政府創(chuàng)新路線圖：基于創(chuàng)新過程的分析

〔摘要〕政府創(chuàng)新是一個(gè)公共管理者不斷尋求政府更好運(yùn)作的新思想和新方法并將其轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)際行動(dòng)的過程。創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散是政府創(chuàng)新過程的重要環(huán)節(jié)。積極培育大膽的、卓越的和有價(jià)值的政府創(chuàng)新思想是有效推進(jìn)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提；以增進(jìn)公共價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，擇優(yōu)選擇優(yōu)秀的政府創(chuàng)新方案是政府創(chuàng)新過程的關(guān)鍵；有效推進(jìn)政府創(chuàng)新計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的重要保證。要在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的公共價(jià)值，公共管理人員需要積極推廣成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐或經(jīng)驗(yàn)。

〔關(guān)鍵詞〕公共管理；政府創(chuàng)新；創(chuàng)新過程

〔中圖分類號(hào)〕D63-3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-（2014）02-0078-04

一、引言

政府創(chuàng)新已成為一種世界性潮流。自20世紀(jì)80年代以來，美國(guó)政府尤其是美國(guó)的州和地方政府，進(jìn)行了“重塑政府”（Reinventing Government）的行政改革運(yùn)動(dòng)；英國(guó)、澳大利亞和新西蘭開展了全面系統(tǒng)的“新公共管理”（New Public Management）運(yùn)動(dòng)。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來也掀起了地方政府創(chuàng)新的熱潮。黨的十八大報(bào)告把“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”作為我國(guó)政府在新時(shí)期實(shí)施行政改革和創(chuàng)新的重要目標(biāo)〔1〕。

作為政治學(xué)和公共管理學(xué)研究的重要課題，國(guó)外學(xué)者主要從組織、過程和擴(kuò)散三種不同的研究路徑揭示政府創(chuàng)新的生成與擴(kuò)散機(jī)理〔2〕。國(guó)內(nèi)這方面的研究比較薄弱，多數(shù)是政府創(chuàng)新行為特征的描述和簡(jiǎn)單的案例分析。從研究的內(nèi)容和方法看，組織創(chuàng)新研究預(yù)先假設(shè)組織變量和政府創(chuàng)新之間的統(tǒng)計(jì)關(guān)系并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)〔3〕；過程創(chuàng)新研究把政府創(chuàng)新分為決策、采納和實(shí)施等不同階段，通過案例描述和歷時(shí)文本資料識(shí)別政府創(chuàng)新在不同階段所具有的特征〔4〕；擴(kuò)散創(chuàng)新研究則建立組織內(nèi)外部變量與政府創(chuàng)新采納速率之間統(tǒng)計(jì)關(guān)系假設(shè)，探討創(chuàng)新在不同政府或公共部門間的空間擴(kuò)散規(guī)律，并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)〔5〕。

這三種不同的研究路徑，從不同側(cè)面分別解釋了政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的行為特征，每種研究路徑都具有各自不同的重點(diǎn)內(nèi)容和理論視角，但由于政府創(chuàng)新是一個(gè)非常復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，單純以統(tǒng)計(jì)方法揭示各種變量和政府創(chuàng)新之間的關(guān)系無法深入解釋政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的因果機(jī)理。要揭示政府創(chuàng)新形成和演變的規(guī)律，需要從動(dòng)態(tài)過程的視角進(jìn)一步探討政府創(chuàng)新的生成、發(fā)展和演化規(guī)律?；诖耍疚膰L試從創(chuàng)新過程的理論視角，闡釋政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的路徑圖，并提出相應(yīng)的政府創(chuàng)新培育策略。

二、政府創(chuàng)新過程

正如美國(guó)著名的政策科學(xué)家和政治學(xué)家約翰·W·金登（John W. Kingdom）把政策過程比喻為三條主要“政策溪流”（policy streams）的獨(dú)立或相互匯合流動(dòng)〔6〕一樣，政府創(chuàng)新也可看作是一個(gè)政府創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散的演化過程。從這個(gè)意義上說，政府創(chuàng)新就是一個(gè)公共管理者不斷尋求政府更好運(yùn)作的新思想和新方法并將其轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)際行動(dòng)的過程。

