四川城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境與應(yīng)對

〔摘要〕破局城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，當(dāng)前所面臨的關(guān)鍵問題就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。隨著國家對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整、西部大開發(fā)政策的深入實(shí)施，以及沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，四川省將迎來更大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體。四川在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中有先行先試的經(jīng)驗探索，也存在諸多發(fā)展約束和困境。推進(jìn)四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需從規(guī)劃、制度、成本分擔(dān)等多方面加以著手。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；四川；城鎮(zhèn)化

〔中圖分類號〕F127.71〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0103-06

在舉世矚目的十八屆三中全會上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題被上升到了國家戰(zhàn)略高度。全會指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制，當(dāng)前所面臨的關(guān)鍵問題就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中更是明確提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這反映了決策層對未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展大趨勢的深刻洞悉。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，也是城鎮(zhèn)化的重要動力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市有序轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村土地利用狀況、滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要?？梢詮男枨蠼嵌燃涌焱七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在思維觀念和行為方式方面加速城鄉(xiāng)融合，進(jìn)一步提升我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量和水平。

一、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局下四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景 （一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為國家經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的突破口和著力點(diǎn)

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2012年中國城鎮(zhèn)化率為52.6%，而城市戶籍人口僅僅達(dá)到35.3%，2000～2011年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距從10.5個百分點(diǎn)擴(kuò)大到16.3個百分點(diǎn)；2012年我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.63億人，在不到4個城鎮(zhèn)常住人口中，就有1個是非戶籍的常住人口。由此可看出，不論是比率上，還是總量上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程都呈現(xiàn)出嚴(yán)重滯后，這會造成城市中的“新二元結(jié)構(gòu)”，將引發(fā)一系列不良后果。一是削弱城鎮(zhèn)化對內(nèi)需的拉動力，龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的消費(fèi)需求得不到充分釋放；二是會影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人隊伍不穩(wěn)，不利于勞動者素質(zhì)提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；三是會影響社會和諧穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會地位長期不平等，成為引發(fā)一系列社會問題的重要原因。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為當(dāng)前發(fā)展不得不面對的一個課題。因此，把“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”真正變?yōu)橄碛衅降壬鐣?quán)利的“城鎮(zhèn)居民”，具有重大戰(zhàn)略意義。

（二）四川面臨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的迫切需要

四川作為一個西部人口經(jīng)濟(jì)大省，當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化凸顯出許多新特性。隨著國家對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整，西部大開發(fā)政策的深入實(shí)施，以及沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的區(qū)域流向發(fā)生明顯變化。汶川大地震后由于政府的大力投資興業(yè)及人民重建家園對勞動力的需求使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇省內(nèi)短距離遷移務(wù)工；加之全球性的經(jīng)濟(jì)衰退，對中國以勞動密集型的制造業(yè)為主的極大沖擊，降低了對農(nóng)民工的需求迫使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)返鄉(xiāng)；再者是隨著各大知名企業(yè)落戶四川，對川內(nèi)剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移提供了前所未有的便利；另外，從自然稟賦條件看，四川具有地域遼闊、人口眾多、農(nóng)業(yè)人口比例大等特性，人均耕地面積少、分布不均造成的農(nóng)村勞動力過剩亟待轉(zhuǎn)移。這四個原因揉合在一起，使農(nóng)村剩余勞動力之前選擇跨省到東部沿海務(wù)工為首選轉(zhuǎn)變成以在省內(nèi)短距離遷移務(wù)工為首選。這個轉(zhuǎn)變對于四川省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意義是重大的，四川將迎來更大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體及市民化群體。

（三）成都、廣元兩個試驗區(qū)先行先試的借鑒和完善

成都、廣元屬于四川不同發(fā)展階段、不同類區(qū)的典型代表，兩地分別作為川內(nèi)國家級和省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)市，遵循了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展類型地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中針對市民化采取不同工作思路的規(guī)律，兩地在有效推進(jìn)市民化中的有益經(jīng)驗將為川內(nèi)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供科學(xué)的參考依據(jù)。兩市以戶籍、土地制度改革為突破口，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的探索。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民帶著財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城；推進(jìn)社會保障制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城市平等的社會保障；推進(jìn)戶籍制度改革，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)移；依托特色資源，深度開發(fā)，探索貼合自身實(shí)際特色城鎮(zhèn)化道路；創(chuàng)新社會管理模式，實(shí)現(xiàn)基層民主治理，成都實(shí)踐開創(chuàng)的新型村級治理機(jī)制已成為中國基層民主政治建設(shè)進(jìn)程中一次有益的嘗試。兩地通過先行先試探索出的卓有成效的經(jīng)驗，將為四川乃至全國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供寶貴的實(shí)踐啟示。

