川西北藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究

〔摘要〕盡管我國人口城鎮(zhèn)化水平已進入城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，人口城鎮(zhèn)化也將成為我國未來社會發(fā)展的基本國情，但藏族人口城鎮(zhèn)化卻比全國平均水平低30個百分點。藏區(qū)是我國生態(tài)脆弱區(qū)、集中連片貧困區(qū)與重點生態(tài)功能區(qū)，人口城鎮(zhèn)化關(guān)系藏區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護以及農(nóng)牧民增收。本文利用2010年人口普查數(shù)據(jù)，對川西北藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與特點、城鎮(zhèn)化的空間產(chǎn)業(yè)與人口資源特征進行研究，并提出可持續(xù)城鎮(zhèn)發(fā)展的政策選項。

〔關(guān)鍵詞〕川西北藏區(qū)；人口城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

〔中圖分類號〕D633.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）01-0089-07

2012年，我國城鎮(zhèn)化水平達到52.57%，7.2億人居住在城鎮(zhèn)（占全球城鎮(zhèn)人口的20%），是全球城鎮(zhèn)人口規(guī)模最大的國家。按照美國地理學家諾瑟姆的城市化“S形”曲線，無論是常住人口城鎮(zhèn)化水平還是戶籍人口城鎮(zhèn)化（37%）水平，我國均處于30%～70%的加速發(fā)展期。人口城鎮(zhèn)化將是我國未來社會發(fā)展的基本國情，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化調(diào)整將伴隨著我國今后的現(xiàn)代化歷程。但我國又是一個地域發(fā)展差異較大的國家，城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著巨大的空間差異與民族差異，西部地區(qū)總體落后于東部地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)落后于漢族地區(qū)，山區(qū)丘陵落后于平原地區(qū)。2010年，全國藏族人口的城鎮(zhèn)化率僅為19.7%，占當年全國人口城鎮(zhèn)化率49.68%的39.7%，遠滯后于全國平均水平。藏區(qū)是我國生態(tài)脆弱區(qū)、集中連片貧困區(qū)與重點生態(tài)功能區(qū)，人口城鎮(zhèn)化關(guān)系到藏區(qū)生態(tài)安全、農(nóng)村發(fā)展與扶貧開發(fā)。

四川藏區(qū)是全國第二大藏區(qū)，面積達24.9萬平方公里（占全省土地總面積的51.3%）、人口城鎮(zhèn)化率僅為24.1%（2010），其中藏區(qū)藏族人口的城鎮(zhèn)化水平僅為14.1%（比全國平均水平低5.6個百分點），處于諾瑟姆“S形”城市化曲線的起步期。四川藏區(qū)是全國重點生態(tài)功能區(qū)（若爾蓋高原濕地生態(tài)功能區(qū)和川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)）的核心區(qū)域與連片貧困區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱而人口資源環(huán)境壓力大。人口城鎮(zhèn)化的低水平不利于民族地區(qū)社會發(fā)展與穩(wěn)定、不利于生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，更不利于農(nóng)牧民增收。本文利用第六次人口普查數(shù)據(jù)，就四川藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與特點、城鎮(zhèn)空間產(chǎn)業(yè)與人口資源特征等進行研究，提出建設(shè)可持續(xù)的人口城鎮(zhèn)化載體——小城鎮(zhèn)的政策建議。

一、人口城鎮(zhèn)化內(nèi)涵與路徑歸類

（一）人口的城鄉(xiāng)分布概念

按照第六次人口普查對城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口的界定①，城鎮(zhèn)人口就是指居住在城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的常住人口，鄉(xiāng)村人口就是居住在城區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)之外的常住人口。人口城鎮(zhèn)化就是鄉(xiāng)村人口向城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)化水平就是城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)常住人口占總?cè)丝诘谋戎兀戎卦礁哒f明城鎮(zhèn)化水平也越高。

（二）人口城鎮(zhèn)化的路徑歸類

鄉(xiāng)村人口通常居住在自然村或者散居村、中心村或者行政中心村、集鎮(zhèn)以及新農(nóng)村綜合體（圖1）。人口城鎮(zhèn)化就是鄉(xiāng)村人口從上述四種居住形態(tài)逐步轉(zhuǎn)移到城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的過程，并伴隨著生產(chǎn)方式、生活方式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變（圖1）。

鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化的路徑可歸納為人口的“鄉(xiāng)-城（市）”遷移、“鄉(xiāng)-（縣）城”遷移以及“鄉(xiāng)-建制鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)移等類型。人口的“鄉(xiāng)-城（市）”遷移是鄉(xiāng)村人口向大中城市的遷移（包括就業(yè)型遷移與撫（贍）養(yǎng)人口的遷移），表現(xiàn)出極強的跨區(qū)域遷移特征，農(nóng)民工是人口“鄉(xiāng)-城（市）”流遷的主體。人口的“鄉(xiāng)-（縣）城”遷移，是指鄉(xiāng)村人口向縣城的遷移流動，以縣域范圍內(nèi)的人口遷移為主，也包括跨縣遷移流動。人口的“鄉(xiāng)-鎮(zhèn)②”轉(zhuǎn)移，是指鄉(xiāng)村人口向建制鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，是鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化的一種基本類型。

圖1人口城鎮(zhèn)化的路徑歸類示意

無論是哪一種城鎮(zhèn)化，無不表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口的增加和鄉(xiāng)村人口的減少。城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的巨大吸引力表現(xiàn)為就業(yè)機會與預(yù)期收益、生活便捷與城鎮(zhèn)文明等。正如古希臘哲學家亞里士多德所言，“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了更好的生活”。

二、川西北藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與特點

（一）川西北藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

川西北藏區(qū)在地域范圍上包括四川省的甘孜藏族自治州、阿壩藏羌自治州和涼山州的木里縣，共計32個縣、人口212萬，人口城鎮(zhèn)化水平墊底全省。2010年，阿壩州城鎮(zhèn)化率為30.1%，甘孜州為20.53%，低于四川省的平均水平41.18%。同期，兩州戶籍人口城鎮(zhèn)化水平為14.07%（甘孜）、19.87%（阿壩），同樣低于四川省26.81%的平均水平（表1）。

表1四川人口城鎮(zhèn)化比較（2010）

城鎮(zhèn)化率戶籍非農(nóng)

人口比（%）藏族人口

城鎮(zhèn)化率（%）四川41.1826.216.7成都市65.5156.60甘孜20.5315.311.9阿壩30.1022.517.8涼山州27.5212.224.8（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2010年人口普查資料》與《四川省統(tǒng)計年鑒（2011）（電子版）》整理而成）

藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的低水平伴隨著藏族人口城鎮(zhèn)化的超低水平。2010年，全省藏族總?cè)丝诘?4%集中在川西北藏區(qū)：甘孜854860人、阿壩州489777人、涼山州62968人。藏族人口的城鄉(xiāng)分布為：城區(qū)26614人、鎮(zhèn)區(qū)223002人、鄉(xiāng)村1246908人，分別占1.8%、14.9%和83.3%（表2）。城區(qū)藏族人口主要分布在成都市（17752人，占城市藏族人口總量的66.7%），鄉(xiāng)村藏區(qū)人口主要分布在甘孜與阿壩兩州。

①城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)。城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市、區(qū)政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)、政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。與政府駐地的實際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場、林場的場部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)。實際建設(shè)是指已建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其它設(shè)施。鄉(xiāng)村是指本規(guī)定劃定的城鎮(zhèn)以外的區(qū)域。資料來源：《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》（國務(wù)院于2008年7月12日國函〔2008〕60號批復(fù)）。

②鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)與鄉(xiāng)平行的行政單元，學界一般認為建制鎮(zhèn)的標準為：聚集常住人口在2500人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口不低于70%。 表2四川省藏族人口的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村分布信息（2010）單位：人，%

全省比例阿壩比例甘孜比例涼山州比例總?cè)丝?49652410048977710085486010062968100城市266141.8 000014002.2 鎮(zhèn)22300214.9 8742517.8 10188711.9 1424322.6 鄉(xiāng)村124690883.3 40235282.2 75297388.1 4732575.2 （資料來源：根據(jù)《四川省2010年人口普查資料》[上冊]整理而成，中國統(tǒng)計出版社，2012.）

（二）川西北藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的特點

我國人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與土地城鎮(zhèn)化、戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化”等特征，被譽為人口城鎮(zhèn)化的中國特色〔1〕。在地廣人稀的川西北藏區(qū)，人口城鎮(zhèn)化卻呈現(xiàn)以下特色。

1.人口城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“人口小鎮(zhèn)化”。人口城鎮(zhèn)化是指人口隨生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市（city）和鎮(zhèn)（town）轉(zhuǎn)移的過程。在2010年的人口普查中，對居住在城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的人口進行了分類統(tǒng)計。當年，四川省居住在城市和鎮(zhèn)的人口分別占總?cè)丝诘?9.8%和20.4%，但甘孜與阿壩兩州常住人口因無城市建制而全部為鎮(zhèn)區(qū)人口，小鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎兀ㄈ丝诔擎?zhèn)化）為24.1%。其中，藏族人口的城鎮(zhèn)化水平僅為14.1%（阿壩州為17.8%，甘孜州為11.9%），比區(qū)域性人口城鎮(zhèn)化水平低10個百分點。