圖1政府創(chuàng)新思想的生成及演變框架

從圖中可看出，創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散是政府創(chuàng)新過程的重要環(huán)節(jié)。所謂政府創(chuàng)新思想的生成就是指公共管理者產(chǎn)生政府創(chuàng)新的新思想和新方法；政府創(chuàng)新思想的選擇是在不同的政府創(chuàng)新思想和方案中，公共管理者進(jìn)行篩選和抉擇；政府創(chuàng)新思想的實(shí)施就是指把政府創(chuàng)新思想、方案或計(jì)劃轉(zhuǎn)化為政府創(chuàng)新的實(shí)際行動(dòng)；政府創(chuàng)新思想的擴(kuò)散就是指政府創(chuàng)新的新理念或新方法在不同區(qū)域或不同層級(jí)的政府及其部門之間的傳播。這些不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成了政府創(chuàng)新過程的復(fù)雜動(dòng)態(tài)循環(huán)。

然而，生成新穎的政府創(chuàng)新思想僅是政府創(chuàng)新的第一步；只有政府能夠采納這些新穎的和有價(jià)值的創(chuàng)新思想，付諸行動(dòng)并產(chǎn)生理想的實(shí)踐效果，成功的政府創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。因此，推動(dòng)政府創(chuàng)新，需要明確政府創(chuàng)新路線圖，將卓越的創(chuàng)新思想轉(zhuǎn)化為有效的行動(dòng)方案。

三、政府創(chuàng)新路線圖

（一）培育政府創(chuàng)新思想

政府創(chuàng)新思想的生成是公共管理者產(chǎn)生應(yīng)對(duì)和解決公共問題的新思想、新理念或新方法。創(chuàng)新思想的生成是政府創(chuàng)新過程的起點(diǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明：許多成功的政府創(chuàng)新案例都是源于卓越的創(chuàng)新思想或想法。卓越的政府創(chuàng)新思想需要具備新穎性和價(jià)值性。新穎性指政府形成大膽的、出奇的能有效解決公共問題的思想或想法；價(jià)值性指政府創(chuàng)新的思想或想法具有增進(jìn)公共價(jià)值的目的。這也是政府創(chuàng)新和私營(yíng)部門創(chuàng)新的本質(zhì)區(qū)別。

政府創(chuàng)新思想既可能來自于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也可能來自于政府機(jī)構(gòu)外部。從外源看，來自于私人部門管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新公共管理已經(jīng)成為全球政府創(chuàng)新的主流。從內(nèi)源看，政府創(chuàng)新思想既可以由頂層的政治家和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提出，也可以源自于中層管理人員的想法，而更多的則是來自于底層和一線員工的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)意。但無論政府創(chuàng)新的思想或想法來自何處，積極培育大膽的、卓越的和有價(jià)值的政府創(chuàng)新思想是有效推進(jìn)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。

首先，需要充分挖掘政府內(nèi)外部多元主體的創(chuàng)造性智慧。政府創(chuàng)新的思想火花源于公共管理者、公民以及政府外部合作伙伴的創(chuàng)造性智慧。盡管不同主體創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)不同，如政治家和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)可能源于解決公共危機(jī)問題的需要，而作為政府外部合作伙伴的私人機(jī)構(gòu)，其創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)可能來自于效率的提高，但無論來自何處，如果不對(duì)這些具有公共價(jià)值性的新穎的想法或思想加以充分挖掘和有效利用，就等于把政府創(chuàng)新扼殺在搖籃階段。這方面，“美國(guó)運(yùn)輸安全局的創(chuàng)意工廠”在創(chuàng)新思想培育方面提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2007年4月，美國(guó)運(yùn)輸安全局發(fā)布了一個(gè)允許職員提交促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作和流程的創(chuàng)意的網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)，到2009年1月末，職員已經(jīng)在線提交了7837項(xiàng)創(chuàng)意以及69712項(xiàng)有關(guān)這些創(chuàng)意的評(píng)論，其中大約39項(xiàng)創(chuàng)意已經(jīng)被美國(guó)運(yùn)輸安全局所實(shí)施〔7〕。

