的資金和完善的政策是事關(guān)“兩區(qū)”持續(xù)建設(shè)和全面推進(jìn)的重要保障條件

“兩區(qū)”建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的系統(tǒng)工程，因此，要想步入正軌，成為常規(guī)化、正式化的建設(shè)，資金和政策的支持是必不可少的，構(gòu)建與“兩區(qū)”建設(shè)相匹配的資金保障和政策保障，對(duì)于“兩區(qū)”建設(shè)至關(guān)重要。然而，目前“兩區(qū)”建設(shè)資金和政策保障均不到位，嚴(yán)重威脅“兩區(qū)”建設(shè)進(jìn)展和成效。

1.單一的融資渠道難以支撐巨大的資金需求，“兩區(qū)”建設(shè)面臨巨大資金缺口。張家口市是河北省最為貧困的地區(qū)，也是全國(guó)范圍內(nèi)貧困縣較為集中的地區(qū)之一。隨著“兩區(qū)”建設(shè)的深入推進(jìn)和涉及領(lǐng)域的逐漸擴(kuò)大，龐大的支出和配套需求給張家口市縣兩級(jí)財(cái)政造成了極大負(fù)擔(dān)。一是資金缺口巨大。當(dāng)前，雖然從國(guó)家到地方對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)都十分重視，各種資金投入顯著增長(zhǎng)，但與“兩區(qū)”建設(shè)所需的資金量相比，仍然存在巨大缺口。例如，為全面提升濕地生態(tài)功能，《“兩區(qū)”規(guī)劃》指出要加快推進(jìn)壩上閃電河、康?？蛋椭Z爾、懷來(lái)官?gòu)d水庫(kù)、蔚縣壺流河等國(guó)家濕地公園建設(shè)。以官?gòu)d水庫(kù)濕地公園為例，預(yù)算投資達(dá)40億元，近年來(lái)懷來(lái)縣已經(jīng)先后投資15億元開(kāi)展建設(shè)，但是，據(jù)了解目前一期工程部分區(qū)域因?yàn)橘Y金等問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)停工，二期、三期資金更是毫無(wú)著落。此外，根據(jù)《“兩區(qū)”規(guī)劃》要求，到2035年前要完成對(duì)壩上地區(qū)180萬(wàn)畝耕地退耕還草，初步預(yù)算僅此一項(xiàng)就需要資金120億元。加之近年來(lái)全市造林綠化，還有170億債務(wù)需逐年消化，各級(jí)財(cái)政保民生支出壓力越來(lái)越大。二是資金渠道單一。當(dāng)前，“兩區(qū)”建設(shè)融資渠道狹窄，方式單一，資金來(lái)源主要依靠政府投資。由于目前國(guó)家投資主要采取各種項(xiàng)目形式進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和不定期的專項(xiàng)資金撥付，因此，之后能否繼續(xù)投入，投入的規(guī)模有多大等都存在不確定性，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金保障。此外，國(guó)家在下?lián)茇?cái)政資金的同時(shí)，許多項(xiàng)目都要求市、縣兩級(jí)配套資金，隨著空心村治理、地下水壓采等項(xiàng)目的推進(jìn)，張家口市各級(jí)財(cái)政投入越來(lái)越多，財(cái)政支出越來(lái)越困難，亟待拓寬長(zhǎng)期資金渠道。

2.政策脫節(jié)重此輕彼導(dǎo)致部分項(xiàng)目落地措施不足缺乏保。近年來(lái)，在國(guó)家和河北省的大力支持下，張家口實(shí)施了一系列重要的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目，也制定了部分環(huán)境保護(hù)、財(cái)政補(bǔ)貼等政策，這些政策對(duì)于“兩區(qū)”建設(shè)起到了積極作用，但仍存在一些問(wèn)題。一是重城市、輕農(nóng)村。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，國(guó)家、河北省和張家口市在城市污染治理和工業(yè)污染治理等方面都出臺(tái)了諸多政策，相較之下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、污染治理等配套政策卻相對(duì)較少，部分領(lǐng)域甚至長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平一直較低，已經(jīng)成為“兩區(qū)”建設(shè)的突出短板。例如，農(nóng)業(yè)面源污染是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理的一大難題，對(duì)水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境，以及生態(tài)系統(tǒng)都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響?！丁皟蓞^(qū)”規(guī)劃》中明確提出，要綜合整治農(nóng)業(yè)面源污染，大力推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效，然而，截至目前卻沒(méi)有任何相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染整治只能成為一種倡議。此外，對(duì)于農(nóng)村污染治理中綜合利用秸稈、糞便等廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥、沼氣生產(chǎn)的企業(yè)，也一直沒(méi)有任何政策支持，正面激勵(lì)導(dǎo)向不足。二是重建設(shè)、輕質(zhì)量。人才、技術(shù)和后期管護(hù)是事關(guān)“兩區(qū)”建設(shè)質(zhì)量和最終成敗的重要保障。然而，從目前相關(guān)政策看，更多側(cè)重的是如何加快建設(shè)進(jìn)度、完成數(shù)量任務(wù)，而關(guān)于提高管護(hù)水平和人才技術(shù)保障能力的配套政策卻相對(duì)較少。以京津風(fēng)沙源治理和退耕還林等重點(diǎn)造林工程項(xiàng)目為例，目前國(guó)家政策資金只負(fù)責(zé)退耕和造林兩部分費(fèi)用，不包括后期養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，后期養(yǎng)護(hù)主要由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于地方配套困難，管護(hù)工作一直難以有效開(kāi)展。此外，目前對(duì)于“兩區(qū)”建設(shè)亟需的人才、技術(shù)等方面也普遍缺乏系統(tǒng)謀劃和政策激勵(lì)，嚴(yán)重危及“兩區(qū)”建設(shè)質(zhì)量。

