轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的制度創(chuàng)新之路

孫長(zhǎng)學(xué)+郭冠男

【摘要】農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是我國(guó)的重要戰(zhàn)略部署，是解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中深層次矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前提出的轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變和從外延型增長(zhǎng)向內(nèi)涵型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變外，還有其他多元化的目標(biāo)。本文從適應(yīng)和體現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多元化目標(biāo)入手，從提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)食品安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)四化同步發(fā)展等五大目標(biāo)出發(fā)，采用目標(biāo)導(dǎo)向分析方法，對(duì)當(dāng)前加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變所必需的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新進(jìn)行了深入分析，提出我國(guó)加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度框架。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)發(fā)展方式 目標(biāo)導(dǎo)向 制度需求 制度創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】F321 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅是有效解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中深層次矛盾的迫切需要，也是順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前提出的轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變和從外延型增長(zhǎng)向內(nèi)涵型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變外，還有其他多元化的目標(biāo)，例如優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;加強(qiáng)食品安全，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益并舉;建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè);推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等。本文從適應(yīng)和體現(xiàn)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多元化目標(biāo)出發(fā)，分析其所必需的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，依此構(gòu)成促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的決定性要素。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不足第二產(chǎn)業(yè)的1/7，不到第三產(chǎn)業(yè)的1/3，采用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)很難大幅度提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化水平，是解決“由誰種田、怎樣種田”的根本途徑。在美國(guó)，農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，90%左右的農(nóng)場(chǎng)是家庭農(nóng)場(chǎng)，其余是公司農(nóng)場(chǎng)。美國(guó)農(nóng)民只占其總?cè)丝诘?%，卻能養(yǎng)活所有的美國(guó)人。發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)在技術(shù)上是完全可行的。而當(dāng)前我國(guó)面臨的問題是地少人多，要適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須要減少農(nóng)民數(shù)量，增加職業(yè)農(nóng)民占有的生產(chǎn)資料，這就要求對(duì)土地制度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度、金融制度、人才培養(yǎng)制度等進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

引導(dǎo)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。家庭農(nóng)場(chǎng)及其他新型經(jīng)營(yíng)組織要求規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但并不是規(guī)模越大越好。2013年中央一號(hào)文件指出應(yīng)當(dāng)是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。所謂適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就是取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。以種糧為例，北方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)100畝，南方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也符合一個(gè)家庭的經(jīng)營(yíng)能力。

進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變。穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而又穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是承包地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上才有可能形成長(zhǎng)期且穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)方式，增加土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地投資的長(zhǎng)期預(yù)期。

探索土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度安排。在對(duì)農(nóng)民土地確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，在法律上明確農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)可分離，承包權(quán)為田底權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為田面權(quán)。承包權(quán)由承包農(nóng)戶持有，經(jīng)營(yíng)權(quán)由承包權(quán)派生而來，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取地租。農(nóng)民進(jìn)城不影響田底權(quán)和田面權(quán)，也不影響土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

加快培育市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)流入流出雙方對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價(jià)。確保土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民主體地位。建立合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。部分有條件的農(nóng)民可以通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，退出農(nóng)業(yè)。通過獲得合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的資本化，幫助其在城市買房或創(chuàng)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)市民化。

引導(dǎo)農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移和合理分布。我國(guó)農(nóng)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，不僅僅是技術(shù)問題。如上所述，以種糧為例，假如北方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)100畝，南方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)50畝，據(jù)此測(cè)算，只需要約3000萬農(nóng)戶家庭繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的核心問題是其他數(shù)億農(nóng)民如何進(jìn)城，這就需要宏觀的制度安排。

推進(jìn)人口布局與生態(tài)資源承載力相匹配的國(guó)土空間規(guī)劃體制創(chuàng)新。確立人口發(fā)展功能在規(guī)劃中的基礎(chǔ)位置。制定和實(shí)施差別化的政策體系，研究出符合本地實(shí)際、有利于人口發(fā)展功能區(qū)形成的規(guī)劃。形成城鎮(zhèn)體系內(nèi)部、各城鎮(zhèn)之間資源整合、共建共享、共同發(fā)展的合作機(jī)制。建立生態(tài)資源與人口分布匹配狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。

加快以福利均等化為目標(biāo)的戶籍制度改革。要秉持分類指導(dǎo)、平穩(wěn)有序的理念，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。給予落戶農(nóng)民工真正的市民化待遇，使其在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面享受同等待遇。

