論開放式?jīng)Q策中的公民意見抉擇

〔摘要〕繼杭州開放式?jīng)Q策提出之后，各地區(qū)紛紛興起了“開放式?jīng)Q策”模式的創(chuàng)新探討。公民意見抉擇作為開放式?jīng)Q策中公眾參與的關(guān)鍵，在現(xiàn)代行政管理體制改革的進(jìn)程中，具有自身的正當(dāng)性。但囿于公民意見的合理性存疑、繁雜性及行政決策成本等因素的考慮，公民意見存在抉擇的困惑性，決策科學(xué)化難以實現(xiàn)?；诖?，我們應(yīng)該遵循以決策法治化保障決策科學(xué)化的思路，從實體和程序兩方面對公民意見抉擇的制度進(jìn)行建設(shè)，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕開放式?jīng)Q策；公民意見；公民參與；公民

〔中圖分類號〕D621.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0060-04

所謂開放式?jīng)Q策，即政府在進(jìn)行重大行政決策時，應(yīng)當(dāng)充分聽取、吸收公眾意見，并將公眾意見作為行政決策做出的重要參考，使行政決策公開、透明，實現(xiàn)政府和公眾有機(jī)互動的一種決策模式。〔1〕繼2009年杭州開放式?jīng)Q策提出之后，各地逐步興起了以開放式?jīng)Q策為主題創(chuàng)新的行政決策改革探索，以期促進(jìn)地方民主政治的發(fā)展。推行開放式?jīng)Q策不僅是對現(xiàn)代“陽光政府”轉(zhuǎn)型的推崇，而且是對科學(xué)發(fā)展觀、政府決策實質(zhì)民主的遵從。其要求擴(kuò)大公民對政府決策的有序參與，增強(qiáng)決策的民主化和科學(xué)化，以促進(jìn)政府決策法治化的實現(xiàn)。從杭州開放式?jīng)Q策的實踐經(jīng)驗來看，其在進(jìn)行行政決策創(chuàng)新改革的進(jìn)程中，堅持以民主促進(jìn)民生，將傳統(tǒng)“自上而下”的“精英決策”模式同“自下而上”的“平民決策”模式相結(jié)合，以實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化和民主化，從而促進(jìn)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。然而，基于開放式?jīng)Q策模式的轉(zhuǎn)變，公民直接參與行政決策必然會面臨以下兩個問題：其一，公民意見的合理性和正當(dāng)性；其二，政府決策對公民意見的擇取性?？梢?，出于政府轉(zhuǎn)型中公眾參與的需要，開放式?jīng)Q策模式的運行還應(yīng)該處理好公民意見的抉擇問題，即政府決策該如何甄別和吸收公民意見，從而發(fā)揮“開放式?jīng)Q策”的制度功能，實現(xiàn)制度效率。

一、開放式?jīng)Q策中公民意見擇取的應(yīng)然性

（一）決策體制改革之使然

自2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》發(fā)布以來，各級政府決策致力于科學(xué)民主行政決策機(jī)制的建立與行政決策法治化的實現(xiàn)，以促進(jìn)我國法治政府的實現(xiàn)。政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化成為我國行政決策體制改革的總體目標(biāo)和現(xiàn)代法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)與任務(wù)?！?〕就決策科學(xué)化、民主化和法治化的實現(xiàn)而言，我們可看到其是一個多層次、多目標(biāo)的過程，不僅要求決策方式本身的制度化，而且要求廣泛的民主參與和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)論證，從而使決策在具有充分民主性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)決策的精準(zhǔn)度，以促進(jìn)決策的順利實施。其中，決策民主化是說政府決策應(yīng)該具有廣泛的民主性，保障人民群眾對政府決策的充分參與，充分聽取和尊重人民意見，使決策能夠代表人民的根本利益；決策科學(xué)化則是政府決策應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代科學(xué)管理理論的指導(dǎo)下，按照科學(xué)的決策程序與方法進(jìn)行決策，保障決策做出的合理性；〔3〕決策法治化則是政府決策的做出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照憲法和法律法規(guī)的規(guī)定做出，保障決策行為、過程與結(jié)果符合現(xiàn)代法治的要求。就三者關(guān)系而言，其是政府決策相互聯(lián)系、相互配合的三個方面，決策民主化是基礎(chǔ)，決策科學(xué)化是主導(dǎo)，決策法治化是保障。〔4〕