其次，構(gòu)建政府創(chuàng)新思想生成和發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。建立良好的政府創(chuàng)新思想生成和發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，有利于政府創(chuàng)新思想的孕育、孵化以及發(fā)展。由于官僚制和政府創(chuàng)新幾乎是互相排斥的，創(chuàng)新的思想或想法在公共領(lǐng)域中的采納和實(shí)現(xiàn)，往往面臨著一系列復(fù)雜的障礙。突破這些阻礙政府創(chuàng)新的防火墻，一方面需要分別從政府頂層、中間層和底層塑造有利于政府創(chuàng)新思想形成和發(fā)展的行動(dòng)空間；另一方面也需要打破政府傳統(tǒng)的層級(jí)控制的桎梏，發(fā)展現(xiàn)代政府網(wǎng)絡(luò)治理的新模式。

最后，公共管理者需要發(fā)展一系列創(chuàng)造性的思考能力。這包括前瞻性思考能力、反復(fù)思考能力和跨界思考能力。前瞻性思考能力是對(duì)未來環(huán)境變化及對(duì)公共政策創(chuàng)設(shè)和制定的超前預(yù)見、超前謀劃和超前決斷的一種科學(xué)思維，它要求公共管理人員不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，了解新事物，掌握新信息，開闊新視野，識(shí)別環(huán)境的未來發(fā)展趨勢(shì)，尋求新的政府戰(zhàn)略選擇。 反復(fù)思考能力是一種自我批評(píng)和否定的能力，客觀地評(píng)估政府以往的公共政策是否還適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境，是否需要重新設(shè)計(jì)以取得更好的實(shí)踐效果。它要求公共管理人員積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前反饋和現(xiàn)實(shí)情況并予以及時(shí)糾正?？缃缢伎寄芰κ且环N跨越式學(xué)習(xí)能力。公共管理人員能跨越國(guó)家、區(qū)域以及行政部門的界限和邊界，汲取其它國(guó)家、區(qū)域以及部門有益的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和思想為自己所用，通過調(diào)整以適應(yīng)本地區(qū)及本部門的實(shí)際情況，創(chuàng)建解決公共問題的新方法和新思路。

（二）優(yōu)選政府創(chuàng)新方案

面對(duì)不同來源的政府創(chuàng)新思想，公共管理者需要進(jìn)行有效的篩選以抉擇出卓越的政府創(chuàng)新思想和方案。由于這是一個(gè)涉及多元利益分配的公共決策過程，因此以增進(jìn)公共價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，評(píng)估各種政府創(chuàng)新思想的優(yōu)劣，擇優(yōu)選擇政府創(chuàng)新方案是政府創(chuàng)新過程的關(guān)鍵。

首先，識(shí)別政府創(chuàng)新方案的公共性。一項(xiàng)政府創(chuàng)新方案的優(yōu)劣程度，體現(xiàn)在這項(xiàng)政府創(chuàng)新方案若實(shí)施后是否能增進(jìn)公共利益及能在多大程度上增進(jìn)公共價(jià)值。因?yàn)檎畡?chuàng)新與私人部門創(chuàng)新相比具有本質(zhì)上的不同，私人部門創(chuàng)新以追求效率和利潤(rùn)為目的，而公共部門創(chuàng)新則是以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為根本宗旨。

其次，明確政府創(chuàng)新方案的外部導(dǎo)向。政府創(chuàng)新可分為內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新和外部導(dǎo)向型創(chuàng)新。內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新指政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組和流程的再造，而外部導(dǎo)向型創(chuàng)新是指政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的方式和方法的變革。外部導(dǎo)向型創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的根本目標(biāo)，內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新是為外部導(dǎo)向型創(chuàng)新服務(wù)的，因?yàn)檎幕韭毮苁菫樯鐣?huì)提供基本公共服務(wù)。

再次，評(píng)估政府創(chuàng)新方案的風(fēng)險(xiǎn)程度。公共部門創(chuàng)新具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性特征，因?yàn)橐豁?xiàng)公共部門創(chuàng)新的失敗所帶來的社會(huì)后果有時(shí)往往是災(zāi)難性的，這些不良后果帶給全社會(huì)的影響范圍很廣，涉獵面極大。因此，有效評(píng)估政府創(chuàng)新方案的風(fēng)險(xiǎn)程度，是政府創(chuàng)新方案選擇過程的重要環(huán)節(jié)。