三、加快“兩區(qū)”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）以提高補(bǔ)償、強(qiáng)化服務(wù)為重點(diǎn)健全多元化補(bǔ)償機(jī)制，全方位提升群眾自我發(fā)展能力和滿意度

1.正視退耕農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生計(jì)需求，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在確定“兩區(qū)”建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，必須正視項(xiàng)目區(qū)退耕群眾現(xiàn)實(shí)生計(jì)需求，妥善解決失業(yè)群眾安置問(wèn)題，確保農(nóng)民收入不降低，確保地方政府有積極性。一是合理增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以對(duì)保護(hù)退耕農(nóng)民的成本充分補(bǔ)償為基礎(chǔ)，綜合考慮物價(jià)上漲、勞動(dòng)力成本提高、生態(tài)環(huán)境建設(shè)難度加大等多種因素，適時(shí)核算，建議水澆地每畝每年補(bǔ)助1000元，旱地每畝每年補(bǔ)助500元。二是適度延長(zhǎng)補(bǔ)貼期限。以二輪土地承包到期為補(bǔ)助期限，適度延長(zhǎng)補(bǔ)償期到10年，如果期間產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，可以在8年后遞減補(bǔ)貼。

2.聚焦農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)化和發(fā)展需求，強(qiáng)化政府后期全方位服務(wù)。當(dāng)前，失地失業(yè)群眾的就業(yè)安置和發(fā)展問(wèn)題，已經(jīng)成為威脅“兩區(qū)”建設(shè)成效和小康社會(huì)建設(shè)成敗的全新壓力和考驗(yàn)。及時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)換，解決其生活和發(fā)展需求，不僅可以有效減輕其對(duì)政府依賴，同時(shí)對(duì)于保障“兩區(qū)”建設(shè)成果和小康社會(huì)建設(shè)成敗也具有極其重要的意義。各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)失業(yè)農(nóng)民的服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“事后缺位”到“事后三包”轉(zhuǎn)變。

第一，盡快制定出臺(tái)合理的失地農(nóng)民就業(yè)保障政策。探索建立失地農(nóng)民就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和主動(dòng)反饋機(jī)制，及時(shí)有效掌握失地農(nóng)民就業(yè)動(dòng)向，將失地農(nóng)民年齡、性別、文化程度等建立檔案，通過(guò)多種形式開(kāi)展正面教育，提高其職業(yè)轉(zhuǎn)化的思想認(rèn)識(shí)和自覺(jué)性。同時(shí)，免費(fèi)為失地農(nóng)民提供就業(yè)登記、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)，形成以省為統(tǒng)領(lǐng)、以市為指揮、以縣為單位、以村為主體的就業(yè)保障體系。

第二，要高度重視人力資本投資。把人力資本投資放到與物質(zhì)補(bǔ)償同樣重要的位置，加大失地農(nóng)民繼續(xù)教育、技術(shù)培訓(xùn)等人力資本投資。鼓勵(lì)京津冀教育機(jī)構(gòu)通過(guò)定向招生、對(duì)口支教等形式，面向“兩區(qū)”開(kāi)展職業(yè)教育，提高農(nóng)民擇業(yè)能力和職業(yè)技術(shù)能力。鼓勵(lì)職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)向生態(tài)退耕的縣、鄉(xiāng)、村延伸，建立多層次職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。