2.人口小鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化水平。國際經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比值為1.4-2.5比較合適，我國這一比重為1.06，四川這一比值為0.8，甘孜州為0.61，阿壩州為0.71。單從數(shù)字上看，藏區(qū)人口小鎮(zhèn)化水平遠滯后工業(yè)化水平，還處于城鎮(zhèn)化的起步期。如果將藏族人口小鎮(zhèn)化水平單列出來，其發(fā)展水平更低甚至還沒有步入城鎮(zhèn)化起步期，藏族人口的主要生活方式與生產(chǎn)活動還在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)社會人口特征明顯。

3.戶籍人口城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化趨于一致。與全省乃至全國最大的不同是戶籍人口城鎮(zhèn)化，藏區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化差別不大。具體到藏族人口上，藏族常住人口城鎮(zhèn)化率比藏區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率還低，甘孜州低3.4個百分點、阿壩州低4.7個百分點。僅從數(shù)據(jù)上看，鄉(xiāng)村藏族人口城鎮(zhèn)化水平非常低，城鎮(zhèn)藏族人口以非戶籍人口為主，鄉(xiāng)村藏族人口極少在城鎮(zhèn)居住。

4.小鎮(zhèn)人口以漢族為主，少數(shù)民族人口總量偏少。甘孜州，每個建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模是7772人，其中漢族人口3739人、藏族人口為3774人（占48.6%）；阿壩州，每個建制鎮(zhèn)人口規(guī)模是8452人，其中漢族人口3538人、藏族人口是2732人（占32.3%）。在小鎮(zhèn)居住的常住人口中，漢族人口比重較高并對鄉(xiāng)村藏族人口的城鎮(zhèn)化形成就業(yè)競爭與居住擠壓。

表3四川省建制鎮(zhèn)人口規(guī)模比較（2010）

四川省成都市甘孜阿壩建制鎮(zhèn)數(shù)量（個）18241942732建制鎮(zhèn)比重（%）41.287.48.314.3建制鎮(zhèn)人口（人）90071354077728452建制鎮(zhèn)民族人

（人）343

（少數(shù)民族）159

（少數(shù)民族）3774

（藏族）2732

（藏族）（根據(jù)《四川省2010年人口普查資料》[上冊]整理而成，中國統(tǒng)計出版社，2012.）

（三）川西北藏區(qū)小鎮(zhèn)常住人口戶籍構(gòu)成

按照戶籍所在地，城鎮(zhèn)常住人口分為戶籍人口、非戶籍人口、戶籍待定人口三類。非戶籍人口又分為外鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道人口）、外縣（市、區(qū)）人口、外省人口等三類。2010年，四川省非戶籍常住人口總量是1173萬，其中戶籍在縣（市、區(qū)）內(nèi)其他街道的占41.1%、在省內(nèi)其他縣（市、區(qū)）的占49.3%、省外的占9.6%。在城市非戶籍常住人口總量（642萬）中，戶籍在本縣（市、區(qū)）的占31.7%、縣外省內(nèi)占58.7%、外省占9.6%；在鎮(zhèn)非戶籍常住人口（371萬）中，三類構(gòu)成比例為56.5%、35.8%和7.7%。

1.鎮(zhèn)區(qū)常住人口以本地戶籍為主。 小鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村地區(qū)的行政服務(wù)與商貿(mào)中心，常住人口通常在2500人以上且70%以上為非農(nóng)業(yè)人口。小鎮(zhèn)人口或因鎮(zhèn)區(qū)范圍擴大而融入周邊鄉(xiāng)村人口，或因鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村人口的遷入聚集，或因鎮(zhèn)域外人口遷入聚集。通常情況，小鎮(zhèn)常住人口以本地戶籍人口為主，本地戶籍人口占小鎮(zhèn)常住人口的比重是衡量小鎮(zhèn)人口本地化的重要指標。小鎮(zhèn)本地戶籍人口越多，說明小鎮(zhèn)對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)村人口集聚能力強，小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差異較大。目前，四川省小鎮(zhèn)人口本地化的比重為76.9%，成都市為49.3%，甘孜州為63.2%，阿壩州為70.7%（表4）。盡管藏區(qū)鎮(zhèn)區(qū)人口本地化比重不及全省平均水平，橫向比較則遠高于成都市的平均水平。