二、四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素 （一）外在制度設(shè)計

據(jù)成都市統(tǒng)籌委對全市長期穩(wěn)定居住、生活及家庭主要收入來源均在城鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動者情況進(jìn)行的專題調(diào)研和問卷調(diào)查顯示（見表1、表2），城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最具吸引力的方面和最擔(dān)憂的方面集中體現(xiàn)在城鎮(zhèn)教育、住房等公共服務(wù)；養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障；社會就業(yè)；農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益保障等幾方面。由此可看出這也是目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化障礙的癥結(jié)所在，而這些癥結(jié)歸根結(jié)底是由制度的不完善、缺乏整合所導(dǎo)致，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在為中國改革和現(xiàn)代化建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的同時，卻未分享到改革和發(fā)展的成果，核心權(quán)益得不到維護(hù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與多層次、多角度的制度設(shè)計密切相關(guān)，具體包括：根植于長期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會的戶籍制度，以及附著在戶籍制度基礎(chǔ)上的農(nóng)地制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度、社會保障制度等在內(nèi)的一系列制度群。

表1城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最具吸引力的方面

排名事項提到次數(shù)占總次數(shù)比例1城鎮(zhèn)生活環(huán)境好5029.94%2子女教育方便3722.16%3做生意方便、易掙錢2514.97%4交通方便158.98%5在城鎮(zhèn)好找工作148.38%6醫(yī)療衛(wèi)生條件好105.99%7居住條件好84.79%8商品豐富、購物方便31.80%9社會保障好31.80%10城市文明程度高21.20%總計167

表2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)憂的方面

排名事項提到次數(shù)占總次數(shù)比例1工作不穩(wěn)定，擔(dān)心失業(yè)、生意不好4125.95%2生活成本較高2817.72%3養(yǎng)老、社保問題2717.09%4進(jìn)城后農(nóng)村財產(chǎn)、權(quán)利受到損失2415.19%5社會治安不好116.96%6生態(tài)環(huán)境沒有農(nóng)村好，環(huán)境污染95.70%7子女教育與城里人待遇不同85.06%8已購的城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)證書不齊63.80%9若租房被拆遷，沒地方住21.27%10無法融入城市生活21.27%總計158資料來源：成都市統(tǒng)籌委關(guān)于進(jìn)城務(wù)工勞動者情況調(diào)查

1.戶籍制度

在城鎮(zhèn)化已成為大趨勢的背景下，戶籍制度弊端日益顯露，最關(guān)鍵問題就是導(dǎo)致其它與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相聯(lián)系的社會保障、就業(yè)、公共服務(wù)等制度及政策安排的二元性，以致于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益大量流失和被剝奪。我國戶籍制度作為中國獨(dú)有的一種制度，在其建立之初，賦予它的就不僅僅是一種人口管理制度，而是承擔(dān)了更多超越其基本功能的政治、經(jīng)濟(jì)和社會功能，與之緊密聯(lián)系的是一系列成文、不成文的法律政策、社會福利，由此造成的社會福利壁壘和二元社會結(jié)構(gòu)有悖于社會公平的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。只有剔除掉附加在戶籍制度上的一系列不合理因素，才能真正回歸戶籍制度改革的價值取向。

2.農(nóng)地制度

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村基本土地制度和農(nóng)村社會保障制度在一定時期發(fā)揮了重要的積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化不可逆趨勢的到來，這一制度亦顯現(xiàn)出一些弊端：不利于農(nóng)業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。如何把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正從農(nóng)地上解放出來，關(guān)鍵在于農(nóng)村承包地能否順利實(shí)現(xiàn)“市場化”退出，喪失土地的機(jī)會成本能否與市民化收益達(dá)到均衡。

3.就業(yè)制度

目前針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的工資歧視、雇用歧視和職業(yè)歧視仍然存在。人為地進(jìn)行職業(yè)分隔是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)常態(tài)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)往往也只能從事臟、累、苦的職業(yè)，工資低、體力型、社會地位低下。即使獲得了與城鎮(zhèn)籍勞動者一起工作的機(jī)會，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得的勞動報酬也可能明顯偏低，甚至?xí)€有工資拖欠現(xiàn)象，出現(xiàn)典型的同工不同酬。市場失靈和個人偏見并不是就業(yè)問題的唯一原因，而長期以來形成的對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視性就業(yè)制度和政策才是實(shí)質(zhì)性和根本性原因。

