路徑—制度—能力：現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)維度和建構(gòu)有限國(guó)家研究

〔摘要〕現(xiàn)代國(guó)家體系逐漸形成。全球各個(gè)國(guó)家政治發(fā)展道路和路徑雖然多樣，但最后結(jié)果卻是殊途同歸走向現(xiàn)代國(guó)家。在此背景下，走向現(xiàn)代國(guó)家需要現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的支撐與國(guó)家治理能力提升。現(xiàn)代國(guó)家的制度安排最主要表現(xiàn)就是建立現(xiàn)代國(guó)家基本制度，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力的理性化、規(guī)范化與功能分殊化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)成長(zhǎng)和國(guó)家與社會(huì)的分離及良性互動(dòng)。國(guó)家能力的提升要注重國(guó)家治理能力的協(xié)同與均衡，不僅僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家的強(qiáng)制能力和汲取能力，更要注重公民的權(quán)利保障和救濟(jì)，促進(jìn)國(guó)家吸納能力的提升，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治制度化和國(guó)家能力現(xiàn)代化。由于國(guó)家組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量與社會(huì)結(jié)構(gòu)的區(qū)隔，現(xiàn)代國(guó)家能力不能無(wú)限夸大，現(xiàn)代國(guó)家只能是有限能力的國(guó)家。

〔關(guān)鍵詞〕現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)；國(guó)家權(quán)力理性化；國(guó)家能力；有限國(guó)家

〔中圖分類號(hào)〕D033〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-（2014）02-0049-11

早發(fā)國(guó)家型構(gòu)的現(xiàn)代國(guó)家形塑了整個(gè)現(xiàn)代民族國(guó)家體系和全球秩序并引領(lǐng)著全球未來(lái)發(fā)展趨向。面對(duì)全球現(xiàn)代國(guó)家秩序發(fā)展的大潮流，中國(guó)邁向現(xiàn)代國(guó)家是歷史的必然，符合人類政治文明發(fā)展的基本規(guī)律。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代國(guó)家的發(fā)源地歐美等國(guó)家逐漸通過(guò)工業(yè)化、市場(chǎng)化與暴力強(qiáng)制等動(dòng)力手段和發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型。后發(fā)國(guó)家的政治發(fā)展邏輯不同于早發(fā)國(guó)家，路徑選擇、制度結(jié)構(gòu)和國(guó)家能力都有諸多的不同，后發(fā)國(guó)家工業(yè)化、市場(chǎng)化與國(guó)家制度安排的不均衡、不協(xié)同的現(xiàn)象促使后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)呈現(xiàn)了當(dāng)前景觀和各種面相。所以要推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，首先要探索和掌握現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)定政治發(fā)展目標(biāo)和信念，堅(jiān)信所有傳統(tǒng)國(guó)家必然殊途同歸邁向現(xiàn)代國(guó)家；其次我們要討論現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)必須依靠國(guó)家制度化、組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)適，需要國(guó)家權(quán)力的理性化、規(guī)范化和功能的分殊化；最后討論國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提升與協(xié)同問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制能力、汲取能力與吸納能力的協(xié)同和均衡，建構(gòu)有限能力的現(xiàn)代國(guó)家。

一、路徑-目標(biāo)-信念：傳統(tǒng)國(guó)家邁向現(xiàn)代國(guó)家的殊途同歸現(xiàn)代國(guó)家是針對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家而言的，又起源于歐美等傳統(tǒng)國(guó)家。傳統(tǒng)國(guó)家的特征：第一，沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的理性權(quán)威。傳統(tǒng)國(guó)家的民眾主要以氏族、家族、部族、地方性民族等形成各種權(quán)威共同體，它們獨(dú)立存在而互不聯(lián)系。民眾只認(rèn)同傳統(tǒng)的部落、家庭、種族等局部性的單元，沒(méi)有形成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)威認(rèn)同目標(biāo)；國(guó)家統(tǒng)一主權(quán)不被外部力量所承認(rèn)。〔1〕第二，無(wú)法形成有效統(tǒng)治。由于傳統(tǒng)國(guó)家的通訊技術(shù)、交通條件等限制因素，雖然存在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，但并沒(méi)有實(shí)施有效的統(tǒng)治，吉登斯認(rèn)為“傳統(tǒng)國(guó)家（階級(jí)分化的社會(huì)）的本質(zhì)特性是它的裂變性。其政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治機(jī)構(gòu)中的成員并不進(jìn)行現(xiàn)代意義的‘統(tǒng)治’。傳統(tǒng)國(guó)家有邊陲（frontiers）而無(wú)國(guó)界（borders）”。〔2〕第三，組織和制度具有非理性化特點(diǎn)。傳統(tǒng)國(guó)家的官僚組織其“‘現(xiàn)代性’的外表一再暴露出了深層的古舊”?！?〕其法律制度安排出現(xiàn)形式非理性與實(shí)質(zhì)理性的沖突?！?〕第四，文化區(qū)隔太大。傳統(tǒng)國(guó)家“并非是文化統(tǒng)一體”，理性化的宗教傾向于只會(huì)對(duì)社會(huì)的上層具有吸引力，“那些居于地方鄉(xiāng)村社區(qū)的人與統(tǒng)治階級(jí)的成員相比，可能會(huì)操用不同的語(yǔ)言，持用完全不同的宗教信仰，并且遵循截然不同的習(xí)俗”?！?〕第五，政治與經(jīng)濟(jì)的“斷裂”現(xiàn)象。傳統(tǒng)國(guó)家的政治與經(jīng)濟(jì)是“斷裂”的，“比起現(xiàn)代社會(huì)秩序，階級(jí)分化社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和政治舞臺(tái)，通常有著更為明確的區(qū)分。這就是說(shuō)，即便是中央集權(quán)的官僚帝國(guó)，國(guó)家也極少‘干預(yù)’經(jīng)濟(jì)生活，絕大多數(shù)農(nóng)民是在獨(dú)立于政治中心所發(fā)生的一切這種狀態(tài)下從事勞作的”，“而且，在更大規(guī)模上也并不存在一系列業(yè)已劃分出來(lái)的、獨(dú)立于國(guó)家的‘經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)’”。〔6〕第六，政治參與較低。傳統(tǒng)國(guó)家的大眾政治參與較低，而且參與大多采取非制度化方式如暴力、農(nóng)民起義等形式，“從某種角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代政體之有別于傳統(tǒng)政體就在于它的政治參與水平”?！?〕傳統(tǒng)國(guó)家這些特點(diǎn)，決定了傳統(tǒng)國(guó)家的局限性及其暫時(shí)性，也決定其終將被現(xiàn)代國(guó)家所替代。