總之，經(jīng)過以上的評(píng)估分析過程，綜合確定政府創(chuàng)新方案的優(yōu)劣度，選擇最佳的政府創(chuàng)新方案，并形成完備的政府創(chuàng)新計(jì)劃。

（三）實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃

有效推進(jìn)政府創(chuàng)新計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的重要保證。如若一項(xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃不能得到有效的和及時(shí)的實(shí)施，再好的政府創(chuàng)新思想或計(jì)劃也不能轉(zhuǎn)化為成功的政府創(chuàng)新結(jié)果。要實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃，公共管理者需要采取有效的政府創(chuàng)新執(zhí)行策略。

第一，明確政府創(chuàng)新計(jì)劃的目標(biāo)。政府創(chuàng)新計(jì)劃的目標(biāo)是否明確和具體化，直接影響到政府創(chuàng)新計(jì)劃的有效實(shí)施。公共政策執(zhí)行的研究成果表明，政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)的模糊性和沖突性是影響政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的關(guān)鍵因素，“高模糊和高沖突”特性往往是政府創(chuàng)新計(jì)劃執(zhí)行失敗的主要原因。因此，有效實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃，公共管理者需要努力降低政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)的模糊性和沖突性，制定明確和具體的政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)。

第二，爭(zhēng)取政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的內(nèi)外部支持。政府創(chuàng)新計(jì)劃的有效實(shí)施需要取得來自政府內(nèi)外部各種力量的積極支持。政治家和高層管理者的支持和承諾在政府創(chuàng)新計(jì)劃的成功實(shí)施中發(fā)揮著重要的作用。中層管理者和底層人員對(duì)政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的積極支持也不容忽視，因?yàn)樗麄兺且豁?xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃執(zhí)行的目標(biāo)群體和主要參與者，他們對(duì)一項(xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃的理解、支持和參與很大程度上影響到政府創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施效果。

第三，為政府創(chuàng)新計(jì)劃提供充足的資源。政府創(chuàng)新計(jì)劃的成功實(shí)施通常需要一定的人力資源和經(jīng)濟(jì)資源。對(duì)于公共部門來說，富有創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍是推動(dòng)政府創(chuàng)新的關(guān)鍵和核心力量。新加坡政府治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是持續(xù)吸納和培養(yǎng)一支富有創(chuàng)新意識(shí)的高水平的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。此外，政府創(chuàng)新的成功實(shí)施也需要有充足的資金支持，設(shè)立政府創(chuàng)新專項(xiàng)基金是推動(dòng)政府創(chuàng)新實(shí)施的重要途徑。

第四，注重政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的過程控制。成功的政府創(chuàng)新實(shí)施需要公共領(lǐng)導(dǎo)者能控制政府創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施過程，避免政府創(chuàng)新實(shí)施過程中偏離其基本目標(biāo)。過程控制要求公共管理者建立政府創(chuàng)新實(shí)施過程的監(jiān)控指標(biāo)并進(jìn)行跟蹤分析，及時(shí)對(duì)政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施過程中的偏差進(jìn)行糾正，以保證政府創(chuàng)新計(jì)劃基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，讓創(chuàng)新成為政府的日常實(shí)踐準(zhǔn)則。政府創(chuàng)新并不總是一帆風(fēng)順的，它在實(shí)施過程中往往會(huì)遇到許多阻力和障礙。我國(guó)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐表明，有約三分之一的中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，在實(shí)施幾年之后，已經(jīng)處于停滯狀態(tài)甚至名存實(shí)亡。要使持續(xù)創(chuàng)新成為政府的DNA，一是需要政府把創(chuàng)新作為自身行動(dòng)的核心價(jià)值和組織使命；二是打造政府創(chuàng)新行動(dòng)的制度空間，將創(chuàng)新嵌入政府的日常實(shí)踐，使創(chuàng)新真正成為政府的慣例。