表4小鎮(zhèn)人口戶籍構(gòu)成信息（2010）

戶籍構(gòu)成（%）外來人口戶籍來源地（%）本地戶非農(nóng)戶本縣省內(nèi)其它縣省外四川76.951.0856.535.87.7成都49.352.9620.266.813.0甘孜63.256.7336.853.79.5阿壩70.754.838.251.99.8 （資料來源：《四川省2010年人口普查資料（上冊）》。）

2.鎮(zhèn)區(qū)非戶籍常住人口以鎮(zhèn)域外人口為主

2010年，四川省小鎮(zhèn)外來人口中的35.8%來自于省內(nèi)其它縣（市、區(qū)），成都市為66.8%。經(jīng)濟相對欠發(fā)達的阿壩州，小鎮(zhèn)外來人口的51.9%來自于省內(nèi)其它縣（市、區(qū)），加上省外的9.8%，兩者合計占到61.7%，縣內(nèi)其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口僅為38.2%；在甘孜州，小鎮(zhèn)外來人口中，有53.7%來自省內(nèi)其它縣（市、區(qū)），加上省外的9.5%，合計達63.2%，縣內(nèi)其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口僅為36.8%（表4）。這個數(shù)據(jù)說明，藏區(qū)縣內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村人口到建制鎮(zhèn)的動力較弱，或者說縣內(nèi)鄉(xiāng)村人口不具備到建制鎮(zhèn)求職居留的能力。藏區(qū)建制鎮(zhèn)的半數(shù)以上為縣城，可以認為縣城對本縣鄉(xiāng)村人口的吸納能力弱，或者本縣鄉(xiāng)村人口還不具備到縣城生活居住的能力。

（四）小鎮(zhèn)常住人口數(shù)量與產(chǎn)業(yè)特征

1.常住人口的數(shù)量特征。盡管藏區(qū)建制鎮(zhèn)的數(shù)量占比偏少，但單個建制鎮(zhèn)仍然存在人口規(guī)模偏小的問題，部分較為邊遠的建制鎮(zhèn)人口還沒有達到規(guī)劃人口3000人（或?qū)W界普遍認可的2500人標準），建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)面臨著門檻人口①約束。目前，甘孜州平均每個建制鎮(zhèn)（包括31個縣城）人口規(guī)模是7772人，阿壩州為8452人。從查閱數(shù)據(jù)來看，超過萬人的建制鎮(zhèn)有：馬爾康縣城（2.5萬）、康定縣城（3.5萬）、汶川縣城（2.2萬）、九寨溝縣城（1.2萬）、茂縣縣城（2.3萬）、黑水縣城（1.3萬）、松潘縣城（1.1萬）、松潘縣漳扎鎮(zhèn)（1.2萬）、康定縣姑咱鎮(zhèn)（1.2萬）、瀘定縣（2.1萬）等等。部分縣城以及非縣城建制鎮(zhèn)，如黑水縣的卡龍溝鎮(zhèn)、德格縣的瑪尼干戈鎮(zhèn)、石渠縣洛須鎮(zhèn)等，鎮(zhèn)域面積大但人口少，鎮(zhèn)域總?cè)丝诓坏?000人，鎮(zhèn)區(qū)人口就更少了，小鎮(zhèn)功能以行政服務(wù)與商貿(mào)為主。這類小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村沒有太大差別，鎮(zhèn)區(qū)人口以外來人口為主并形成一種特有的外推式城鎮(zhèn)化。

2.小鎮(zhèn)人口的產(chǎn)業(yè)特征。小鎮(zhèn)（或建制鎮(zhèn)），區(qū)別于鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的一個重要特征是非農(nóng)業(yè)人口比重要保持在70%以上，或者說，大量小鎮(zhèn)常住人口以非農(nóng)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也是小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與支撐產(chǎn)業(yè)。盡管川西北藏區(qū)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模小，但鎮(zhèn)區(qū)人口非農(nóng)戶口占比較高。普查資料表明，甘孜鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)戶人口比重達到56.73%（高于成都市51.08%的水平），阿壩州為54.8%，均高于全省平均水平（51.08%）。鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)戶籍人口比重高，不僅說明戶籍城鎮(zhèn)化水平高，也說明小鎮(zhèn)公職人員及其贍撫養(yǎng)人口比重高。以黑水縣卡龍溝鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)區(qū)人口基本上為公職人員及其家屬。小鎮(zhèn)外來人口則以商貿(mào)餐飲等服務(wù)人員為主，如德格縣城更慶鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品銷售、汽車維修等經(jīng)營戶，大部分來自內(nèi)地的遂寧、資陽等地。這類小鎮(zhèn)，本地農(nóng)牧民與外地人共同競爭有限的小鎮(zhèn)發(fā)展機會。