開放式?jīng)Q策作為現(xiàn)代政府決策模式的創(chuàng)新，是以公開、透明、參與、互動為典型特征。其不僅要求群眾對行政決策的廣泛參與，而且要求政府對公民意見進(jìn)行參考，從而做出相關(guān)政府決策。以杭州開放式?jīng)Q策為例，決策動議階段，公民、法人或其他組織可以通過建議的形式向政府相關(guān)部門提出決策事項，并經(jīng)相關(guān)部門審核是否啟動開放式?jīng)Q策程序；決策做出階段，公眾可以通過市民代表的形式直接參與到政府決策常務(wù)會議中，或者通過網(wǎng)絡(luò)視頻直播與網(wǎng)絡(luò)論壇等形式對政府決策提出意見和建議，政府常務(wù)會議對相關(guān)意見或建議進(jìn)行審議之后做行政決策，從而保障公民對決策事項的參與性。可見，開放式?jīng)Q策過程中，不管是決策動議階段還是決策做出階段，公民都有基于決策事項而提出自己意見或建議的權(quán)利，而政府部門則有義務(wù)對其進(jìn)行審查和參考，甚至采納，從而充分保障開放式?jīng)Q策中公民的參與權(quán)，以實現(xiàn)政府決策的民主化。這樣一來，開放式?jīng)Q策中公民意見擇取則成為政府決策民主化的要求，符合現(xiàn)代政府決策體制改革的需要，具有體制改革的正當(dāng)性。

（二）決策主體理性之補(bǔ)充

根據(jù)決策科學(xué)化的要求，政府決策在科學(xué)的理論、程序和方法的保障下，應(yīng)該具有自身的合理性，從而達(dá)到?jīng)Q策預(yù)期的目標(biāo)。實踐中，在傳統(tǒng)“精英決策”模式的主導(dǎo)下，決策部門大多傾向于通過專家咨詢制度等方式來提高決策的科學(xué)性，促使決策具備正當(dāng)性和合理性。但根據(jù)美國管理學(xué)家赫伯特·A·西蒙的“有限理性理論”，〔5〕決策主體的理性是有限的，不僅要受到自身知識文化道德水平的制約，還要受到?jīng)Q策環(huán)境等因素的影響?；诖?，決策主體在自身有限理性因素的影響下，往往難以做出科學(xué)、合理的決策事項，導(dǎo)致決策理性的不完整性。開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取將在一定程度上彌補(bǔ)政府決策的理性，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)，即開放式?jīng)Q策中，公民基于自身利益要求提出的意見或建議具有內(nèi)在的相關(guān)性和外在的廣泛性，有助于防止政府決策主體因自身認(rèn)知水平或環(huán)境因素的限制而做出不合理決策的情形，從而彌補(bǔ)決策主體的有限理性。同時，從公民提出的意見或建議中，我們也可以看到公民對決策的偏好和需求，從而充分把握決策影響的各種變量，以為科學(xué)、合理的決策提供依據(jù)。由此，開放式?jīng)Q策中，公民意見的擇取是一定程度上對決策主體有限理性的彌補(bǔ)，具有決策需求的正當(dāng)性。

（三）現(xiàn)代民主政治之必然

開放式?jīng)Q策中，公民通過有序的決策參與，與行政機(jī)關(guān)建立平等的對話機(jī)制就決策事項進(jìn)行溝通，并表達(dá)自身的意見和建議，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治中公民的參與權(quán)，彰顯公民自身的主體地位?！?〕而行政機(jī)關(guān)對公民意見或建議的擇取是對公民意志的反應(yīng)和認(rèn)同，將在一定程度上增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的信任感，對政府決策的認(rèn)同感，從而促使雙方開展進(jìn)一步的合作。這就直接導(dǎo)致了公民對行政決策做出的認(rèn)同和接受，減少決策執(zhí)行過程中的阻力，促進(jìn)決策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)?？梢?，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取將有助于政府決策的實施，具有決策實施的正當(dāng)性。