4.公共服務(wù)制度

我國基本公共服務(wù)主要呈現(xiàn)出差異化和供給總量不足的特點(diǎn)。全國各地不僅在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的公共服務(wù)上存在差別，在本地農(nóng)村居民和外來務(wù)工人員上也是存在差別的。究其原因，一是反映了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在客觀差異的現(xiàn)實(shí)狀況，二是固化了的基本公共服務(wù)供給差異體制難以解構(gòu)。要真正實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、維護(hù)社會公平公正、促進(jìn)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)教育公平化、住房保障等公共服務(wù)制度不可或缺。

5.社會保障制度

社會保障制度是一項旨在滿足人們基本生存安全需要的制度，中國已經(jīng)進(jìn)入社會矛盾突出、社會風(fēng)險持續(xù)擴(kuò)張的時期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對社會保障制度的需求是迫切的，二元戶籍制度所導(dǎo)致的二元社會保障制度使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障處于尷尬境地，制約了其市民化。積極建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度，是增強(qiáng)其城市生活信心，保障其城市生活穩(wěn)定的重要手段，從長遠(yuǎn)來看，完善的城鎮(zhèn)社會保障體系也是我國未來社會保障制度發(fā)展的最終趨勢。

（二）市民化內(nèi)在機(jī)制完善

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化內(nèi)在機(jī)制是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身影響其向市民轉(zhuǎn)變的各種因素及其集合之間的相互作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化內(nèi)在影響機(jī)制會對其市民化的路徑、速度和效果或產(chǎn)生積極推動作用，或產(chǎn)生消極制約作用。內(nèi)在影響因素主要包括思想認(rèn)識、勞動素質(zhì)與能力、社會關(guān)系等維度。

1.思想觀念

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對市民化生活方式、工作方式所持有的態(tài)度從根本上講是受其思想觀念影響的。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化決策和行為是在已有價值取向、社會認(rèn)知和知識儲備基礎(chǔ)上對自身訴求、外在環(huán)境加以綜合感知評價得出的結(jié)果。思想觀念越開放，對現(xiàn)代文明認(rèn)可度越高，對自身尊嚴(yán)以及生產(chǎn)生活條件訴求越迫切，對法律權(quán)益和精神追求層次越高。對社會地位與社會權(quán)利的強(qiáng)烈感知和欲望增添了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力。

2.技能素質(zhì)

勞動技能素質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的決定性因素，也是很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能真正徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦闹匾蛩?。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受教育水平有限，專業(yè)技能缺乏，綜合素質(zhì)較低，很難適應(yīng)新的市場需求。在科技進(jìn)步日新月異的今天，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能素質(zhì)越高，專業(yè)技術(shù)能力越強(qiáng)，就越能契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦目赡苄跃驮酱?，轉(zhuǎn)變市民的徹底性就越強(qiáng)。

3.親緣地緣因素

基于血緣、地緣、親緣關(guān)系的農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民提供了重要的抵御風(fēng)險和克服困難的保障。這些有著牢固信任基礎(chǔ)、由相同職業(yè)等級和社會地位構(gòu)成的社會關(guān)系或社會網(wǎng)絡(luò)位差極小，形成了特殊的鄉(xiāng)村“人情”社會。但由于天生缺乏制度性和組織性社會關(guān)系的粘合，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的進(jìn)一步融合受到了限制，難以適應(yīng)城市生活中正式社會組織代替非正式組織對社會日常生活的管理方式，建立在法律、政策和契約上的正式制度取代建立在血緣、習(xí)俗和人情上的非正式制度的社會控制方式。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在轉(zhuǎn)化為市民后，其社會生活網(wǎng)絡(luò)會顯著擴(kuò)大，以業(yè)緣為主的廣泛的人際交往將代替過去以血緣和地緣為主的狹窄的人際交往，迫使其從新的人際交往關(guān)系中加強(qiáng)社會互動與交流，學(xué)習(xí)市民生活與交往方式，從而提高和積累自身社會網(wǎng)絡(luò)資本的實(shí)力和層次。這將有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在復(fù)雜多樣的社會交往圖景中理解領(lǐng)悟市民角色，完成自身在身份認(rèn)同、交往方式、行為習(xí)慣以及社會心理、生活方式等方面的市民角色轉(zhuǎn)換。