三、四川藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的“城鎮(zhèn)-空間-產(chǎn)業(yè)-人口-資源環(huán)境”特征 （一）人口城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)載體空間分布

建制鎮(zhèn)是藏區(qū)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟和文化中心，是縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐點和增長極，是鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移載體，但藏區(qū)城鎮(zhèn)空間上大分散小集中，建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例超低。

1.建制鎮(zhèn)的空間分布稀疏。在川西藏區(qū)23.6萬平方公里的范圍內(nèi)，建制鎮(zhèn)密度為每萬平方公里范圍內(nèi)有2.53個、人口規(guī)模為8100人/建制鎮(zhèn)。建制鎮(zhèn)數(shù)量最多、密度最大的區(qū)域分布在岷江上游的汶川縣、大渡河流域的瀘定縣，汶川縣有6個建制鎮(zhèn)，是藏區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量最多的縣。

2.建制鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量配比超低。新增建制鎮(zhèn)對提升城鎮(zhèn)化水平具有顯著的推動力量，但從2000到2010年，川西藏區(qū)鄉(xiāng)的數(shù)量從494個減少到489個（凈減少5個），建制鎮(zhèn)的總數(shù)從54個

①門檻人口（threshold population）原意是指某種中心職能在中心地布局能夠得到正常利潤的最低限度的人口，也就是說，某中心職能在中心地布局成立的最低限度人口。在這里，主要是指一個建制鎮(zhèn)提供基本公共服務(wù)所需要的居民數(shù)。通常，一個小鎮(zhèn)人口規(guī)模達到3萬人時，所能提供的公共服務(wù)才能比較好。相關(guān)研究表明，當建制鎮(zhèn)人口超過5萬人時，規(guī)模經(jīng)濟效益明顯增加，對經(jīng)濟要素的集聚效應(yīng)顯現(xiàn)。但川西藏區(qū)建制鎮(zhèn)，縣城的人口規(guī)模都達不到5萬，更何況一般建制鎮(zhèn)。增加到59個（凈增5個）；建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例為10.8%。同期，四川通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)措施使鄉(xiāng)的總數(shù)凈減少696個、建制鎮(zhèn)的總數(shù)凈增加26個，鎮(zhèn)域面積大幅度增加，鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量的比例達41.2%。

3.縣級市零配置。到2010年，四川藏區(qū)依然保持著縣級市為零的記錄，阿壩州政府駐地——馬爾康縣縣城，常住人口達到3萬人以上；甘孜州政府駐地——康定縣縣城，常住人口超3.5萬人。沒有縣級市就決定了藏區(qū)人口只能是一種小鎮(zhèn)化特征。

（二）小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)-經(jīng)濟特征

藏區(qū)，行政化的基本服務(wù)功能是形成建制鎮(zhèn)的基本動力源〔2〕。一是藏區(qū)建制鎮(zhèn)中縣城類建制鎮(zhèn)比重高?？h城類建制鎮(zhèn)31個（占總量的52.5%），行政化服務(wù)是縣城的基本功能。二是鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)從業(yè)人員比重高。阿壩州從事公共管理與服務(wù)人員（包括教師、醫(yī)療衛(wèi)生、居民服務(wù)、國家機關(guān)等）的比例為31.1%，甘孜州為38.5%，而同期四川省的平均水平僅為15.5%。三是小鎮(zhèn)制造業(yè)與建筑業(yè)等發(fā)展水平較低。阿壩州小鎮(zhèn)制造業(yè)與建筑業(yè)人口占比僅為10.2%，甘孜州為7.4%，同期四川省的平均水平為21.9%。四是小鎮(zhèn)商貿(mào)運輸?shù)确?wù)人員從業(yè)比重高，阿壩州為17.5%、甘孜為17.6%，均高于四川省的平均水平13.9%。主要原因在于藏區(qū)鎮(zhèn)域范圍大，對商貿(mào)運輸?shù)刃枨髲姟?/p>

可見，藏區(qū)小鎮(zhèn)的各類服務(wù)功能是基礎(chǔ)功能，尤以行政化的基本服務(wù)為主。城鎮(zhèn)的行政職能帶動了各項社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，使得城鎮(zhèn)成為一定區(qū)域范圍內(nèi)的行政管理、商貿(mào)服務(wù)、文化醫(yī)療的中心地。其結(jié)果是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟功能過度集中在商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域，制造、加工等支撐小鎮(zhèn)發(fā)展的工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。