根據(jù)大多數(shù)學(xué)者的概括，現(xiàn)代國(guó)家需要符合一些條件：（1）占有特定的領(lǐng)土，在該范圍內(nèi)具有唯一的主權(quán)；（2）壟斷暴力或軍事力量，這意味著該領(lǐng)土范圍內(nèi)只存在一支合法的軍隊(duì)；（3）建立一個(gè)一體化的行政體系和官僚系統(tǒng)，以此作為實(shí)施日常統(tǒng)治的工具；（4）建立一個(gè)統(tǒng)一的稅收系統(tǒng)，以汲取經(jīng)濟(jì)資源來(lái)維持軍隊(duì)與官僚系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。〔8〕李強(qiáng)教授認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家的特征為：現(xiàn)代國(guó)家體現(xiàn)為在特定領(lǐng)土上存在一套獨(dú)特的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)壟斷了合法使用暴力的權(quán)利；現(xiàn)代國(guó)家對(duì)使用暴力權(quán)力的壟斷是以它對(duì)稅收權(quán)的壟斷聯(lián)系在一起的，通過(guò)壟斷稅收建立公共財(cái)政以滿足國(guó)家的財(cái)政需求；國(guó)家壟斷合法使用暴力的權(quán)力與稅收的權(quán)力，目的不在于為國(guó)家機(jī)構(gòu)自身或國(guó)家機(jī)構(gòu)的成員謀求福利，而在于為一國(guó)的人民提供“公共產(chǎn)品”〔9〕?，F(xiàn)代國(guó)家是民族-國(guó)家（nation-state）與民主-國(guó)家（democracy-state）兩者的均衡和協(xié)調(diào)：現(xiàn)代國(guó)家必然是民族-國(guó)家，“迄今為止，現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)還是民族，基本形態(tài)還是民族國(guó)家（nation-state），民族這一概念是國(guó)際的國(guó)家體系的劃分基礎(chǔ)”〔10〕。民族-國(guó)家就是“存在于由他民族-國(guó)家所組成的聯(lián)合體之中，它是統(tǒng)治的一系列制度模式，它對(duì)業(yè)已劃定邊界（國(guó)界）的領(lǐng)土實(shí)施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及內(nèi)外部暴力工具的直接控制而得以維護(hù)”?！?1〕現(xiàn)代國(guó)家必然體現(xiàn)和反映民意訴求，成為民主-國(guó)家，“民主-國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是按照主權(quán)在民的原則構(gòu)造國(guó)家制度，主要反映的是國(guó)家內(nèi)部統(tǒng)治者與人民、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。因此，衡量民主-國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)就是統(tǒng)治的合法性的民意基礎(chǔ)，即統(tǒng)治權(quán)力是否按照體現(xiàn)人民意志的法律取得和行使”?！?2〕

早發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家的政治發(fā)展路徑有著明顯差異。〔13〕現(xiàn)代國(guó)家淵源于歐美等早發(fā)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化、民族的統(tǒng)一和國(guó)家政權(quán)建設(shè)都內(nèi)源于西方社會(huì)的自身需求，“像歐洲那樣來(lái)源于自身內(nèi)部的發(fā)展”。〔14〕西方國(guó)家在現(xiàn)代化的要素如資本主義、工業(yè)主義（或者工業(yè)資本主義）以及在戰(zhàn)爭(zhēng)暴力機(jī)器的有力推動(dòng)下，打破和結(jié)束封建割據(jù)局面，國(guó)家有效地進(jìn)行了政治整合和社會(huì)整合，率先生成了現(xiàn)代國(guó)家〔15〕，其生成邏輯具有協(xié)同性與獨(dú)特性。在中國(guó)等后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建是在西方現(xiàn)代文明沖擊和擴(kuò)張的情況下被迫從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家邁進(jìn)，其與早發(fā)國(guó)家的制度背景、演進(jìn)方式及其進(jìn)程有很大不同，“經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化、民族的統(tǒng)一和國(guó)家政權(quán)建設(shè)是擺在新政權(quán)面前的重要問(wèn)題。而且，這些要求并不像歐洲那樣來(lái)源于自身內(nèi)部的發(fā)展，而是來(lái)自外界的強(qiáng)求”?！?6〕所以，后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代化和全球化沖擊的背景下處于矛盾并發(fā)時(shí)期，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的進(jìn)程和路徑出現(xiàn)非均衡化現(xiàn)象并產(chǎn)生矛盾。

早發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家的政治發(fā)展路徑雖然差異明顯，但是最后殊途同歸走向現(xiàn)代國(guó)家的目標(biāo)和鵠的。人類政治秩序和國(guó)家治理體系是靠政治精英的精心設(shè)計(jì)還是靠運(yùn)氣和強(qiáng)力，至今還是一個(gè)迷思。漢密爾頓指出，“人類社會(huì)是否真正能夠通過(guò)深思熟慮和自由選擇來(lái)建立一個(gè)良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來(lái)決定他們的政治組織”。〔17〕機(jī)遇垂青了歐美早發(fā)國(guó)家。歐美早發(fā)國(guó)家來(lái)源于型態(tài)多元的傳統(tǒng)國(guó)家，諸如城邦、帝國(guó)、城市共和國(guó)、絕對(duì)主義國(guó)家等，通過(guò)工業(yè)化、市場(chǎng)化和暴力等手段，逐漸發(fā)展到現(xiàn)代國(guó)家的型態(tài)，“沒(méi)有人設(shè)計(jì)了民族國(guó)家的主要組成部分——國(guó)庫(kù)、法庭、中央政府等等。它們通?；蚨嗷蛏偈亲鳛闊o(wú)意識(shí)的副產(chǎn)品而形成的，通常它們來(lái)自執(zhí)行更為直接任務(wù)的努力，特別是為了創(chuàng)建和支持武裝力量的努力”?！?8〕中世紀(jì)歐洲政治形態(tài)的特點(diǎn)是封建割據(jù)和軍事、經(jīng)濟(jì)力量分布不均，由此直接導(dǎo)致政治實(shí)體之間激烈的軍事競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗：一方面，這是一場(chǎng)持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)，從5世紀(jì)古羅馬帝國(guó)衰落到20世紀(jì)的二戰(zhàn)結(jié)束，歐洲形成了國(guó)家間的軍事競(jìng)爭(zhēng)系統(tǒng)，一直處在不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)當(dāng)中，其中兩次世界大戰(zhàn)都是源于歐洲；另一方面，這場(chǎng)持續(xù)的軍事競(jìng)爭(zhēng)異常殘酷，在軍事競(jìng)爭(zhēng)中從公元990年的幾千個(gè)類似國(guó)家的政治實(shí)體到1500年中世紀(jì)結(jié)束時(shí)只剩下了500個(gè)，到1780年還剩100個(gè)，到2000年僅剩下27個(gè)左右。軍事競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性同時(shí)反映在各個(gè)國(guó)家財(cái)政支出上，如英國(guó)從1000年到1760年的七個(gè)世紀(jì)里，總共有大約70%-90%的國(guó)家財(cái)富都用于軍事用途〔19〕。國(guó)家間經(jīng)過(guò)不斷的優(yōu)勝劣汰和軍事競(jìng)爭(zhēng)，軍事暴力與國(guó)家生成具有很大的相關(guān)性，查爾斯·蒂利認(rèn)為，“戰(zhàn)爭(zhēng)編織起歐洲民族國(guó)家之網(wǎng)，而準(zhǔn)備戰(zhàn)爭(zhēng)則在國(guó)家內(nèi)部創(chuàng)建出國(guó)家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”?！?0〕制造戰(zhàn)爭(zhēng)與制造國(guó)家是一個(gè)循環(huán)過(guò)程，國(guó)家在戰(zhàn)爭(zhēng)中學(xué)會(huì)怎樣使自己運(yùn)作的更有效率，更有效率的國(guó)家再反過(guò)來(lái)發(fā)動(dòng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)?！?1〕不僅僅早發(fā)國(guó)家建構(gòu)起現(xiàn)代國(guó)家和全球現(xiàn)代國(guó)家秩序，而且引領(lǐng)著其它后發(fā)國(guó)家邁向現(xiàn)代國(guó)家的目標(biāo)。所以，查爾斯·蒂利在《強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家》一書(shū)中通過(guò)歷史梳理和邏輯分析，劃分了強(qiáng)制密集型、資本密集型和資本化強(qiáng)制型三種國(guó)家類型，探討的主題就是“歐洲國(guó)家經(jīng)歷了如此多樣的道路卻最終殊途同歸到民族國(guó)家”〔22〕。赫爾德通過(guò)分析思考并總結(jié)前人成果，構(gòu)思和型構(gòu)了現(xiàn)代國(guó)家及現(xiàn)代國(guó)家體系形成的路線圖（參見(jiàn)圖1）。