二、開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的困惑性

根據(jù)決策民主化、科學(xué)化與法治化之間的關(guān)系，決策科學(xué)化始終是現(xiàn)代行政決策改革的最終目標(biāo)，即政府決策的目標(biāo)始終導(dǎo)向決策是否能夠被有效地執(zhí)行，是否能夠得到切實有效的遵循，是否能夠?qū)崿F(xiàn)決策既定的目標(biāo)，是否能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展的起到促進(jìn)作用？根據(jù)決策科學(xué)化的要求，政府決策實施必須具有自身的合理性和正當(dāng)性，從而促進(jìn)決策既定目標(biāo)的實現(xiàn)。開放式?jīng)Q策過程中，公民意見作為政府決策的影響因素之一，應(yīng)然層面上，也應(yīng)該具有自身的正當(dāng)性與合理性，從而保障政府決策最終的科學(xué)性；但實然層面上，囿于公眾的有限理性、公民意見數(shù)量巨大等因素的影響，公眾意見并不具有必然的正當(dāng)性與合理性。再加上政府決策成本和效率等因素的考慮，公民意見的抉擇則成為開放式?jīng)Q策模式運行的難題。

（一）公民意見的合理性懷疑

公眾參與作為開放式?jīng)Q策的核心，不僅要求公眾對政府決策的參與，而且要求政府對公民提出的意見和建議進(jìn)行審議，從而做出相關(guān)的行政決策。但基于公民自身的科學(xué)文化素質(zhì)、社會環(huán)境等因素的影響，公民不一定能對政府決策做出正當(dāng)?shù)呐袛啵瑢?dǎo)致開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的困難。例如，2013年9月，國家以房養(yǎng)老的消息發(fā)出之后，大部分公民對此不予認(rèn)同，認(rèn)為以房養(yǎng)老的政策同傳統(tǒng)養(yǎng)老保險的政策相沖突，或者自己辛辛苦苦供的房貸到最后卻還抵押給銀行等類似的觀點。對此，假設(shè)“以房養(yǎng)老”政策適用于開放式?jīng)Q策模式，政府在對林林總總的公民意見進(jìn)行擇取之后，必然得出“以房養(yǎng)老”政策不能施行的可能。當(dāng)然，這在形式上確實實現(xiàn)了決策民主化的最大化發(fā)揮，但卻使政府決策偏離了科學(xué)化的軌道，因為從當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家對“以房養(yǎng)老”的政策實施來看，該政策確實具有實踐的合理性和正當(dāng)性?？梢?，囿于公民自身知識文化水平、道德觀念、社會環(huán)境等因素的影響，公民意見具有有限理性，特別是在特別事物的認(rèn)知上，從而導(dǎo)致決策出現(xiàn)科學(xué)化失真的期待可能性。由此，政府決策在吸收公民意見對決策主體有限理性進(jìn)行補(bǔ)充的同時，還應(yīng)該充分謹(jǐn)慎公民意見自身的非理性，以促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

（二）公民意見的繁雜性阻礙

開放式?jīng)Q策作為公民廣泛參與的決策體制，要求對公民意見進(jìn)行最大可能的審議和吸收，從而促使決策科學(xué)化和民主化的實現(xiàn)。然而，除公民意見的合理性存疑之外，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取還存在另外一個問題——公民意見的繁雜性，即公民踴躍參與到開放式?jīng)Q策過程，提出成千上萬條意見或建議，這些意見不僅數(shù)量繁多，而且觀點各異，造成政府決策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常務(wù)會議就《關(guān)于切實加強(qiáng)地鐵建設(shè)安全工作的意見》、《杭州市交通質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的開放式?jīng)Q策中，有110位市民參加報名，網(wǎng)絡(luò)視頻直播頁面累計瀏覽量達(dá)到1833人次，直播論壇累計點擊量達(dá)到10786次，市民發(fā)帖提出意見或建議達(dá)到345條。這就在一定程度上增加了政府決策做出的困難性，阻礙政府決策科學(xué)化的實現(xiàn)，即政府部門面對公民提出的種種意見，需要對眾多公民意見進(jìn)行歸類、匯總、分析等，從而保障決策做出的民主化和科學(xué)化，具有繁雜性。由此，基于開放式?jīng)Q策中公民意見的繁雜性，政府決策過程中將會面臨來自公民意見形式上的困境，阻礙決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