（三）小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與社會設(shè)施的籌資渠道不完善

川西北藏區(qū)的各建制鎮(zhèn)市政公用設(shè)施不完善、公共產(chǎn)品少，加上藏區(qū)各縣財政自給水平低，用于建制鎮(zhèn)的公共服務(wù)、市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等的投入少，鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展緩慢，缺少對周邊農(nóng)村人口的集聚能力。建制鎮(zhèn)市政公用設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等主要由地方財政承擔，但藏區(qū)各縣財政自給率低，阿壩州財政自給率僅為15.2%、甘孜州為11.96%（2011年），同期用于公共服務(wù)支出占總支出的比重為12.1%（阿壩）和10.97%（甘孜）。用于城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品的建設(shè)資金相對短缺。藏區(qū)的區(qū)位條件、建制鎮(zhèn)人口規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，又進一步限制建制鎮(zhèn)對社會資金的吸納，造成城鎮(zhèn)建設(shè)與維護資金對財政資金的高度依賴。

一般建制鎮(zhèn)均不具備排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公共基礎(chǔ)配套設(shè)施，公用基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給還不具備規(guī)模效應(yīng)。加上縣域經(jīng)濟發(fā)展水平低，自籌經(jīng)費解決城市設(shè)施的能力弱，導致縣城發(fā)展普遍弱于內(nèi)地。同時，小城鎮(zhèn)的市場機制不夠完善，不能依靠市場手段調(diào)節(jié)和維系其投資建設(shè)，缺乏吸引企業(yè)投資的能力，使得小城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏長久的動力和支撐。縣域經(jīng)濟普遍發(fā)展不足，難以為人口城鎮(zhèn)化提供有效的經(jīng)濟支撐。建制鎮(zhèn)沒有達到經(jīng)濟集聚效應(yīng)所需人口規(guī)模圈，城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)形成乏力，難以吸引人才流、資金流、物流、商流、信息流等經(jīng)濟要素流入城鎮(zhèn)集聚，輻射和帶動周邊農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的能力仍顯不足。

（四）小鎮(zhèn)的“人口-資源-環(huán)境”特征

1.少數(shù)民族人口在小鎮(zhèn)面臨極強的就業(yè)競爭壓力。從2000年到2010年，十年間藏區(qū)外來人口（跨縣常住人口）凈增加3.5萬，外出半年以上人口增加了17.1萬，但同期戶籍人口凈增27萬，其中農(nóng)業(yè)戶人口從147萬增加到164萬，凈增加17萬人。外來人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)給藏區(qū)本地鄉(xiāng)村人口的城鎮(zhèn)就業(yè)帶來巨大的壓力，藏區(qū)本地鄉(xiāng)村人口尤其是藏族人口的城鎮(zhèn)就業(yè)水平較低，導致藏族人口城鎮(zhèn)化水平低下。藏族人口城鎮(zhèn)化率從2000年的10.9%提高到2010年的16.7%，十年提高5.8個百分點。這表明，鄉(xiāng)村藏族人口在小鎮(zhèn)面臨著較強的就業(yè)競爭壓力，帶來鄉(xiāng)村藏族人口的城鎮(zhèn)化困境。

2.小鎮(zhèn)環(huán)境容量限制對藏區(qū)鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化帶來巨大壓力。自然環(huán)境本底是人口分布與城鎮(zhèn)空間形成的基礎(chǔ)。四川藏區(qū)屬于橫斷山區(qū)，高山峽谷地貌特征十分明顯。自然地理環(huán)境本底的巨大地域差異使得人口和城鎮(zhèn)的分布呈現(xiàn)出明顯的地域分異。當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)人口和外來人口在城鎮(zhèn)化過程中對城鎮(zhèn)有限的就業(yè)機會的競爭，使得外來人口越來越多地集中于城鎮(zhèn)，而大量的農(nóng)牧民仍滯留在鄉(xiāng)土上。

3.鄉(xiāng)村資源環(huán)境壓力加重。本地農(nóng)牧民長期留在農(nóng)村，也加重了脆弱地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境資源環(huán)境的負荷。在基本生存消費需求和發(fā)展性消費需求的雙重利益驅(qū)動下，對土地、草場等農(nóng)牧業(yè)資源的直接作用強度日趨加大。又由于開發(fā)利用方式和技術(shù)水平的限制，這種高強度的作用往往表現(xiàn)為對土地、草場等的過度利用，加重資源環(huán)境負荷，使本已脆弱的生態(tài)環(huán)境更加退化。同時，川西藏區(qū)的原生生態(tài)系統(tǒng)有其自身的特殊性，一旦被破壞，再度恢復(fù)將十分漫長和艱難，其反饋作用使農(nóng)牧民進一步擴大再生產(chǎn)和提高經(jīng)濟收益的難度增大，從而導致農(nóng)牧民貧困與資源環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。