社會(huì)科學(xué)家不斷在反思、研究和解釋諸種社會(huì)在不同歷史時(shí)期的績(jī)效特征和動(dòng)力根源，“社會(huì)秩序到底暗含著哪些基本作用力，社會(huì)秩序的特征表現(xiàn)在：社會(huì)是如何設(shè)計(jì)制度以保證各種特定類型的人類組織的存在的？社會(huì)限制或開(kāi)放創(chuàng)建這些組織的權(quán)利的方式以及組織模式到底能產(chǎn)生些什么樣的激勵(lì)？”〔23〕中西方的政治研究源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其主題就是人與社會(huì)的關(guān)系：人是什么？人為何組成社會(huì)？社會(huì)是什么？社會(huì)如何組成與如何活動(dòng)？社會(huì)的管理與控制怎樣進(jìn)行？權(quán)力是什么？如何統(tǒng)治？為什么要服從？怎樣統(tǒng)治更加有效？〔24〕那么社會(huì)科學(xué)家不斷反思和解釋目前大多數(shù)國(guó)家趨向現(xiàn)代國(guó)家的殊途同歸現(xiàn)象，探尋人類治理的良好秩序和方式。

國(guó)家問(wèn)題是政治學(xué)研究的核心問(wèn)題，歷來(lái)是政治學(xué)者研究的重點(diǎn)和中心。西方社會(huì)科學(xué)者不斷努力探討現(xiàn)代國(guó)家的起源和發(fā)展路徑，“國(guó)家理論可上溯到古典時(shí)期，隨著18、19世紀(jì)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)而尤為突出”?！?5〕霍布斯探討和反思自然狀態(tài)是極其可怕的、恐怖的、人與人互相殘害的敵對(duì)狀態(tài)，認(rèn)為自然狀態(tài)是一種“人人互相為戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，為了結(jié)束自然狀態(tài)的混亂狀況，必須建立一個(gè)強(qiáng)大的“利維坦”，通過(guò)建立君主主權(quán)國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序和保證人類安全?！?6〕洛克論述了自然狀態(tài)的缺陷，運(yùn)用社會(huì)契約論提出建立在分權(quán)學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)上的議會(huì)主權(quán)的國(guó)家?！?7〕盧梭認(rèn)為，“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利。然而這項(xiàng)權(quán)利決不是出于自然，而是建立在約定之上的”，“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”?！?8〕盧梭提出建立在“公意”基礎(chǔ)上的人民主權(quán)國(guó)家。黑格爾、馬克思和恩格斯對(duì)現(xiàn)代國(guó)家理論作出了重要貢獻(xiàn)。在黑格爾以前的許多學(xué)者并沒(méi)有把國(guó)家與社會(huì)及其政府區(qū)分開(kāi)來(lái)，“直到18世紀(jì)現(xiàn)代民族國(guó)家的形成使國(guó)家與社會(huì)之間的差別變得明顯起來(lái)，這項(xiàng)工作才取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此時(shí)，黑格爾第一個(gè)清楚地表達(dá)了這種區(qū)別，他在其《法哲學(xué)》中提出不應(yīng)把國(guó)家本身同市民社會(huì)混為一談”?！?9〕黑格爾認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家就是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家。他認(rèn)為，“國(guó)家是倫理理念的現(xiàn)實(shí)”〔30〕，“國(guó)家是一個(gè)抽象的東西，只在它的公民當(dāng)中，它才有了它的一般的現(xiàn)實(shí)性；但是國(guó)家是現(xiàn)實(shí)的，它的簡(jiǎn)單的一般的生存必須寄托在個(gè)人的意志和活動(dòng)內(nèi)”?！?1〕在黑格爾眼里，國(guó)家是家庭和市民社會(huì)歷史發(fā)展的產(chǎn)物，不是社會(huì)決定國(guó)家，而是國(guó)家決定社會(huì)。國(guó)家是絕對(duì)理性和普遍性的東西，決定了市民社會(huì)和家庭以及個(gè)人這些相對(duì)性和特殊性的東西，“國(guó)家在其中完成了以特殊性為基礎(chǔ)的從屬環(huán)節(jié)和以普遍概念為基礎(chǔ)的理性必然性的綜合。家庭和市民社會(huì)有別于國(guó)家，也就是與國(guó)家相對(duì)立，這種對(duì)立是特殊性和普遍性的對(duì)立”?！?2〕黑格爾指出：“現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)在于，普遍物是同特殊性的完全自由和私人福利相結(jié)合的?！薄?3〕馬克思對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的最初研究主要從兩方面入手：一是從法哲學(xué)入手，主要研究批判黑格爾法哲學(xué)；二是從現(xiàn)代史，主要是法國(guó)革命史入手?！?4〕馬克思把1648年的英國(guó)革命看作是催生“現(xiàn)代社會(huì)”的革命，而把1789年的法國(guó)革命看作是催生“現(xiàn)代國(guó)家”的革命，他指出，“1648年的革命是十七世紀(jì)對(duì)十六世紀(jì)的革命；1789年的革命是十八世紀(jì)對(duì)十七世紀(jì)的勝利。這兩次革命不僅反映了它們本身發(fā)生的地區(qū)即英法兩國(guó)的要求，而且在更大得多的程度上反映了當(dāng)時(shí)整個(gè)世界的要求”。〔35〕馬克思認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家是在現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)上形成的，并與之相適應(yīng)。馬克思說(shuō)：“在古代國(guó)家中，政治國(guó)家就是國(guó)家的內(nèi)容，其他的領(lǐng)域都不包含在內(nèi)，而現(xiàn)代的國(guó)家則是政治國(guó)家和非政治國(guó)家的相互適應(yīng)?！薄?6〕馬克思提出了構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家的基本要素：人權(quán)、憲法、個(gè)人自由、公共權(quán)力、自由、平等、人民主權(quán)、國(guó)家統(tǒng)一、市民社會(huì)、代議制、權(quán)力分開(kāi)、立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、集權(quán)制、公共管理、司法權(quán)力、民族、人民、政黨、選舉權(quán)等。