完善促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向中小城市轉(zhuǎn)移的體制和政策支持。積極鼓勵(lì)中小城市在土地、戶籍、社會(huì)組織、社會(huì)保障等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新和改革試點(diǎn)，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在小城市和小城鎮(zhèn)落戶。積極創(chuàng)造條件，促使重大項(xiàng)目和重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈從大中城市向中小城市轉(zhuǎn)移。加大政策和資金支持力度，著力實(shí)施中小城市城鎮(zhèn)功能提升計(jì)劃，不斷提升中小城市的人口承載能力。

加強(qiáng)促進(jìn)人口流動(dòng)與生產(chǎn)力布局相協(xié)調(diào)的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。充分發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要作用，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移和就近就業(yè)。

加大農(nóng)村金融支持。家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的發(fā)展離不開金融的大力支持。當(dāng)前，這些經(jīng)營(yíng)主體獲得的金融服務(wù)是極其有限的：貸款額度不能完全適應(yīng)資金需求，貸款期限難以滿足農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期融資需求，融資成本普遍較高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種單一且產(chǎn)品設(shè)計(jì)不夠合理，經(jīng)營(yíng)主體缺乏有效抵押擔(dān)保資產(chǎn)等。endprint

推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織成為獨(dú)立的承貸主體。明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的法律地位、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立登記等相關(guān)內(nèi)容，制定專門的信貸管理辦法，使其成為獨(dú)立的承貸主體。

創(chuàng)新家庭農(nóng)場(chǎng)金融產(chǎn)品。創(chuàng)新家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織擔(dān)保抵押方式和融資方式，如對(duì)農(nóng)機(jī)專業(yè)戶開辦農(nóng)機(jī)具抵押;對(duì)產(chǎn)業(yè)化程度高的家庭農(nóng)場(chǎng)開展供應(yīng)鏈金融，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)訂單融資;對(duì)資信狀況良好的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放信用貸款等。探索有條件的地區(qū)開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。

構(gòu)建政策性和商業(yè)性相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的就是農(nóng)場(chǎng)種養(yǎng)殖戶主。應(yīng)通過稅收減免、財(cái)政貼補(bǔ)等措施，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠力度。設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，在商業(yè)保險(xiǎn)不愿介入的領(lǐng)域提供政策性保險(xiǎn)服務(wù)。

構(gòu)建金融支持家庭農(nóng)場(chǎng)的政策補(bǔ)貼制度。充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)信貸資金流向的杠桿引導(dǎo)作用，對(duì)支持家庭農(nóng)場(chǎng)力度較大的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等扶持政策，激發(fā)金融支持的積極性。有條件的地方應(yīng)由財(cái)政出資設(shè)立家庭農(nóng)場(chǎng)專項(xiàng)發(fā)展資金，并廣泛吸納社會(huì)資金，用于家庭農(nóng)場(chǎng)貸款擔(dān)保、還貸周轉(zhuǎn)。

建設(shè)職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)機(jī)制。目前我國(guó)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力文化水平仍然偏低。其中，小學(xué)以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業(yè)技能培訓(xùn)的不足10%。要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民素質(zhì)轉(zhuǎn)變很關(guān)鍵?？梢哉f，沒有農(nóng)民的現(xiàn)代化，就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

重點(diǎn)選擇和培育合適的培養(yǎng)對(duì)象。根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)形勢(shì)、務(wù)農(nóng)農(nóng)民的結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)村人口的整體狀況，選擇有長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿、有提高自身素質(zhì)積極性、有相應(yīng)科學(xué)文化素質(zhì)的務(wù)農(nóng)青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和新生勞動(dòng)力，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)。

創(chuàng)新培養(yǎng)方式。在實(shí)踐探索中，結(jié)合本地實(shí)際，尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)需求導(dǎo)向，遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，利用現(xiàn)代教育技術(shù)，提高培訓(xùn)效果，充分發(fā)揮各類教育培訓(xùn)資源的作用。多層次、多渠道、多形式，滿足農(nóng)民的多樣化需求。

探索農(nóng)民培訓(xùn)獲證與生產(chǎn)扶持政策掛鉤制度。探索在適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和專業(yè)性化生產(chǎn)的農(nóng)民中先行試點(diǎn)，使對(duì)新品種、新技術(shù)、新信息有強(qiáng)烈需求的農(nóng)民獲得綠色證書，與其獲得財(cái)政支持、土地流轉(zhuǎn)、信貸發(fā)放、稅費(fèi)減免、技術(shù)服務(wù)、社會(huì)保障等扶持政策相掛鉤，激勵(lì)更多農(nóng)民通過培訓(xùn)獲得證書。