三、四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境

（一）相關(guān)法律和配套政策缺失，配套制度有待完善

“先行先試”、“非禁即試”是配套改革的特征，在川內(nèi)試驗區(qū)推行改革必將對改革的范圍和深度進(jìn)行前所未有的觸及，這就決定了在改革過程中一定會遇到一些現(xiàn)有政策缺失或有待完善以及我國現(xiàn)行法律、法規(guī)還未明確規(guī)定的空白地帶。目前，試點(diǎn)地區(qū)對集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)等政策進(jìn)行了積極探索，但在川內(nèi)其他地區(qū)仍然沒有放開，這對未試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍是一個不小的挑戰(zhàn)。即使是在試點(diǎn)地區(qū)也存在相關(guān)支持政策的缺失，可能存在省上支持政策效力有限，國家支持政策欠缺的尷尬，深化改革的任務(wù)仍然艱巨。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市，要實(shí)現(xiàn)真正的市民化仍是一個新制度、新政策探索的過程，包括與市民化相配套的就業(yè)、社保、子女教育、住房保障等一系列相關(guān)配套政策制度的深化改進(jìn)，需要及時而又有針對性地出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)加以引導(dǎo)規(guī)范，相關(guān)的政策加以扶持修正。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)欠缺，發(fā)展約束凸顯

2012年成都人均GDP達(dá)到9042.43美元，但四川省人均GDP僅為3532美元，經(jīng)濟(jì)支撐能力較弱，存在經(jīng)濟(jì)總量不大不強(qiáng)的客觀情況。從全省范圍加以審視，四川屬于大城市、大農(nóng)村并存，民族地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)廣闊等特征集于一體的特殊地區(qū)。地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，推動改革的手段和資源欠缺。從現(xiàn)實(shí)條件來看，外在約束條件日益凸顯，一是工業(yè)附加值偏低，產(chǎn)業(yè)集中、集約發(fā)展程度有限，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力有限，從而制約了市民化過程中所需的就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造；二是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的發(fā)展考驗和壓力增大。如節(jié)能減排目標(biāo)的約束、資源約束趨緊帶來的發(fā)展陣痛；三是災(zāi)后重建的強(qiáng)力拉動回落，固定資產(chǎn)投資減緩，內(nèi)需市場急需新的力量介入。

（三）面臨資金投入困境，缺乏有效的成本分擔(dān)機(jī)制

按照四川城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2015年全省城鎮(zhèn)化目標(biāo)為48%，有學(xué)者做出相應(yīng)統(tǒng)計，“十二五”期間四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人數(shù)每年約150萬，并結(jié)合成都和全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平均成本現(xiàn)狀，以兩者成本的均值作為“十二五”時期四川農(nóng)民工市民化的財政成本，即約15萬元/人。那么年均市民化的總成本將達(dá)到22500億。即使市民化成本是由政府、企事業(yè)單位、居民個人共同分擔(dān)，政府作為推進(jìn)市民化進(jìn)程的主導(dǎo)力量，所承擔(dān)的市民化成本仍占整個成本的大部頭，這對政府財政支出來講是一個不小負(fù)擔(dān)。這一系列矛盾對成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)已構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。不可忽視的是川內(nèi)其它大部分地區(qū)區(qū)位條件、資源稟賦與首位城市成都更是相距甚遠(yuǎn)，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、發(fā)展階段滯后，發(fā)展條件相對較差，自身投入能力弱，面臨的資金和制度困境將更為嚴(yán)重。

四、加速推進(jìn)四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策建議 立足四川省情，借鑒成都、廣元兩地的有益探索，四川在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中可以重點(diǎn)從以下幾個方面加以著力和突破。

（一）以全方位、多層次的規(guī)劃為指導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的的前提和基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃應(yīng)改變過去“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，堅持把區(qū)域定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及村莊建設(shè)布局等作為一個完整的體系進(jìn)行整體規(guī)劃。打破長期以來四川農(nóng)村規(guī)劃滯后缺失、無序開發(fā)、分散建設(shè)、低水平盲目發(fā)展的格局。同時，為順應(yīng)未來城鎮(zhèn)人口的空間分布形態(tài)必須理性審視和選擇城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在新型城鎮(zhèn)化趨勢下走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化道路，充分發(fā)揮大城市在規(guī)模效應(yīng)作用下產(chǎn)生的聚集效應(yīng)和輻射效應(yīng)。使大中城市周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展成為大中城市擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)工人和市民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化。另外，通過優(yōu)化中小城市和中心城鎮(zhèn)功能，由農(nóng)民的自由選擇來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的合理化規(guī)模分布。中小城市和中心城鎮(zhèn)發(fā)展，應(yīng)把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為一個整體通盤考慮，重視城市對農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動作用，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，確保城鄉(xiāng)要素流動的渠道暢通。最終，形成數(shù)量眾多、城市規(guī)模結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市功能完善、層次豐富合理的城鎮(zhèn)群體系。