傳統(tǒng)國(guó)家的一切個(gè)體，必須要有堅(jiān)定的信念：傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，富強(qiáng)、民主、文明構(gòu)成了后發(fā)民族國(guó)家建構(gòu)和世界歷史的基本脈絡(luò)?！靶拍钪苯釉从诓淮_定性世界中人類意識(shí)的本質(zhì)。人們知道他們活著，知道他們現(xiàn)在所做的能影響到以后將要發(fā)生的事情，‘人們有了有意識(shí)的意向性’，這種信念關(guān)心的是：在周?chē)澜缰行袆?dòng)和結(jié)果之間的因果關(guān)系。”〔37〕這種“因果信念”形成的兩個(gè)主要渠道是個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和教育。傳統(tǒng)國(guó)家的人們堅(jiān)信現(xiàn)代國(guó)家秩序必然到來(lái)，來(lái)自于社會(huì)互動(dòng)、組織和網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)證實(shí)或證偽。人們對(duì)因果信念的準(zhǔn)確性有多相信，取決于這些信念與他們的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)有多符合，“現(xiàn)代國(guó)家觀念的核心，是一種非人格化的而且是法制的或憲政的秩序，它規(guī)定了權(quán)力的一般結(jié)構(gòu)，明確了對(duì)于一定社會(huì)實(shí)行控制與管理的性質(zhì)和形式”?！?8〕傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型必須要有自我實(shí)施式均衡的三個(gè)支柱即制度、行為和信念，信念來(lái)源于行動(dòng)并且來(lái)自于行動(dòng)的后果，是為意向性服務(wù)的，堅(jiān)信轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)的信念產(chǎn)生于更大的文化、教育和宗教組織。制度提供了支撐法治、權(quán)利開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)的可信承諾。權(quán)利開(kāi)放秩序中的公民關(guān)于他們的憲法的核心原則的合宜性有著共同的信念。

圖1戰(zhàn)爭(zhēng)與現(xiàn)代國(guó)家〔39〕

二、制度-組織-結(jié)構(gòu)：國(guó)家權(quán)力理性化、規(guī)范化與功能分殊化 人類政治取決于人類重復(fù)的行為模式，既橫跨文化，也橫跨時(shí)間。共享的本性有：人類從未在無(wú)社會(huì)狀態(tài)中生存；人類天生喜歡制定和遵循規(guī)范或規(guī)則；人類遵循規(guī)則的本能，往往基于情感，而非理性；人類天生具有暴力傾向；人類天生追求的不只是物質(zhì)，還有認(rèn)可?！?0〕基于人類的天性，人類應(yīng)對(duì)暴力的方式和進(jìn)行良好治理根植于制度、組織及其結(jié)構(gòu)中：建立現(xiàn)代國(guó)家基本制度，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力的理性化規(guī)范化與功能的分殊化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的成長(zhǎng)和國(guó)家與社會(huì)的分離及良性互動(dòng)。

（一）現(xiàn)代國(guó)家基本制度建設(shè)：市場(chǎng)化、民主化與法治化

制度是“游戲規(guī)則”，“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或更確切地說(shuō)一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系……制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”〔41〕，是支配和約束個(gè)人關(guān)系的互動(dòng)模式。制度包括正式制度、成文法、正式的社會(huì)慣例、非正式的行為規(guī)范、共同秉持的對(duì)世界的信念，以及實(shí)施手段?！爸贫染褪欠€(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。”〔42〕現(xiàn)代國(guó)家基本制度安排最主要表現(xiàn)就是市場(chǎng)化、民主化與法治化，推進(jìn)傳統(tǒng)國(guó)家走向現(xiàn)代國(guó)家。

1.市場(chǎng)化：現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代市場(chǎng)體系與現(xiàn)代財(cái)稅制度

現(xiàn)代國(guó)家基本制度建設(shè)的前提是經(jīng)濟(jì)資源配置的市場(chǎng)化，其中私有產(chǎn)權(quán)在推進(jìn)市場(chǎng)化過(guò)程中起著核心和決定性作用。商品經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法權(quán)體系。 “產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”?！?3〕產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是由交易費(fèi)用問(wèn)題引出來(lái)的。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是人們享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)。眾所周知，現(xiàn)代國(guó)家淵源于原有政治權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)變化著和增長(zhǎng)著的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的妥協(xié)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化的政治性結(jié)果，同時(shí)是政治制度自身作出調(diào)整的產(chǎn)物，唐奈爾等人指出：“政治民主是僵局和歧見(jiàn)的產(chǎn)物，而不是和諧與共識(shí)的產(chǎn)物。”〔44〕英法美等國(guó)的財(cái)政危機(jī)造成的政治僵局為產(chǎn)生制度性的妥協(xié)和現(xiàn)代議會(huì)創(chuàng)造了條件并推進(jìn)了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是推動(dòng)西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的內(nèi)生變量，現(xiàn)代國(guó)家等因素在推動(dòng)產(chǎn)權(quán)變革中起著關(guān)鍵作用。市場(chǎng)體系由于允許個(gè)人最大限度自由地追求個(gè)人的偏好而被認(rèn)為是有效率的，而國(guó)家的功能就是確定人們的權(quán)利尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)并保護(hù)這些權(quán)利。規(guī)定著統(tǒng)治權(quán)變化的財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，首先是有產(chǎn)者集團(tuán)之間的經(jīng)濟(jì)權(quán)力均勢(shì)發(fā)生了改變，隨之需要在政治上相應(yīng)的變革和調(diào)整。國(guó)家是源于界定和促進(jìn)私有財(cái)產(chǎn)的發(fā)展的暴力機(jī)構(gòu)，民主是源于對(duì)有產(chǎn)者私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的國(guó)家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則?！?5〕所以，必須在產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)、統(tǒng)一有序的市場(chǎng)體系和財(cái)稅制度方面進(jìn)行制度化建設(shè)。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化最核心的制度為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代市場(chǎng)體系和現(xiàn)代財(cái)稅制度。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的特征為“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”。一是國(guó)家制定一系列法律規(guī)范對(duì)產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)。諾思認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)理論與國(guó)家理論息息相關(guān)，“因?yàn)槭菄?guó)家界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而國(guó)家理論是根本性的。最終是國(guó)家要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯和衰退的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)”?！?6〕有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是競(jìng)爭(zhēng)性的或排他性的，為此，必須對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，這將有助于減少未來(lái)的不確定性因素并從而降低產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的可能性。二是國(guó)家設(shè)計(jì)違反和保證遵守產(chǎn)權(quán)規(guī)則和法律的程序?！白駨倪^(guò)程是指發(fā)現(xiàn)違反規(guī)則和條令的行為，規(guī)定契約的簽訂，及其制定與頒布處罰（或獎(jiǎng)勵(lì)）措施?！背绦蚍ㄍ葘?shí)體法更重要。建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)、規(guī)定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則、防止產(chǎn)權(quán)侵害的程序法，需要嚴(yán)密設(shè)計(jì)一系列的法制程序和配套措施，主要目的就是使得委托者收益的最大化，“無(wú)論是以規(guī)則的形式對(duì)行為進(jìn)行約束，還是發(fā)現(xiàn)違反和保證遵從規(guī)則的程序，都要涉及得使委托者收益在交易費(fèi)用約束下的最大化”。國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。三是明確一套能降低交易費(fèi)用的道德與倫理行為規(guī)范。由于遵從規(guī)則的成本很高，以致在對(duì)個(gè)人的最大化行為缺乏某種制約的情況下，任何規(guī)則的執(zhí)行都將使政治或經(jīng)濟(jì)制度無(wú)法存在。所以，必須花費(fèi)大量的投資去使人們相信這些制度的合法性，因而需要與意識(shí)形態(tài)理論相結(jié)合，“意識(shí)形態(tài)是種節(jié)約機(jī)制，通過(guò)它，人們認(rèn)識(shí)了他們所處的環(huán)境，并被一種‘世界觀’導(dǎo)引，從而使決策過(guò)程簡(jiǎn)單明了”。〔47〕