建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的政府責(zé)任機(jī)制。把培育新型職業(yè)農(nóng)民列入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)，把培養(yǎng)任務(wù)和持證農(nóng)民數(shù)量納入各級(jí)政府的綜合考核，并明確職責(zé)分工和獎(jiǎng)懲措施，切實(shí)推動(dòng)各地落實(shí)培訓(xùn)資金。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已不再是單個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和單獨(dú)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，更多地體現(xiàn)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈之間的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，很大程度上就是產(chǎn)業(yè)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)或產(chǎn)業(yè)鏈角度來提升競(jìng)爭(zhēng)力，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)。

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織創(chuàng)新。鼓勵(lì)多種新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織成長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織沒有競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)業(yè)就不可能有競(jìng)爭(zhēng)力，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會(huì)成為空談。因此，要把支持農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新、促進(jìn)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的成長(zhǎng)，作為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。通過政府支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，更好地帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)育。

加強(qiáng)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織對(duì)其他小型涉農(nóng)組織和個(gè)人的帶動(dòng)作用。進(jìn)一步支持大型龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等發(fā)揮骨干作用的同時(shí)，積極引導(dǎo)其與涉農(nóng)中小企業(yè)、小規(guī)模農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系，鼓勵(lì)其強(qiáng)化輻射帶動(dòng)功能。

發(fā)揮農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織鏈接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的紐帶作用。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體間實(shí)現(xiàn)和諧利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈健康運(yùn)行和農(nóng)戶持續(xù)增收的重要保障。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行培育，使其成為一個(gè)既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，又維護(hù)農(nóng)戶利益，具有自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展能力的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的經(jīng)濟(jì)組織。

構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體為了追求自身利益的最大化而產(chǎn)生利益沖突是不可避免的。如果不加以有效的協(xié)調(diào)，必然會(huì)影響整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行和發(fā)展，也會(huì)損害各主體的經(jīng)濟(jì)利益。所以，要構(gòu)建有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使各經(jīng)濟(jì)主體結(jié)成牢固的利益聯(lián)盟，對(duì)外實(shí)現(xiàn)利益最大化，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)利益和諧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機(jī)制的框架應(yīng)包括四個(gè)方面：實(shí)施主體、作用客體、操作工具和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。其中，實(shí)施主體包括政府、組織和鏈條上各經(jīng)濟(jì)主體;作用客體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體的利益;操作工具包括政府協(xié)調(diào)和組織協(xié)調(diào);實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是各經(jīng)濟(jì)主體利益訴求通暢，利益分配合理，利益協(xié)調(diào)有效，最終實(shí)現(xiàn)利益和諧。在這個(gè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制框架下，利益協(xié)調(diào)的目的是要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各經(jīng)濟(jì)主體利益的公平，實(shí)現(xiàn)和諧利益。

加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制改革。技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新速度是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新能力不足，是影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定及國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要原因。目前我國(guó)現(xiàn)狀是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)整體素質(zhì)普遍不高，技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力都不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)張只是數(shù)量上的復(fù)制，核心能力沒有得到根本提升。

應(yīng)把提高農(nóng)業(yè)資源利用率和產(chǎn)出率的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新放在突出地位。大力發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。為此，突出支持現(xiàn)代種植業(yè)等節(jié)地技術(shù)、節(jié)水技術(shù)、節(jié)能技術(shù)和生物化肥、生物農(nóng)藥等環(huán)境技術(shù)，強(qiáng)化鼓勵(lì)其創(chuàng)新和推廣轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術(shù)支持。適應(yīng)農(nóng)業(yè)需求結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)功能拓展的需求，在進(jìn)一步支持糧食安全的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術(shù)支持，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的目標(biāo)。endprint

加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和成果應(yīng)用。瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，突出支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)及其推廣轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，農(nóng)資、良種、農(nóng)業(yè)裝備、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、農(nóng)業(yè)廢棄物的循環(huán)利用和資源化利用，均為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，也是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵領(lǐng)域。

構(gòu)建與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈匹配的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)資源利用效率和產(chǎn)出能力提高的重要障礙，也制約著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因此要盡快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)由單一服務(wù)向多元化、多層次、多形式的社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。

以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。積極構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，必須著力發(fā)展面向農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，因其作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略引擎，既能促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)物流、金融、信息等服務(wù)業(yè)的崛起，也可為建立新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系提供重要的橋梁和紐帶。