（二）加大制度建設(shè)與創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度環(huán)境

通過體制變革和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)利益格局再調(diào)整，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供良好的制度環(huán)境；建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口弱勢群體在就業(yè)、勞動保護(hù)、社會保障等方面提供法律保護(hù)依據(jù)。

1.戶籍制度改革方面。實(shí)現(xiàn)完整意義上的戶籍變革，回歸戶籍制度本身，還原戶籍制度的人口登記和人口管理功能，把附著在戶籍制度身上的人事制度、工資制度、勞動制度、住房制度、醫(yī)療和其他社會福利制度剝離開來。為此，對于跨地區(qū)遷移，省級政府應(yīng)在落實(shí)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)平等享有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過戶籍改革合理引導(dǎo)居民遷徙，落實(shí)流入地服務(wù)管理為主的責(zé)任，適應(yīng)居民自由遷徙調(diào)整完善相關(guān)政策和資金安排；加快推進(jìn)社保、救助體系統(tǒng)一，相關(guān)轉(zhuǎn)移支付采取“錢隨人走”的辦法，保證其在流入地享受公共服務(wù)。推動人口合理流動分布、發(fā)揮中小城市作用。同時，放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的限制，推行以實(shí)際居住地登記戶口為基本形式，以合法固定依據(jù)和穩(wěn)定生活來源為基本落戶條件的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度。

2. 農(nóng)地制度改革方面。農(nóng)地制度改革應(yīng)以明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心和以改善市場環(huán)境促使土地流轉(zhuǎn)為主要戰(zhàn)略。農(nóng)民進(jìn)城最大的擔(dān)憂是農(nóng)村的土地問題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化亟需加快用地制度的改革，一是縮小征地范圍，嚴(yán)格界定公益性用地范圍，對于非公益性用地，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，放開集體建設(shè)用地自主開發(fā)；二是按產(chǎn)權(quán)關(guān)系建立征地補(bǔ)償制度，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“確權(quán)頒證”的基礎(chǔ)上，探索建立以產(chǎn)權(quán)證書為基本依據(jù)的“占誰補(bǔ)誰”征地補(bǔ)償機(jī)制，確保城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利得到落實(shí)和保護(hù)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

3.社會保障制度改革方面。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度的建立和完善，要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點(diǎn)嘗試建立貼合地方實(shí)際的社會保障模式，但有幾點(diǎn)原則是具有普適性的：一是保證城鄉(xiāng)二元社會保障制度的銜接與靈活轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變社會保障制度在項目設(shè)計、待遇支付、關(guān)系接轉(zhuǎn)方面的二元隔斷為一元流通；二是保證社會保障的流動便攜性，保障廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流動中也能實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、權(quán)益安全。

4.就業(yè)制度改革方面。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，就業(yè)是關(guān)鍵，需制定有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)以及向市民轉(zhuǎn)化的制度、措施。完善就業(yè)制度可從以下幾方面著手：一是提高勞動力市場信息化水平，建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)信息收集和統(tǒng)計、及時傳送勞動力信息；二是建設(shè)規(guī)范有序的勞動力服務(wù)市場，建立勞動力市場場所和公共設(shè)施，培育民間就業(yè)中介服務(wù)組織，規(guī)范市場行為；三是建立平等的就業(yè)激勵制度，建立公平的就業(yè)援助制度；四是建立開放的就業(yè)培訓(xùn)制度，形成勞動力資源開發(fā)體系。

5.住房保障制度改革方面。改革城鎮(zhèn)住房制度，加強(qiáng)城鎮(zhèn)住房體系建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的待遇和生活質(zhì)量，解除其進(jìn)城的后顧之憂。一是各級政府要科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行各種治理整頓措施，遏制房地產(chǎn)市場中的投機(jī)行為，建立房價干預(yù)機(jī)制；二是建立起完善的住房保障體系，發(fā)展合理的住房梯次供給結(jié)構(gòu)；三是加大城市保障性住房建設(shè)力度，落實(shí)“經(jīng)濟(jì)適用房”、“公租房”、“廉租房”等保障房建設(shè)。