第六，積極推進(jìn)政府合作創(chuàng)新。通過創(chuàng)建協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，例如跨部門的委員會(huì)或公私伙伴關(guān)系進(jìn)行跨組織的合作創(chuàng)新已經(jīng)成為政府創(chuàng)新發(fā)展的新趨勢(shì)。政府跨組織的合作創(chuàng)新包括政府間的合作、政府部門間的合作以及政府和非政府部門的合作，合作創(chuàng)新可以發(fā)揮不同政府和部門、非政府組織之間各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自的缺陷，以更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

（四）推廣政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

與私人部門創(chuàng)新不同，政府創(chuàng)新具有高度的共享性，只有政府創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了共享，才能更廣泛地增進(jìn)社會(huì)公共利益。要在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的公共價(jià)值，需要公共管理人員積極地推廣成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐或經(jīng)驗(yàn)。

首先，認(rèn)真總結(jié)典型的政府創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)。政府創(chuàng)新是一項(xiàng)新的政府運(yùn)作思想或方法的嘗試，往往需要先期的甚至多次的試點(diǎn)或試驗(yàn)。當(dāng)政府創(chuàng)新試點(diǎn)或試驗(yàn)取得進(jìn)展時(shí)，公共管理者需要及時(shí)總結(jié)政府創(chuàng)新試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)或失敗的教訓(xùn)，并進(jìn)一步分析其推廣的可能性和可行性。

其次，做好宣傳推廣工作。成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐需要在更大的范圍內(nèi)傳播和擴(kuò)散，才能使全社會(huì)能真正分享政府創(chuàng)新的成果。政府創(chuàng)新的宣傳推廣工作需要做到三點(diǎn)：一是要取得高層的支持，利用高層的推力；二是利用學(xué)術(shù)界和媒體的力量，大力宣傳成功的政府創(chuàng)新活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，形成政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)共享和學(xué)習(xí)的氣候；三是借助廣大群眾和民間組織的力量，用適當(dāng)?shù)姆绞酱龠M(jìn)本地政府接受別人的創(chuàng)新實(shí)踐和成果。

最后，促進(jìn)政府創(chuàng)新的本土化。政府創(chuàng)新很大一部分不是自身獨(dú)創(chuàng)，而是復(fù)制或采納現(xiàn)有其它國(guó)家或地區(qū)政府創(chuàng)新的實(shí)踐做法。但簡(jiǎn)單的復(fù)制或模仿有可能由于不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境而失敗。一些政府創(chuàng)新在某些國(guó)家或地區(qū)獲得成功并不必然意味著這些創(chuàng)新在其它國(guó)家或地區(qū)同樣會(huì)成功。這需要公共管理者認(rèn)真分析和研究特定政府創(chuàng)新在其它國(guó)家、地區(qū)或部門的可遷移性，認(rèn)真研究本地的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境，進(jìn)行政府創(chuàng)新的本土化重構(gòu)，使政府創(chuàng)新適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕趙強(qiáng). 如何推進(jìn)政府創(chuàng)新〔J〕. 群眾，2013，（5）：73-75.

〔2〕Wolfe， Richard， A. Organizational innovation： review， critique and suggested research directions. Journal of Management Studies， 1994，31（3）：pp.405-431.

〔3〕Berry， Frances Stokes， and William D. Berry. State lottery adoptions as policy innovations： An event history analysis 〔J〕. American Political Science Review， 1990，84： pp.395-415.

〔4〕Damanpour， Faribroz. Organizational innovation： A meta-analysis of effects of determinants and moderators. Academy of Management Journal， 1991，（34）： pp.555-590.

〔5〕Damanpour， Fariborz， and Schneider Marguerite. Characteristics of innovation and innovation adoption in public organizations： assessing the role of managers 〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（19）：pp.495-522.

〔6〕〔美〕 約翰·W·金登（John W. Kingdom）.議程、備選方案與公共政策（第二版）〔M〕. 丁煌，方興譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

〔7〕William D. Eggers and Shalabh Kumar Singh. The Public Innovator’s Playbook： Nurturing bold ideas in government. Harvard Kennedy School：ASH Institute for Democratic Governance and Innovation， 2009.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】