改革政府農(nóng)業(yè)服務(wù)體制。改革政府農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性服務(wù)職能，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)與監(jiān)管、市場(chǎng)信息發(fā)布、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、培訓(xùn)農(nóng)民等方面的職能作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)逐步走上規(guī)范化、制度化軌道。按照城鄉(xiāng)信息服務(wù)貫通、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)全覆蓋的要求，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為農(nóng)民提供直接有效的信息服務(wù)。

促進(jìn)更多合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)作用。通過農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)或農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)，可以有效解決農(nóng)民一家一戶想解決而難以解決或難以經(jīng)濟(jì)有效地解決的問題，還能增強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的談判能力和價(jià)格影響力。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合作社發(fā)展的政策支持、試點(diǎn)示范和典型引路，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社加強(qiáng)民主管理機(jī)制、利益連接機(jī)制和自律機(jī)制等規(guī)范建設(shè)，增強(qiáng)其面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供生產(chǎn)性服務(wù)的能力。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。在強(qiáng)化公益性服務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域、降低準(zhǔn)入條件，從嚴(yán)退出、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，通過財(cái)政、稅收等手段引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)保障體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，食品質(zhì)量尤其是食品安全問題受到越來越多的關(guān)注。而食品安全問題屢屢曝光，且似乎愈演愈烈，成為當(dāng)今社會(huì)各界高度關(guān)注的重要問題。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然要求從根本上解決食品安全問題。

加快構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)產(chǎn)品、食品標(biāo)準(zhǔn)體系框架和實(shí)施機(jī)制。把農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施體制建設(shè)提升到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略高度。把農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制系統(tǒng)構(gòu)建納入國(guó)家農(nóng)業(yè)宏觀政策研究領(lǐng)域，把標(biāo)準(zhǔn)外生性和被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略宏觀層面的主動(dòng)構(gòu)建和內(nèi)化生成，推動(dòng)基于標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的加速生成。

形成以品類特點(diǎn)劃分的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制。不斷完善我國(guó)以多元農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈為對(duì)象的相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系和零售主體、供應(yīng)商私人標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入體系，構(gòu)建適合國(guó)情的標(biāo)準(zhǔn)體系框架和實(shí)施機(jī)制。

以制度立法規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品、食品標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。加速建立我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)立法中對(duì)私有標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)行和監(jiān)管的法律條款制定。積極吸引國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)在我國(guó)主要城市建立分支機(jī)構(gòu)。把國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)認(rèn)證交與國(guó)內(nèi)權(quán)威的獨(dú)立科研機(jī)構(gòu)，激勵(lì)構(gòu)建良性的認(rèn)證機(jī)制。

改革食品安全監(jiān)管制度。構(gòu)建符合我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的監(jiān)管制度。我國(guó)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、加工和消費(fèi)過程為典型的“啞鈴型”市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)，這一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)一段時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù)。由于在連結(jié)生產(chǎn)與消費(fèi)的流通過程中，“中間商”數(shù)量較少，應(yīng)將監(jiān)管重點(diǎn)放在流通領(lǐng)域。

強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的激勵(lì)和約束機(jī)制。監(jiān)管責(zé)任制和問責(zé)制不到位是食品安全問題的源頭之一，要建立和完善各級(jí)政府對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為第一責(zé)任人的責(zé)任體系，使地方政府真正成為抓好食品安全工作的監(jiān)管主體，主動(dòng)加大安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。

構(gòu)建以政府監(jiān)管為主、社會(huì)監(jiān)督為輔、全社會(huì)共同參與的多方綜合治理機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督是政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充，應(yīng)促進(jìn)非贏利性中介組織發(fā)展，從事信息收集和傳遞，幫助監(jiān)督食品質(zhì)量，從而逐步成為治理市場(chǎng)失靈的重要力量。

建立以食品安全為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步機(jī)制。近年來發(fā)生的一些典型食品安全事件中，許多是在食品加工過程中出現(xiàn)的食品安全問題，由于對(duì)相關(guān)技術(shù)缺乏嚴(yán)格的檢驗(yàn)與驗(yàn)證就被用于生產(chǎn)過程，最后造成食物污染和食品安全事件。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)有利于食品安全水平提升的科技進(jìn)步的方向性引導(dǎo)，如食品添加劑安全性評(píng)價(jià)與安全使用標(biāo)準(zhǔn)的研制、食品接觸性材料的安全性檢測(cè)、食品安全的溯源體系與原產(chǎn)地保護(hù)等，使之朝著有利于食品安全方面的方向發(fā)展。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求建立保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制