現(xiàn)代市場(chǎng)體系的特征是統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。一是形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。二是建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則。完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，建立健全社會(huì)征信體系。健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。三是形成主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)決定，政府與市場(chǎng)要有嚴(yán)格的邊界。

現(xiàn)代財(cái)稅制度是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。首先著重解決稅收來(lái)源的合法性問(wèn)題?，F(xiàn)代稅收理念是“取之于民，用之于民”，但如何建立可操作性、精細(xì)化的稅收配套體制機(jī)制來(lái)落實(shí)現(xiàn)代稅收理念是個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，否則一切都是空談。要建立真正的“預(yù)算國(guó)家”，才能是民主國(guó)家，監(jiān)督稅收來(lái)之合法、用之合理，達(dá)到財(cái)政的透明、高效。其次是要改進(jìn)和完善議會(huì)的監(jiān)督職能。現(xiàn)代議會(huì)要真正行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、不信任權(quán)，讓各級(jí)議會(huì)真正體現(xiàn)出是民意機(jī)關(guān)的本質(zhì)，監(jiān)督政府的每項(xiàng)財(cái)政收入來(lái)源及支出明細(xì)。最后是要建立民生財(cái)政制度，建立可操作性、透明性的財(cái)政收支體制機(jī)制?，F(xiàn)代財(cái)政的目的就是為了人民的民生福利，透過(guò)財(cái)政的制度安排、體制設(shè)立、機(jī)制運(yùn)行等渠道，體現(xiàn)出民生財(cái)政的導(dǎo)向功能和發(fā)展趨勢(shì)。

2.民主化：全球價(jià)值、制度安排與生活方式

現(xiàn)代國(guó)家必然是民主國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家基本制度建設(shè)的本質(zhì)要求和目標(biāo)導(dǎo)向就是要實(shí)現(xiàn)民主化。民主已經(jīng)成為一種全球性的價(jià)值。民主首先是一種價(jià)值理念，根據(jù)這種價(jià)值理念設(shè)計(jì)構(gòu)造一種制度，在這種制度安排下人們獲得一種生活方式。建構(gòu)民主國(guó)家的核心是處理好國(guó)家公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。國(guó)家公共權(quán)力要體現(xiàn)出“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”，要切實(shí)地維護(hù)和保障公民權(quán)利。

政治民主化首先要解決權(quán)力由誰(shuí)授予、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。政治學(xué)的基本原理是“誰(shuí)授權(quán)，就對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”。傳統(tǒng)國(guó)家基本上是由少數(shù)人或者是上級(jí)授權(quán)，那么受權(quán)人就對(duì)少數(shù)人或上級(jí)負(fù)責(zé)，“權(quán)為官所賦、權(quán)為官所用”；現(xiàn)代國(guó)家必須是由多數(shù)人或者是下級(jí)授權(quán)，那么受權(quán)人就對(duì)多數(shù)人或下級(jí)負(fù)責(zé)，“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”。其次要有一系列制度安排落實(shí)民主制度下的公民權(quán)利的保障與救濟(jì)。民主是一種制度安排；通過(guò)這種制度安排，如現(xiàn)代選舉制度、現(xiàn)代議會(huì)制度、現(xiàn)代政黨制度、現(xiàn)代政府制度、地方自治制度和現(xiàn)代司法制度等，可以保障每個(gè)人的合法權(quán)益不受侵害；公共權(quán)力來(lái)自于公民并接受公民監(jiān)督，人們根據(jù)共同認(rèn)可的規(guī)則選擇自己的領(lǐng)導(dǎo)人；最后要把民主作為公民的一種生活方式。公民過(guò)民主生活就是像過(guò)每個(gè)民族固定的節(jié)日一樣，以寬容、信任和規(guī)則意識(shí)成為社會(huì)的主流意識(shí)；如果出現(xiàn)政治分歧和紛爭(zhēng)，那么以和平的方式解決分歧和沖突，以維系社會(huì)的基本和諧。

“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”，民主的政治制度安排到今天為止并不是人類社會(huì)所能發(fā)明的最完美的制度安排，但人類迄今還沒(méi)能發(fā)明出比民主制度更好的以避免最壞的結(jié)果的制度來(lái)，而且從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，民主制度是能較好地保護(hù)公民權(quán)利的政治制度安排，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共權(quán)力與公民權(quán)利的相對(duì)均衡，“權(quán)利開(kāi)放秩序體現(xiàn)出暴力控制和權(quán)利開(kāi)放之間良性循環(huán)的關(guān)系”。〔48〕

3.法治化：法治國(guó)家、現(xiàn)代司法制度與法治思維

現(xiàn)代國(guó)家的重要特征是法治國(guó)家。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然帶來(lái)利益分化和沖突，民主化也必然帶來(lái)沖突和歧見(jiàn)，這些分化和沖突就需要規(guī)則和法治進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)解成為最終的裁決者。這就需要規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)和法治思維。通過(guò)法治的一系列制度安排和樹(shù)立法理型權(quán)威保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主化的良性運(yùn)行和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政三者共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的目標(biāo)。

法治化建設(shè)的首要問(wèn)題就是建設(shè)法治國(guó)家。法治是現(xiàn)代國(guó)家的基本特征。法治的重要意義和核心要義就在于規(guī)范和限制國(guó)家公共權(quán)力，保障公民各項(xiàng)權(quán)利。憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。建設(shè)法治政國(guó)家必須依憲治國(guó)，按照憲法的要求和規(guī)定行使公共權(quán)力，任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。鄧小平強(qiáng)調(diào)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！薄?9〕 其次建設(shè)現(xiàn)代司法制度。司法公正是社會(huì)的良心和底線。堅(jiān)守司法的公平正義是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的基本要求。確保依法獨(dú)立公正行使司法審判權(quán)檢察權(quán)，保障司法人事財(cái)務(wù)的獨(dú)立與統(tǒng)一管理。健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。最后整個(gè)社會(huì)及公民要樹(shù)立法治思維。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主化的社會(huì)必然帶來(lái)各種矛盾和沖突。化解矛盾和沖突不外乎采用暴力的思維和手段，兩敗俱傷零和博弈，或者采用法治的思維和手段，相互妥協(xié)達(dá)成正和博弈?，F(xiàn)代社會(huì)和國(guó)家必然采用法治手段和思維解決矛盾和沖突。