第三，全方位拓展就業(yè)崗位。積極與京津兩地建立城市勞務(wù)合作機(jī)制，爭(zhēng)取納入京津職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和再就業(yè)計(jì)劃，每年由京津定向安排部分就業(yè)崗位，幫助解決“兩區(qū)”剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題。此外，各級(jí)政府應(yīng)重視引導(dǎo)并帶動(dòng)部分有創(chuàng)業(yè)想法的失地農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，并聘請(qǐng)專家予以指導(dǎo)，促進(jìn)失地農(nóng)民開(kāi)拓視野、掌握技能，通過(guò)稅收、信貸等優(yōu)惠政策給予支持，強(qiáng)化政府全方位服務(wù)。

（二）以突出人才支撐和規(guī)劃引領(lǐng)為重點(diǎn)健全多要素支撐機(jī)制，全方位提高“兩區(qū)”建設(shè)科學(xué)化水平

1.盡快集合省內(nèi)外高層次研究力量，建立各類高智人才參與“兩區(qū)”建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先，成立“兩區(qū)”建設(shè)跨學(xué)科專家咨詢委。為全面提高“兩區(qū)”建設(shè)質(zhì)量和技術(shù)水平，建議盡快成立由省內(nèi)外從事生態(tài)建設(shè)、水源保護(hù)、污染治理、宏觀政策、戰(zhàn)略研究、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多領(lǐng)域領(lǐng)銜專家學(xué)者組成的“兩區(qū)”專家咨詢委，建立各類高智人才參與“兩區(qū)”建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為“兩區(qū)”高質(zhì)量建設(shè)和科學(xué)決策提供強(qiáng)有力的人才智力支持。（1）開(kāi)展決策咨詢。圍繞“兩區(qū)”建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵問(wèn)題，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究，形成具有前瞻性、綜合性、針對(duì)性的研究成果和意見(jiàn)建議，為政府決策提供有價(jià)值的思路。（2）推動(dòng)對(duì)外交流與合作。通過(guò)人員交往、學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合研究等方式建立“兩區(qū)”建設(shè)開(kāi)放研究網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大信息渠道，拓寬決策思路，擴(kuò)大“兩區(qū)”影響力。（3）提供學(xué)術(shù)支持。充分發(fā)揮專家咨詢委的學(xué)術(shù)和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，通過(guò)舉辦高層次科技論壇、各領(lǐng)域?qū)W術(shù)活動(dòng)等，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外知名學(xué)者、專家為“兩區(qū)”建設(shè)獻(xiàn)智獻(xiàn)策，全面提升“兩區(qū)”建設(shè)的學(xué)術(shù)支撐和創(chuàng)新能力。（4）促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。以專家咨詢委咨詢項(xiàng)目為紐帶，積極搭建專家咨詢委成員與“兩區(qū)”建設(shè)相關(guān)部門、相關(guān)企事業(yè)單位間交流合作的平臺(tái)，鼓勵(lì)共建成果轉(zhuǎn)化中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同。其次，“兩區(qū)”專家咨詢委根據(jù)“兩區(qū)”建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，下設(shè)水源涵養(yǎng)、林草建設(shè)、礦山整治、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等多個(gè)專家組，深度參與所屬領(lǐng)域建設(shè)工作，并提供全程技術(shù)咨詢與指導(dǎo)。

2.專家領(lǐng)銜深入研究，加快構(gòu)建與“兩區(qū)”建設(shè)目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)的“1+N”規(guī)劃體系。為防止“兩區(qū)”建設(shè)的盲目性和隨意性，避免無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)，應(yīng)盡快構(gòu)建“兩區(qū)”“1+N”規(guī)劃體系。以《“兩區(qū)”規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜医M的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，由政府組織、專家領(lǐng)銜，加緊制定重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃和技術(shù)方案，分解落實(shí)《“兩區(qū)”規(guī)劃》要求，為各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)科學(xué)落地，提供詳細(xì)規(guī)劃和技術(shù)方案，科學(xué)合理地將《“兩區(qū)”規(guī)劃》任務(wù)落實(shí)到田間地塊，形成全域覆蓋、分類指導(dǎo)、依法有據(jù)、科學(xué)有效的規(guī)劃體系。

（三）以強(qiáng)化資金供給和政策供給為重點(diǎn)健全多層次保障機(jī)制，全方位提升“兩區(qū)”建設(shè)持續(xù)發(fā)展能力

1.進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政投資“元治理”作用，探索構(gòu)筑“多元治理”的立體式融資體制?！皟蓞^(qū)”建設(shè)耗資巨大、投資回收期長(zhǎng)，具有明顯的公益性特征，尤其是在生態(tài)建設(shè)、水源涵養(yǎng)、環(huán)境治理等典型的公益性領(lǐng)域，政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。建議進(jìn)一步爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大省級(jí)財(cái)政支持力度，并保證政策的持續(xù)性，強(qiáng)化政府投資“元治理”作用。然而，“兩區(qū)”建設(shè)資金需求巨大，僅僅依靠政府財(cái)政投資顯然難以滿足快速建設(shè)的需求，必須進(jìn)行投融資方式創(chuàng)新，構(gòu)筑“多元治理”的立體式融資體制。