（三）政府決策成本和效率的考慮

決策成本作為行政決策過程中所必須考慮的問題，是政府決策自身所需耗掉的人力、物力和財力?！?〕按照亞當(dāng)·斯密“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的觀點，政府作為一個理性主體，在決策過程中，自然追求收益與成本之差的最大化，從而有效發(fā)揮其功能。繼前文公民意見繁雜性的分析，政府在對眾多意見進(jìn)行抉擇的過程中，必然面臨決策成本增加的問題，即決策主體需要安排相關(guān)的工作人員對公民意見進(jìn)行審理，從而做出是否采納公民意見的決定。此時，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的決策主體便會在公民意見抉擇的成本和收益之間進(jìn)行權(quán)衡，如果對公民意見進(jìn)行擇取能夠產(chǎn)生更好的效益，那么決策主體便會對公民意見進(jìn)行采納；相反，如果不能產(chǎn)生更多的效益，則會放棄對公民意見的擇取。同時，決策效率也是政府決策過程中所必須考慮的因素，以保證決策做出的合理性。例如，受時間、空間等環(huán)境因素的制約，一些突發(fā)性事件便不能通過群眾參與而做出相應(yīng)決策，只能依靠傳統(tǒng)的“精英決策”做出，以保障決策的科學(xué)性。由此，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取不僅要受到公民決策自身正當(dāng)性的影響，還要受到政府決策成本和效率的影響，阻礙政府決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

三、開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的制度建設(shè)

基于現(xiàn)代行政決策體制改革、決策主體理性補(bǔ)充、決策的順利實施等因素的考慮，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取具有正當(dāng)性；但受公民意見自身正當(dāng)性、繁雜性、行政成本等因素的影響，公民意見的抉擇又存在困惑性。概言之，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取是對決策民主化的保障，但并不能保障決策科學(xué)化的實現(xiàn)。對此，基于決策法治化、民主化和科學(xué)化之間的關(guān)系，筆者提出以公民意見抉擇的法治化來保障決策科學(xué)化的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)開放式?jīng)Q策所需要的精準(zhǔn)度。而對于公民意見抉擇法治化的實現(xiàn)，我們應(yīng)該從實體和程序兩個方面出發(fā)，促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。其中，實體制度的建立著重于解決公民意見本身正當(dāng)性缺失的問題，程序制度的建立旨在解決公民意見的繁雜性和決策成本的問題。質(zhì)言之，實體上，我們應(yīng)該回答好公民意見如何才能正當(dāng)合理，即如何正當(dāng)？程序上，我們應(yīng)該回答好公民意見如何抉擇才能實現(xiàn)制度價值，即如何抉擇？只有有效回答好了上述兩個問題，決策主體才能對公民意見進(jìn)行有效抉擇，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)，實現(xiàn)開放式?jīng)Q策的制度價值。

（一）如何正當(dāng)？——建立公民意見的表達(dá)前提與修正制度

囿于公民主觀認(rèn)知、價值觀念、決策環(huán)境等因素的影響，開放式?jīng)Q策中公民意見存在自身正當(dāng)性缺失的問題，導(dǎo)致決策科學(xué)化的難以實現(xiàn)。而公民意見作為公民個人情感和內(nèi)心意志的真實反映，并不能通過外在的強(qiáng)制干預(yù)來使其改變，從而做出符合決策目標(biāo)的意見或建議；但我們可以通過外在的制度來盡可能促進(jìn)公民意見的理性。對此，基于開放式?jīng)Q策的決策流程——方案設(shè)立、方案規(guī)劃、方案抉擇與政策合法化，〔8〕我們可以通過把握好公民意見的表達(dá)前提和建立相應(yīng)的專家團(tuán)體審查制度來促進(jìn)公民意見的理性化，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