（二）現(xiàn)代國(guó)家組織建設(shè)：組織的復(fù)雜性與理性化

組織是“由特定人群組成的，這些個(gè)人通過(guò)一定程度上的協(xié)調(diào)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)他們亦公亦私的目標(biāo)。組織協(xié)調(diào)成員的行動(dòng)，組織的行動(dòng)便勝于所有個(gè)體行動(dòng)的總和。許多組織形成了自己的內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)：規(guī)則、規(guī)范，以及影響著成員在組織內(nèi)的行事方式的共同信念”?，F(xiàn)代國(guó)家的官員及組織必須是“非人際關(guān)系化地（鐵面無(wú)私地）實(shí)施規(guī)則”。現(xiàn)代國(guó)家本身就是一個(gè)龐大的組織，“國(guó)家可以被當(dāng)作是一個(gè)單獨(dú)的行動(dòng)者，或者，是組織的組織。”〔50〕現(xiàn)代國(guó)家組織建設(shè)的重要標(biāo)志就是組織的復(fù)雜性與理性化。

組織復(fù)雜性首先體現(xiàn)在政府的成長(zhǎng)?，F(xiàn)代國(guó)家的組織越復(fù)雜，其政治制度化程度和水平就越高?！捌湟皇且粋€(gè)組織必須具有數(shù)量龐大的下屬組織，從上到下，隸屬明確，職責(zé)不同；其二是這個(gè)組織不同類型的下屬組織各具高度專門(mén)化水平。下屬機(jī)構(gòu)數(shù)量越大，形式越多，一個(gè)組織確保其成員效忠的能力就越強(qiáng)。穩(wěn)定來(lái)自復(fù)雜性?！薄?1〕現(xiàn)代國(guó)家的組織復(fù)雜性最明顯表現(xiàn)就是政府的成長(zhǎng)并出現(xiàn)大政府現(xiàn)象（參見(jiàn)表1），人均收入在20000美元以上的富裕國(guó)家的政府開(kāi)支占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的均值為53%，相反，人均收入在2000美元至5000美元的國(guó)家平均為27%，而那些人均收入在5000美元至10000美元的國(guó)家平均為33%。“權(quán)利開(kāi)放秩序中的大政府現(xiàn)象并不反常，相反，這是這些社會(huì)的一個(gè)總體特征?！闭?guī)模成長(zhǎng)的主要原因是公民人數(shù)大量增加要求相應(yīng)的公共政策對(duì)他們利益的回應(yīng)；非人際關(guān)系化為基礎(chǔ)的福利政策及其所謂的“國(guó)家工程”等有關(guān)?！?2〕傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)化出現(xiàn)了兩次巨大變化：“一個(gè)規(guī)模宏大的軍事國(guó)家已進(jìn)入18世紀(jì)，并在19世紀(jì)末變成了一個(gè)具有民事和軍事雙重職能的雙形國(guó)家。18世紀(jì)的國(guó)家已第一次把其實(shí)力滲透到整個(gè)領(lǐng)土——依靠征募新兵的官員和稅收顧問(wèn)和征稅官員的網(wǎng)絡(luò)。盡管這些依靠存在，但它們已不再是簡(jiǎn)單的‘國(guó)家’，而是進(jìn)一步與民事官員共同主宰國(guó)家機(jī)構(gòu)?！薄?3〕國(guó)家的支出從軍事活動(dòng)轉(zhuǎn)向民用活動(dòng)就像拓寬的國(guó)家規(guī)模一樣不同尋常。

其次，現(xiàn)代國(guó)家必然帶來(lái)組織的多樣性和復(fù)雜性。“權(quán)利開(kāi)放是所有權(quán)利開(kāi)放秩序的核心。”傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型是一個(gè)建立在精英基礎(chǔ)之上的社會(huì)轉(zhuǎn)型為一個(gè)建立在公民大眾基礎(chǔ)之上的社會(huì)?，F(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)建組織的權(quán)利被認(rèn)定為是一種所有公民都擁有的非人際關(guān)系化的權(quán)利。權(quán)利開(kāi)放帶來(lái)了一個(gè)枝繁葉茂并且色彩斑斕的組織結(jié)構(gòu)體系，這就是公民社會(huì)的形成，公民社會(huì)是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公民的自主與獨(dú)立、公民權(quán)利與義務(wù)的平衡。公民社會(huì)中包含著大量的、各種類型的、獨(dú)立于國(guó)家的組織。“組織是一種工具，個(gè)人利用這個(gè)工具去提升他們的生產(chǎn)能力，去尋求和建立與他人的互動(dòng)和聯(lián)系，去協(xié)調(diào)個(gè)體與群體的行動(dòng)，去支配或強(qiáng)迫他人?！薄耙粋€(gè)豐富的、多樣化的群體與組織網(wǎng)絡(luò)，不僅有助于人們檢視政府的活動(dòng)，還能提供一個(gè)使容忍、參與以及公民道德等個(gè)人價(jià)值得到滋養(yǎng)的環(huán)境。”〔55〕現(xiàn)代國(guó)家的組織多樣性與復(fù)雜性能夠促使國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利相互博弈、討價(jià)還價(jià)和商談協(xié)商達(dá)成“重疊共識(shí)”，避免社會(huì)發(fā)展大起大落和兩敗俱傷。

最后，現(xiàn)代國(guó)家必然出現(xiàn)理性化的官僚組織。韋伯首先注意到了理性化的官僚組織現(xiàn)象。韋伯認(rèn)為，官僚制組織的突出特點(diǎn)是：等級(jí)分明的正式結(jié)構(gòu)，上下級(jí)間命令、指示以文件傳遞，官員的行事所為有著正式規(guī)章制度約束，官員有著職業(yè)生涯，其錄用、晉升都有著正式程序規(guī)則。韋伯指出，任何權(quán)力都不能持久地建立在強(qiáng)制或暴力基礎(chǔ)之上，要必須具有合法性基礎(chǔ)，“任何權(quán)力……一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要。……究其實(shí)，任何支配……的持續(xù)運(yùn)作，都有通過(guò)訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要”〔56〕，“為了達(dá)到這個(gè)目的，每一種統(tǒng)治制度必須提出一種知性，一旦市民分享了它，便會(huì)使他為一種道德義務(wù)的素養(yǎng)所支配”〔57〕。韋伯基于不同的知性基礎(chǔ)，把權(quán)威分成傳統(tǒng)權(quán)威、卡理斯瑪權(quán)威和法理權(quán)威。在官僚制中，法理權(quán)威與正式程序、制度化安排之間有著密切關(guān)系，強(qiáng)調(diào)維護(hù)程序公正、法律面前人人平等的基本原則，作為其行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。官僚組織是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)之上的，即其合法性以其規(guī)章制度和程序?yàn)橐罁?jù)。這表現(xiàn)在官僚組織的“即事性”和以等級(jí)地位而不是以個(gè)人先致稟賦作為行使權(quán)力的基礎(chǔ)。所以，官僚制度有著高度穩(wěn)定性、高效率的特點(diǎn)，適應(yīng)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，成為現(xiàn)代社會(huì)的基本組織形式。