第一，設(shè)立“兩區(qū)”綠色發(fā)展基金。一直以來(lái)，張家口市擔(dān)負(fù)了京津冀地區(qū)重要的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)，在當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展大背景下，生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展也應(yīng)是其中重要內(nèi)容。建議河北聯(lián)合京、津兩地，按三地地方財(cái)政收入的一定比例，設(shè)立“兩區(qū)”綠色發(fā)展基金，或借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，通過(guò)政府開(kāi)征環(huán)境稅、氣候變化稅等作為投資，建立按企業(yè)模式運(yùn)作的“兩區(qū)”建設(shè)商業(yè)化基金，用于“兩區(qū)”建設(shè)生態(tài)保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等[9]。

第二，加大綠色信貸融資力度。（1）爭(zhēng)取政策性銀行綠色信貸。多渠道爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性貸款，加大政策性貸款對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)的投入和傾斜力度。（2）加快綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度。積極借鑒浙江省做法，針對(duì)“兩區(qū)”融資金額大、期限長(zhǎng)的部分生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，探索創(chuàng)新綠色銀團(tuán)貸款模式。同時(shí)，建議省內(nèi)銀行依托自身優(yōu)勢(shì)，針對(duì)“兩區(qū)”綠色投資項(xiàng)目開(kāi)辟綠色通道，量身定做專屬貸款產(chǎn)品，如“退耕還草貸”“農(nóng)村污染治理貸”等，給予更多優(yōu)惠。

第三，鼓勵(lì)發(fā)行“兩區(qū)”綠色債券。為緩解“兩區(qū)”建設(shè)資金壓力，可以由金融機(jī)構(gòu)或省屬企業(yè)，針對(duì)“兩區(qū)”建設(shè)中綠色公益性、公共服務(wù)類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目發(fā)行債券。在支持有效防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高張家口市地方政府債券限額，支持發(fā)行中長(zhǎng)期“兩區(qū)”建設(shè)一般債和專項(xiàng)債，助力“兩區(qū)”建設(shè)和發(fā)展。

第四，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。借鑒江蘇省經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)將“兩區(qū)”水體整治、礦山修復(fù)、污染治理等項(xiàng)目與休閑度假、觀光旅游、健康養(yǎng)老等有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目打捆實(shí)施，優(yōu)先納入省級(jí)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，優(yōu)先選為省級(jí)試點(diǎn)PPP項(xiàng)目，對(duì)其中符合獎(jiǎng)補(bǔ)條件的落地項(xiàng)目，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高10%，用于扶持和引導(dǎo)“兩區(qū)”建設(shè)。

2.全面提高“兩區(qū)”政策供給質(zhì)量，加快構(gòu)筑均衡充分、協(xié)調(diào)完善的“兩區(qū)”建設(shè)政策體系。協(xié)調(diào)完善的政策體系是科學(xué)推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)的重要保障。根據(jù)“兩區(qū)”建設(shè)的發(fā)展要求和內(nèi)涵，應(yīng)盡快重構(gòu)政策體系，為“兩區(qū)”全面均衡發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的政策保障。

第一，在政策體系內(nèi)容上要補(bǔ)齊短板。認(rèn)真梳理現(xiàn)有相關(guān)政策，查漏補(bǔ)缺，針對(duì)現(xiàn)有政策中的薄弱環(huán)節(jié)，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、人才、技術(shù)、后期管護(hù)等領(lǐng)域，補(bǔ)強(qiáng)政策缺失與短板。

第二，在政策體系結(jié)構(gòu)上要平衡充分。在重構(gòu)“兩區(qū)”政策體系時(shí)要充分考慮城市與農(nóng)村、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與民生、速度與質(zhì)量間的平衡充分發(fā)展，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有“兩區(qū)”工作所面臨的不平衡、不充分問(wèn)題。

第三，在政策體系功能上要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)從關(guān)注具體項(xiàng)目、具體領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)發(fā)展，到關(guān)注區(qū)域保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和全過(guò)程保護(hù)轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從單純關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)，到關(guān)注如何協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從單一的生態(tài)保護(hù)政策，到關(guān)注“兩區(qū)”建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、責(zé)任、目標(biāo)和生態(tài)安全體系并重的政策體系轉(zhuǎn)變。