1.公民意見表達(dá)前提制度的建立

根據(jù)開放式?jīng)Q策的抉擇程序，公民意見的最終表達(dá)是在方案抉擇階段，而在這之前的方案設(shè)立階段和方案規(guī)劃階段，都處于公民意見的形成階段。這就是說我們在公民的形成階段，可以通過相關(guān)制度的建立把握好公民意見表達(dá)前提，從而盡可能樹立公民意見的理性。具體制度則可以從以下幾方面出發(fā)：其一，健全開放式?jīng)Q策的事前公開制度，實現(xiàn)公民對決策信息的最大化了解，從而促使公民意見的理性塑造。開放式?jīng)Q策作為一種創(chuàng)新的行政決策管理模式，不僅要求對決策結(jié)果進(jìn)行公開，而且要求對決策的整個過程進(jìn)行公開。事前公開階段，我們可以通過區(qū)域廣播、電視、媒體、公告、網(wǎng)絡(luò)等方式，使決策信息進(jìn)入公民的視野。其二，建立決策中市民代表的事前培訓(xùn)制度，保證代表所應(yīng)該具備的能力。從杭州開放式?jīng)Q策的實踐經(jīng)驗可以看到：決策中市民代表作為開放式?jīng)Q策群眾參與的重要保障，在2008年7月之后，每次政務(wù)常務(wù)會議進(jìn)行決策都有市民代表進(jìn)行參加。此時，我們便可以通過建立決策前代表培訓(xùn)制度的方式，使代表對決策議題充分了解，從而做出理性的公民意見。其三，建立開放式?jīng)Q策市民代表標(biāo)準(zhǔn)制度，使其具有充分的代表性。開放式?jīng)Q策中，政府將市民意見表達(dá)納入到?jīng)Q策做出環(huán)節(jié)，應(yīng)該充分保障所選市民的代表性，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。而就具體標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為市民代表應(yīng)該滿足相關(guān)性或者關(guān)心性。其中，相關(guān)性即參會市民應(yīng)該與決策事項存在利益相關(guān)；關(guān)心性則是說參會市民應(yīng)該對決策具有十足的熱情，從而保障決策抉擇過程中充分發(fā)表公民意見，促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。

2.專家團(tuán)體審查制度的建立

基于傳統(tǒng)“精英決策”理論的發(fā)展，地方政府決策體制改革過程中逐步確立了專家咨詢制度，以提高決策的科學(xué)性。所謂專家咨詢制度是指為提高政府決策的質(zhì)量，保證決策科學(xué)化和民主化的實現(xiàn)，由政府制定的關(guān)于依靠專家群體進(jìn)行行政決策的咨詢、論證活動的規(guī)則體系?！?〕可見，傳統(tǒng)上，專家咨詢制度的出現(xiàn)是為了保障決策科學(xué)化的實現(xiàn)。根據(jù)杭州開放式?jīng)Q策的實踐，雖然將專家咨詢審查制度融入其中，但并未對要求對公民意見的合理性進(jìn)行審查或咨詢?；诖?，筆者提出我們應(yīng)該建立公民意見的專家團(tuán)體審查制度，從而保障公民意見的理性構(gòu)建，以促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。具體制度設(shè)計上，我們可以在決策抉擇環(huán)節(jié)增加對公民意見或建議的專家審查，從而再進(jìn)入相關(guān)程序進(jìn)行抉擇。

（二）如何抉擇？——建立公民意見決策信息管理制度與決策成本制度

信息時代下，開放式?jīng)Q策作為一種具有廣泛群眾參與的政府決策制度，必然會通過網(wǎng)絡(luò)視頻或網(wǎng)絡(luò)論壇的形式對公民意見進(jìn)行收集，從而促進(jìn)決策民主化的實現(xiàn)。而面對數(shù)目繁多且觀點各異的公民意見，決策主體該如何對其進(jìn)行有效篩選，從而提高工作效率？對此，依托于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，筆者提出我們可以通過建立公民意見決策信息管理制度的方式來實現(xiàn)對公民意見的有效篩選。具體制度設(shè)計上，我們可以在政府門戶網(wǎng)或者專門的開放式?jīng)Q策網(wǎng)設(shè)立公民意見或建議入口，并在進(jìn)入之后進(jìn)行基本問題的管理，即可以通過“同意決策”、“不同意”、“其他”等方式對公民意見或建議進(jìn)行基本分類，從而提高后期決策主體信息篩選的效率；在公民進(jìn)行基本回答之后，則可以通過具體的意見提出或建議資源的方式進(jìn)行意見收集。這就在一定程度上解決了因公民意見的繁雜而帶來的決策困境，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實現(xiàn)。當(dāng)然，此制度主要針對不能直接參與決策會議的公民，對于直接參與決策會議的公民則還是通過現(xiàn)場的交流與溝通來進(jìn)行公民意見收集。

同時，囿于開放式?jīng)Q策中公民的廣泛參與性，筆者提出我們應(yīng)該建立相應(yīng)的決策成本制度，防止過多地耗費決策成本。繼前文公民意見決策信息管理制度的建立，在各類信息數(shù)量巨大時，我們可以通過比例篩選或者其他方式對公民意見進(jìn)行預(yù)先選擇，從而提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，實現(xiàn)開放式?jīng)Q策的民主化和科學(xué)化。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】