農(nóng)業(yè)是高度依賴資源條件、直接影響自然環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的資源利用方式對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。新中國(guó)成立以來特別是改革開放30多年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也要看到，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、資源消耗過大等問題日益突出。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量占全社會(huì)用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先進(jìn)國(guó)家達(dá)到70%多。我國(guó)化肥、農(nóng)藥利用率僅在30%～40%之間，單位面積化肥使用量是美國(guó)的兩倍多。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)突破資源環(huán)境約束、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路，保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必然要求。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明制度建設(shè)。農(nóng)業(yè)生態(tài)文明是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然生態(tài)系統(tǒng)和人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的和諧共生、良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。endprint

探索建立生態(tài)補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)貼機(jī)制。針對(duì)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，明確補(bǔ)償環(huán)節(jié)和補(bǔ)償主體，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，探索補(bǔ)償機(jī)制。緊密圍繞保障糧食安全、生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等重大需求，按照“重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)技術(shù)”的原則，選擇一批資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)新技術(shù)，采取對(duì)生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，探索建立農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼的有效機(jī)制。

建立農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在制定農(nóng)業(yè)規(guī)劃、計(jì)劃及重大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的擬議過程中，要求必須開展農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，把農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來、統(tǒng)籌考慮，從源頭上解決對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的危害問題。同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法檢查的力度。

完善農(nóng)業(yè)生態(tài)文明相關(guān)法律建設(shè)。制定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔法”或“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用得到法律上具體而切實(shí)的保障。

建立完善的生態(tài)文明教育和宣傳機(jī)制。生態(tài)道德意識(shí)是建設(shè)生態(tài)文明的精神依托和道德基礎(chǔ)。只有大力培育農(nóng)民的生態(tài)道德意識(shí)，使廣大農(nóng)村干部和群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)轉(zhuǎn)化為自覺的行動(dòng)，才能解決生態(tài)保護(hù)的根本問題。

堅(jiān)決執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度。健全耕地保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制。一方面，完善政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核工作。把對(duì)省級(jí)政府的考核工作作為土地管理的綜合性工作，努力實(shí)現(xiàn)考核工作走向制度化、規(guī)范化、技術(shù)化、日?；?。另一方面，研究強(qiáng)化耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層政府和廣大群眾保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。

建立耕地占補(bǔ)監(jiān)管制度。通過強(qiáng)化補(bǔ)充耕地項(xiàng)目上圖工作，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目造地環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡中補(bǔ)、備、核、用、考的全程監(jiān)管。

探索建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)新機(jī)制。從“十二五”期間完成四億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)出發(fā)，按照“民辦公助、以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”的方式，倡導(dǎo)鼓勵(lì)地方以補(bǔ)償方式將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民能承擔(dān)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工程交給農(nóng)民實(shí)施，讓農(nóng)民“用國(guó)家的錢、整自己的地”，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人參與基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的積極性。

加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管和集約用地考核、評(píng)價(jià)、問責(zé)機(jī)制。嚴(yán)肅查處違法案件，實(shí)施通報(bào)、約談、掛牌、問責(zé)、限批等綜治措施，保持土地執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)。建立違法違規(guī)用地企業(yè)誠(chéng)信檔案，凡違法占地的單位和企業(yè)，土地評(píng)估機(jī)構(gòu)不為其貸款評(píng)估土地資產(chǎn)價(jià)值，國(guó)土資源部門禁止其參加土地競(jìng)買等。

加快有利于循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)。盡快制定循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約與高效利用、農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸過程中的清潔生產(chǎn)等方面，提出未來數(shù)年農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路、途徑、目標(biāo)和模式，及相關(guān)的工程措施、重點(diǎn)支持領(lǐng)域與保障體系。編制節(jié)水、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)勞、節(jié)本與農(nóng)業(yè)資源綜合利用等專項(xiàng)規(guī)劃，提出發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和政策措施，并納入長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

推進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新體制建設(shè)。加大力度在農(nóng)業(yè)清潔化生產(chǎn)的技術(shù)鏈接、綠色生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)資源多級(jí)轉(zhuǎn)化、資源節(jié)約高效利用與廢棄物的資源化技術(shù)、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)村生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)、農(nóng)村生活消費(fèi)綠色技術(shù)等層面，開展整合與集成研究，建立完善的推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新體系與技術(shù)示范推廣體系。