（三）現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)合理化：社會(huì)分化、結(jié)構(gòu)細(xì)分與功能分殊化

現(xiàn)代化的因素如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、開(kāi)放社會(huì)、多元文化等的成長(zhǎng)及其交織形成的復(fù)雜關(guān)系，使得現(xiàn)代國(guó)家治理的公共事務(wù)數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)大，治理的難度及其復(fù)雜性不斷挑戰(zhàn)著政府治理能力的極限。在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)治理的艱巨性挑戰(zhàn)過(guò)程中，現(xiàn)代國(guó)家逐步形成了日益復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)和制度體系?，F(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)是否合理將對(duì)整個(gè)國(guó)家治理結(jié)果產(chǎn)生巨大影響?！八袊?guó)家都處在一個(gè)有其社會(huì)中無(wú)數(shù)社會(huì)組織構(gòu)成的混合物之中。社會(huì)是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的，社會(huì)控制碎片化地分布于無(wú)數(shù)社會(huì)組織之中——而國(guó)家則在實(shí)行其政策時(shí)必須面對(duì)這些可怕的障礙。”〔58〕傳統(tǒng)國(guó)家的組織分殊化程度較低，往往是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)了不同方面的功能，或者是一個(gè)領(lǐng)域由幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)來(lái)管治，無(wú)法解決混雜的問(wèn)題；隨著傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型，社會(huì)分層多層化，社會(huì)利益多元化，社會(huì)矛盾和問(wèn)題多樣化，現(xiàn)代國(guó)家針對(duì)不同的領(lǐng)域和問(wèn)題設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)來(lái)解決，現(xiàn)代國(guó)家由大量的部門(mén)和機(jī)構(gòu)組成，這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)具有不同的職能和利益，“政治發(fā)展在結(jié)構(gòu)方面的表現(xiàn)就是分化。在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門(mén)化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門(mén)角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門(mén)化的結(jié)構(gòu)和次體系”。組織結(jié)構(gòu)細(xì)分與功能分殊化就是指結(jié)構(gòu)的細(xì)分和功能的專門(mén)化。結(jié)構(gòu)決定功能?，F(xiàn)代國(guó)家的組織結(jié)構(gòu)分化，功能也隨之出現(xiàn)專門(mén)化和細(xì)化，“政府各機(jī)構(gòu)之間功能上的差別，是同它們之間結(jié)構(gòu)和程序上的差別相關(guān)聯(lián)的”?！?9〕組織結(jié)構(gòu)細(xì)分與功能分殊化主要表現(xiàn)在國(guó)家與社會(huì)有效分離和國(guó)家組織內(nèi)部多元治理主體權(quán)責(zé)制度化。

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的核心問(wèn)題是合理界定和正確處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間相對(duì)自主關(guān)系，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架，以共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)治理的政府失靈、市場(chǎng)失靈和組織失靈問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)生是現(xiàn)代國(guó)家建立的基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生的根本動(dòng)力來(lái)自現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)發(fā)展及其所帶來(lái)的新的生產(chǎn)關(guān)系。獨(dú)立自由的資本、獨(dú)立自由的個(gè)人和政治平等的公民，構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三個(gè)基本要素。這些基本要素使現(xiàn)代社會(huì)成為獨(dú)立于國(guó)家之外但同時(shí)又對(duì)國(guó)家起決定作用的力量。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，要建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。要更好發(fā)揮政府作用，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，要防止政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題。

國(guó)家組織內(nèi)部多元治理主體權(quán)責(zé)制度化主要是如何在合理地厘清各個(gè)政府的職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立縱向和橫向的政府間合作關(guān)系，以提升政府治理的整體績(jī)效。政府是國(guó)家運(yùn)行的主體，其素質(zhì)和能力直接決定著國(guó)家建設(shè)水平。政府的素質(zhì)體現(xiàn)于政府的責(zé)任性。政府的能力體現(xiàn)于政府的服務(wù)性。政府提供有效服務(wù)，是現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)鍵。首先要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。完善和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善行政運(yùn)行機(jī)制。其次是用制度規(guī)范權(quán)力，明晰權(quán)力的邊界，使權(quán)力規(guī)范化、制度化；用程序規(guī)范過(guò)程，完善政治過(guò)程，使政治過(guò)程民主化、程序化。最后是要使中央與地方的關(guān)系規(guī)范化制度化。中央與地方關(guān)系主要體現(xiàn)為法定的權(quán)能關(guān)系、公共行政關(guān)系和財(cái)政關(guān)系，其中財(cái)政關(guān)系是核心。要充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，形成相互依存的合作關(guān)系。

三、強(qiáng)制-汲取-吸納：現(xiàn)代國(guó)家治理能力的協(xié)同與建構(gòu)有限國(guó)家 路徑、信念、制度、組織和結(jié)構(gòu)決定了國(guó)家的型態(tài)，從而也形塑和決定了國(guó)家的功能?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)雖然具備了制度、組織和結(jié)構(gòu)，但不代表國(guó)家能力的高低。所以現(xiàn)代國(guó)家不僅僅要有建設(shè)的意愿、制度、組織，而且要具備把意愿、制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的各種能力。米格達(dá)爾認(rèn)為國(guó)家能力是“國(guó)家通過(guò)種種計(jì)劃、政策和行動(dòng)實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人所尋求的社會(huì)變化的能力”，“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人運(yùn)用國(guó)家機(jī)器控制社會(huì)民眾從而做他們想做的事的能力”?！?0〕王紹光、胡鞍鋼認(rèn)為國(guó)家能力是指“國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”?！?1〕王紹光認(rèn)為國(guó)家良治的八項(xiàng)制度基礎(chǔ)包括強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、監(jiān)管能力、統(tǒng)合能力、再分配能力、吸納能力以及整合能力等八種國(guó)家能力。〔62〕由于國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家的強(qiáng)制能力、汲取能力，導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)的張力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，忽視公民的權(quán)利保障和救濟(jì)，所以現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要注重強(qiáng)制能力、汲取能力、吸納能力的協(xié)同與均衡，建構(gòu)有限能力的現(xiàn)代國(guó)家，“國(guó)家不是千篇一律的。它們?cè)趦?nèi)部結(jié)構(gòu)和國(guó)家與社會(huì)關(guān)系方面相差懸殊。不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)會(huì)造成不同的國(guó)家行為能力”。〔63〕