6.子女教育方面。教育問題作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題之一，是影響他們市民化意愿的一個很重要因素。在義務(wù)教育制度上，改變義務(wù)教育的逐級劃片管理模式，實(shí)行屬地管理模式；完善多渠道教育資金投入機(jī)制，支持社會力量進(jìn)入教育領(lǐng)域；消除教育制度歧視，實(shí)行“同地、同校、同費(fèi)”。

（三）探索城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供金融支持

金融為城鎮(zhèn)化融通資金，彌補(bǔ)財政資金缺口，調(diào)劑城鎮(zhèn)資源合理配置提供重要保障，能從更高層次上推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀現(xiàn)實(shí)，要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要，進(jìn)一步探索金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，為市民化提供全方位、多渠道的資金支持。一是優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)投資主體多元，適度加快發(fā)展多形式和多功能的新型金融機(jī)構(gòu)，鼓勵村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司及其它形式多樣的農(nóng)村民間金融加入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，構(gòu)建公開、公平的金融業(yè)競爭機(jī)制，建立多層次，廣覆蓋的農(nóng)村金融服務(wù)體系，提高金融資產(chǎn)經(jīng)營效益；二是發(fā)展適應(yīng)農(nóng)村的擔(dān)保抵押體系，在農(nóng)村林地、宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上探索擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、價值評估合理的農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，盤活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素，暢通資金供給渠道；三是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，結(jié)合建立耕地保護(hù)基金，完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼。同時，創(chuàng)造條件鼓勵商業(yè)保險投身農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)高風(fēng)險、低收益的不足；四是信貸流程與信貸產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計貼合區(qū)域?qū)嶋H，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征，從信貸對象、額度、利率、期限、擔(dān)保等基本元素出發(fā)，設(shè)計、開發(fā)、推廣富有地區(qū)特色的且高效實(shí)用的信貸流程和信貸產(chǎn)品。

（四）夯實(shí)社會資本基礎(chǔ)，建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長效機(jī)制

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的推進(jìn)，社會資本存量不足現(xiàn)狀亟待解決，為此，可以通過多途徑加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會資本的培育。首先，發(fā)揮政府組織在公共產(chǎn)品供給方面的優(yōu)勢，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需要的組織條件，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流動的組織化程度；其次，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入社區(qū)和加入社會團(tuán)體，突破狹隘意識和交往圈子從而融入市民生活，交往關(guān)系的擴(kuò)大和心理認(rèn)同感的增強(qiáng)，可以激發(fā)其市民化的信心和熱情；再次，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會資本自我投資和維護(hù)意識。

（五）加大宣傳力度，營造平等和諧的社會氛圍，增強(qiáng)公眾對市民化趨勢的認(rèn)同

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中不僅要面對自身適應(yīng)新市民生活而帶來的負(fù)面感受，同時還得面對市民對其排斥、防范和蔑視所帶來的心理壓力，這些都會增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的心理成本，抑制其市民化進(jìn)程。各級政府可通過多種途徑加大宣傳力度，普及市民化知識，化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和社會公眾的擔(dān)憂與誤解。首先，加強(qiáng)對市民的教育，通過各種媒體介質(zhì)、輿論宣傳、文化教育機(jī)構(gòu)向市民灌輸社會平等、公民社會觀念，消除城市居民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視心理，引導(dǎo)城市中不同階層、不同群體之間的交流互動、和諧共處；其次，向新市民宣傳城市精神和市民文化，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口調(diào)整心態(tài)，消除其融入城市生活的自卑心理，提高其在城市的適應(yīng)能力；再者，積極開展多形式的市民文化活動，通過文化活動增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市生活的認(rèn)同感和歸屬感，營造他們轉(zhuǎn)變社會角色、適應(yīng)城市社會發(fā)展的社會氛圍；另外，建設(shè)多元化新型社區(qū)，新型社區(qū)有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、有效的組織管理和較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐。這種新型社區(qū)具有開放性和包容性的特點(diǎn)，能很好黏合多種文化，為社區(qū)成員提供交往、參與、自我教育、自我發(fā)展、自我管理與自我服務(wù)的社區(qū)文化，逐漸形成現(xiàn)代城市的社會文化心理。同時，通過社會價值觀的正向引導(dǎo)，肯定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)，在全社會形成尊重勞動的良好風(fēng)氣，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會地位。

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