建立多元化的循環(huán)農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。配合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)，在農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用、農(nóng)作物秸稈與畜禽的糞便資源化與無害化處理、農(nóng)產(chǎn)品加工過程，探索建立以國(guó)家投入為引導(dǎo)、多元化的投入體系。

完善有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)和政策。加快建立綠色的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立與發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相一致的價(jià)格體系，建立完善鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和環(huán)保型產(chǎn)品的財(cái)政稅收政策，扶持綠色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展，充分運(yùn)用好監(jiān)督手段，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，積極推動(dòng)有利于節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律貫徹實(shí)施。

優(yōu)化財(cái)政支出制度。加大中央財(cái)政對(duì)中西部貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。中西部貧困地區(qū)由于農(nóng)業(yè)資源稟賦先天不足，生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱;農(nóng)業(yè)資源后天利用不當(dāng)，生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)繁重。另一方面，中西部貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，無法承擔(dān)巨額的生態(tài)文明建設(shè)費(fèi)用，必須依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入責(zé)任、投入方式以及監(jiān)督檢查等。并建立評(píng)估考核機(jī)制，每半年公布一次各地區(qū)各級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支出情況以及主要污染物排放情況、重點(diǎn)工程項(xiàng)目進(jìn)展情況、重點(diǎn)流域與重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量變化情況。評(píng)估和考核結(jié)果作為考核地方各級(jí)人民政府政績(jī)的重要內(nèi)容。

繼續(xù)加大對(duì)水土保持支持力度。水土流失是我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的最主要危害之一，直接影響著我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。財(cái)政資金應(yīng)加強(qiáng)對(duì)退耕還林還草支持，修復(fù)已被破壞的生態(tài)環(huán)境。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求多項(xiàng)制度改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。盡管目前我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重有所降低，但農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位沒有變，農(nóng)業(yè)依然是衣食之源、發(fā)展之本。2008年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過3000美元，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重要分水嶺。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這一時(shí)期既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要機(jī)遇期，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)期。美國(guó)、西歐各國(guó)在進(jìn)入這個(gè)階段后，都開始注重農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

戶籍制度改革和土地制度改革要聯(lián)動(dòng)。自古以來我國(guó)的戶籍制度與土地制度就有著密切的關(guān)聯(lián)，戶籍和地籍是高度重疊、緊密相連、共生互動(dòng)的。戶籍是分配土地的依據(jù)，也是政府征收賦稅和徭役的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是以戶籍制度為基礎(chǔ)構(gòu)建的。面對(duì)我國(guó)人多地少的國(guó)情，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然要求減少農(nóng)民和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此要把戶籍制度的改革置于四化同步發(fā)展的大框架中來，與相應(yīng)的土地制度改革聯(lián)系起來，給予農(nóng)民公平的發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。endprint

建立并落實(shí)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。明確國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法。

完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度。實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的適度補(bǔ)貼，是國(guó)際上通常的做法，也是必須的手段。擴(kuò)大農(nóng)民使用良種補(bǔ)貼范圍，加大對(duì)農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼力度，完善對(duì)農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)給予補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助制度等。

改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體制。要重視市場(chǎng)機(jī)制配置生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)作用和調(diào)節(jié)供求的積極作用，合理利用價(jià)格杠桿，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段后，大都經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的結(jié)構(gòu)性上漲。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理上漲，有利于保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和增加農(nóng)民收入。這是市場(chǎng)對(duì)工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入分配格局的自然調(diào)整，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局來看待農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整問題。當(dāng)然也要考慮居民的承受程度，采取循序漸進(jìn)的做法。

健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度。針對(duì)我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)過程中的困境和矛盾，根據(jù)經(jīng)濟(jì)外部性理論，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，明晰中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)中的責(zé)任，形成“糧食主銷區(qū)支持糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)達(dá)省份反哺欠發(fā)達(dá)省份”的補(bǔ)償格局。

建立與農(nóng)民市民化大趨勢(shì)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制改革。進(jìn)一步調(diào)整政府的社會(huì)管理職能。采取拆并、重組等辦法，合理整合市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府綜合管理部門，打破城鄉(xiāng)分割的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)體系。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)民主管理和村民自治制度。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，完善綜合服務(wù)功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理有序、文明祥和的社會(huì)生活共同體。完善村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在村級(jí)治理中的主體作用。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)鏈視角下的加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD056）

責(zé) 編/楊昀贇endprint