4.人口素質(zhì)低。2010年，阿壩藏羌自治州15歲以上人口文盲率為12.39%、甘孜州為30.17%；鎮(zhèn)常住人口的文盲率較低，阿壩州為5.01%，甘孜州為7.64%；農(nóng)村人口文盲率較高，阿壩州為15.85%（女性為21.1%）、甘孜州為36.28%（女性為42.37%）。其中，鄉(xiāng)村女性成人的文盲率偏高不利于農(nóng)村人口素質(zhì)提升。鄉(xiāng)村人口文盲率高不利于人口城鎮(zhèn)化，而人口文化素質(zhì)提升又是一個長期的過程，不可一蹴而就。

四、可持續(xù)人口城鎮(zhèn)化的載體——小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展建議 小城鎮(zhèn)是城市之尾、鄉(xiāng)村之首，是鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)梯次轉(zhuǎn)移的首屬之地，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的著力點之一〔3〕。小城鎮(zhèn)對于有效吸納農(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務(wù)，提高農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化水平具有重要作用。在城鎮(zhèn)體系不完善的川西北地區(qū)，小城鎮(zhèn)（縣城與建制鎮(zhèn)）還是人口城鎮(zhèn)化的主要載體，是展示城市文明的重要窗口。因而，小城鎮(zhèn)空間分布與發(fā)展水平，對藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化具有至關(guān)重要的作用。目前，川西藏區(qū)小城鎮(zhèn)面臨著城鎮(zhèn)體系不合理、空間分布失衡、市政基礎(chǔ)設(shè)施與社會基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)薄弱、城鎮(zhèn)人口規(guī)模小且外來人口對本地鄉(xiāng)村人口的就業(yè)擠壓等問題，鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化進程緩慢、城鎮(zhèn)化水平長期低于全省乃至全國平均水平。因此，加強城鎮(zhèn)化的載體資源——小城鎮(zhèn)建設(shè)，是藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是藏區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的主要選項。

（一）加強藏區(qū)城鎮(zhèn)空間規(guī)劃與布局研究，構(gòu)建合理的藏區(qū)城鎮(zhèn)體系。目前，川西北藏區(qū)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不合理長期存在，城鎮(zhèn)空間分布呈“大分散、小集中”、有12個縣僅有縣城一個建制鎮(zhèn)，不利于人口城鎮(zhèn)化水平提升。當務(wù)之急，應(yīng)根據(jù)川西北藏區(qū)的主體功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人口功能分布等，對城鎮(zhèn)（小城鎮(zhèn)）的空間布局進行合理布局與規(guī)劃，形成相對完善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域配套的城鎮(zhèn)體系。一是在未來十年規(guī)劃設(shè)立1—2個縣級市，打破川西北藏區(qū)零城市的格局。二是逐步實施撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工程，增加建制鎮(zhèn)數(shù)量?？芍鸩綄⒃瓍^(qū)公署駐地所在鄉(xiāng)、工礦企業(yè)所在鄉(xiāng)、旅游景區(qū)所在鄉(xiāng)、交通樞紐以及傳統(tǒng)集市所在鄉(xiāng)等撤并為建制鎮(zhèn)，加強對這些鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高集鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，為未來鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件。三是加強鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)，逐步改善鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施，為升級為建制鎮(zhèn)奠定基礎(chǔ)。