第一，國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)。韋伯認(rèn)為，國(guó)家是“合法的壟斷暴力的組織”。國(guó)家為轄區(qū)的人民提供秩序與安全是國(guó)家產(chǎn)生的根本動(dòng)力和原因?，F(xiàn)代國(guó)家與其它社會(huì)組織相比，現(xiàn)代國(guó)家提供安全和秩序的交易成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后者。強(qiáng)制能力是國(guó)家權(quán)力的最基本內(nèi)容。國(guó)家如何發(fā)展其暴力機(jī)制和強(qiáng)制能力以維護(hù)穩(wěn)定，是國(guó)家推進(jìn)制度建設(shè)、提高政權(quán)體制存活適應(yīng)能力的重要組成部分?，F(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)首先在于維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序和安全。國(guó)家的首要功能是為一國(guó)提供政治統(tǒng)一和政治秩序。亨廷頓指出，“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，但不能有自由而無(wú)秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”。〔64〕警察是維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序和安全的主體。維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序與安全不在乎警察數(shù)量的多少，主要是看政府的合法性如何，“判斷一個(gè)政府合法性的辦法是看國(guó)家雇傭了多少警察”?！?5〕如果僅僅依靠警察維護(hù)社會(huì)秩序，成本高昂代價(jià)極大。其次要對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立。擁有獨(dú)立主權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的主要標(biāo)志。自從威斯特伐利亞秩序建立以來(lái)，每個(gè)現(xiàn)代國(guó)家都聲稱擁有至高無(wú)上的主權(quán)，就要求各國(guó)要承認(rèn)其他國(guó)家在其邊界之內(nèi)享有同等的自主權(quán)和受到同等的尊重。隨著全球化、信息化對(duì)國(guó)家主權(quán)的沖擊和重構(gòu)，“現(xiàn)代民族國(guó)家體系是一種‘限制性因素’，它將總是阻擾任何以超越主權(quán)國(guó)家政治的方式處理國(guó)際關(guān)系的企圖”?！?6〕國(guó)家主權(quán)獨(dú)立問(wèn)題越來(lái)越受到極大的制約和限制。所以，現(xiàn)代國(guó)家的強(qiáng)制能力并不是所想象的在國(guó)內(nèi)外能夠?yàn)樗麨椤?/p>

第二，國(guó)家汲取能力建設(shè)。國(guó)家汲取能力就是指政府從社會(huì)汲取一定財(cái)政資源的能力。加強(qiáng)汲取能力是現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的中心任務(wù)。國(guó)家汲取能力的高低主要有兩個(gè)指標(biāo)：中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。王紹光等人認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重高于50%，有的甚至達(dá)到70%，其中美國(guó)是強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)的代表?！?7〕汲取能力建設(shè)首先要理順中央與地方財(cái)政收支關(guān)系，明確中央與地方稅收收支范圍和職責(zé)，使之規(guī)范化制度化。其次要建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅制度。事權(quán)與財(cái)權(quán)要統(tǒng)一，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。歸根到底，國(guó)家汲取能力取決于它在多大程度上獲得納稅者的同意和服從。政府征收稅收必須要經(jīng)過(guò)納稅者的同意和認(rèn)可，所以任何稅收的征收必須經(jīng)過(guò)民意代表機(jī)構(gòu)的審議和通過(guò)。國(guó)家汲取能力受到納稅者及民意代表機(jī)構(gòu)的極大制約和限制，甚至遭到抵制，如英法美等國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的歷程說(shuō)明了汲取能力不能無(wú)限擴(kuò)大，后發(fā)國(guó)家的國(guó)家動(dòng)蕩不安有時(shí)也與國(guó)家汲取能力過(guò)大有很大關(guān)系。

第三，國(guó)家吸納能力建設(shè)。“現(xiàn)代國(guó)家成敗的關(guān)鍵，尤其是其取得服從的關(guān)鍵，是國(guó)家與其被統(tǒng)治者之間的關(guān)系?！薄?8〕社會(huì)決定國(guó)家，在國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家與社會(huì)其他力量之間存在著大量斗爭(zhēng)，這些斗爭(zhēng)在不同時(shí)間和場(chǎng)合中對(duì)現(xiàn)代國(guó)家造成不同的結(jié)果。如果沒(méi)有足夠的實(shí)力動(dòng)員和吸納社會(huì)民眾，國(guó)家可能缺乏足夠的政治根基。國(guó)家與社會(huì)相互構(gòu)成并相互改變，在社會(huì)中的國(guó)家和國(guó)家與社會(huì)力量互動(dòng)促使國(guó)家吸納社會(huì)力量。首先國(guó)家要通過(guò)制度化吸納和整合各類精英。政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英和社會(huì)精英等對(duì)社會(huì)和國(guó)家影響力極大，通過(guò)民主機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)等制度、體制和機(jī)制吸納精英參與國(guó)家和社會(huì)建設(shè)。其次國(guó)家要吸納和整合新興的社會(huì)群體和社會(huì)力量，新興群體和力量有大量的資源可用，甚至可以改變已經(jīng)成形的政策。國(guó)家應(yīng)該建立和完善制度，使不同社會(huì)團(tuán)體表達(dá)出來(lái)的各種政策偏好得以整合和吸納。要加強(qiáng)表達(dá)機(jī)制和整合機(jī)制的建設(shè)，使各社會(huì)集團(tuán)都有發(fā)言的機(jī)會(huì)?！皣?guó)外的力量和國(guó)內(nèi)的力量與國(guó)家在壟斷權(quán)威的行使權(quán)方面展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果就是產(chǎn)生了有限國(guó)家。”〔69〕

結(jié)論

學(xué)術(shù)界研究現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)成及其演化，有不同的視角和維度。對(duì)國(guó)家的研究經(jīng)歷過(guò)不同的視角〔70〕：（1）“系統(tǒng)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)主義視角”。該視角研究政治學(xué)的核心概念“國(guó)家”在20世紀(jì)70年代風(fēng)靡整個(gè)政治學(xué)界，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的制度-組織-結(jié)構(gòu)等變量對(duì)國(guó)家型態(tài)和能力的影響，代表人物為阿爾蒙德、伊斯頓等。（2）“理性主義視角”。該視角主要關(guān)注個(gè)體行動(dòng)和選擇，進(jìn)而借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論，分析國(guó)家的行動(dòng)是否符合理性要求和經(jīng)濟(jì)人邏輯，代表人物為羅伯特·貝茨、列維、諾思等。（3）“歷史制度主義視角”。該視角通過(guò)梳理歷史制度安排對(duì)早發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家過(guò)程中形成不同的路徑和道路，國(guó)家進(jìn)而產(chǎn)生不同的結(jié)果和效率，代表人物為波蘭尼、亨廷頓等。（4）“文化主義視角”。該視角注重文化因素對(duì)國(guó)家構(gòu)建的影響，其代表人物格爾茨提出的“劇場(chǎng)國(guó)家”概念等，該視角對(duì)國(guó)家研究發(fā)揮的影響最小。

本文注重宏觀分析，既使用了“系統(tǒng)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)主義視角”，就是運(yùn)用制度-組織-結(jié)構(gòu)-能力等變量和國(guó)家自主性來(lái)觀察國(guó)家的形成與演進(jìn)，也有“歷史制度主義視角”，通過(guò)梳理傳統(tǒng)國(guó)家的制度安排分別對(duì)早發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家過(guò)程中形成不同的路徑和道路所造成的影響。本文沒(méi)有采用“理性主義視角”和“文化主義視角”分析現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，但并不是說(shuō)這兩種視角不重要。由于篇幅限制和關(guān)注維度不同，不可能對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的分析采用所有視角和維度。同時(shí)，研究國(guó)家特別要注重各個(gè)國(guó)家形成和運(yùn)轉(zhuǎn)的微觀機(jī)制分析和“過(guò)程-事件”研究，這種分析方法和路徑可能更加重要更加緊迫，需要進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的研究和反思。

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