（二）增強縣城以及中心鎮(zhèn)的綜合發(fā)展能力，提高人口集聚能力?？h城是縣域經(jīng)濟的中心，在人口城鎮(zhèn)化中擔當重要重任。因而，加強縣城以及中心鎮(zhèn)的綜合發(fā)展能力，對于促進藏區(qū)人口城鎮(zhèn)化的作用明顯，但受藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，縣城以及中心鎮(zhèn)建設(shè)面臨嚴峻的資金與人才、技術(shù)等制約。加強縣城以及中心鎮(zhèn)發(fā)展，提升綜合發(fā)展能力，應(yīng)從以下幾方面著手：一是加大城鎮(zhèn)發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高城鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量。應(yīng)逐年遞增轉(zhuǎn)移支付力度，用于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、公共服務(wù)等，以提高縣城發(fā)展質(zhì)量。二是探索建立內(nèi)地城市與藏區(qū)城鎮(zhèn)的對口援建機制，在資金、技術(shù)、人才、管理水平、產(chǎn)業(yè)等方面幫助藏區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展。在目前省內(nèi)對口援藏機制①的基礎(chǔ)上，建立重點城市與藏區(qū)縣城的對口幫助機制。三是爭取各種援建機會。要進一步鼓勵在藏區(qū)從事水電、礦產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)，與所在中心鎮(zhèn)形成援建發(fā)展機制；要積極爭取國家交通、能源、旅游等部委以及金融機構(gòu)對川西北藏區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的支持。四是提高縣城的綜合服務(wù)功能，引導縣域人口和產(chǎn)業(yè)向縣城集聚。五是做好建制鎮(zhèn)災(zāi)害防治與避災(zāi)管理等工作。川西藏區(qū)分布著多條地震斷裂段，加上生態(tài)環(huán)境脆弱、地形地貌復(fù)雜，縣城及建制鎮(zhèn)等面臨自然災(zāi)害威脅。應(yīng)進一步加強災(zāi)害防治與避災(zāi)場所建設(shè)，提高城鎮(zhèn)的災(zāi)害預(yù)警能力。

（三）培育小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，提升小鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展功能。經(jīng)濟功能是小鎮(zhèn)的重要職能，也是小城持續(xù)發(fā)展的動力與基礎(chǔ)。一是要加強農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。藏區(qū)正在成為極為重要的農(nóng)產(chǎn)品供給區(qū)，特色農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域化生產(chǎn)逐步

①中央第五次西藏工作座談會以后，四川已建立了省內(nèi)對口援建機制，由7個市支援藏區(qū)20個重點困難縣，按照上年地方公共財政預(yù)算收入的0.5%以現(xiàn)金方式給予支援，效益顯著。形成，特色農(nóng)產(chǎn)品的加工貿(mào)易逐步發(fā)展，對藏區(qū)城鎮(zhèn)是有力支撐。二是做好藏區(qū)各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)整合工作，使各類產(chǎn)業(yè)盡可能向小鎮(zhèn)以及集鎮(zhèn)集中，為小鎮(zhèn)發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三是依托藏區(qū)特色旅游文化資源與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展小鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)。相關(guān)研究表明，建制鎮(zhèn)建設(shè)與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相輔相成，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和聚集的過程中，要堅持工業(yè)和服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過工業(yè)的聚集發(fā)展，帶動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，擴大建制鎮(zhèn)的就業(yè)和市場需求。四是小城鎮(zhèn)圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，培育和促進各具特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”格局，增強了縣域經(jīng)濟的活力。五是進一步強化小鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是小鎮(zhèn)區(qū)別于城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要推力，故小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該重視和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，把握工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展尺度。

（四）提高藏區(qū)人口素質(zhì)，為人口城鎮(zhèn)化儲備人力資本。提高人口素質(zhì)，不僅關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)系到城鎮(zhèn)化水平。人口素質(zhì)對一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有極強的帶動作用。目前，無論是鄉(xiāng)村人口還是小鎮(zhèn)人口，均表現(xiàn)出較低的文化素質(zhì)，成人文盲人口的較高比例，非常不利于小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。因此，提高藏區(qū)人口的文化素質(zhì)，已成為藏區(qū)城鎮(zhèn)能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。一是繼續(xù)實施藏區(qū)“9+3”的辦學方式，提高青少年的文化水平并影響所在家庭；二是逐漸恢復(fù)原有村教學點，解決學齡兒童就近入學問題；三是繼續(xù)實施成人掃盲工程以及針對少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村勞動力培訓工程，減少成人文盲人口比重，提升成人文化素質(zhì)；四是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生活方式與生存意識，既要保存農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式與文化，又要鼓勵愿意離開農(nóng)村分享城鎮(zhèn)文明的藏區(qū)民眾到城鎮(zhèn)生活。五是綜合考慮生態(tài)環(huán)境壓力和城鎮(zhèn)合理規(guī)模的約束，提高藏區(qū)當?shù)厝丝诘乃刭|(zhì)，積極鼓勵并為當?shù)剞r(nóng)牧民的外出創(chuàng)造條件，切實為本區(qū)農(nóng)牧民的城鎮(zhèn)化留有一定的余地和空間；六是應(yīng)對外來人口遷入實行一定的門檻約束，提高當?shù)厝说陌l(fā)展能力，促進當?shù)厝说木偷爻擎?zhèn)化。

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