三門峽工程決策失敗之教訓

張偉+沈四

決策，特別是關(guān)乎國計民生、投資巨大的公共工程的決策，從來都是一個復雜的過程，需要廣泛聽取各種意見，需要嚴謹?shù)目茖W論證，需要決策者權(quán)衡利弊、排比得失、趨利避害，應對各種可能的挑戰(zhàn)，需要斷然摒棄一廂情愿、好高鶩遠和急功近利的思想。在這個過程中，怎樣讓決策更科學，建立一個容納多種意見甚至反對意見的論證機制，真正做到兼聽則明;怎樣通過民主的方式防止決策脫離理性的軌道，都是至關(guān)重要的。

三門峽工程的起因

1954年4月，國家計委決定成立黃河規(guī)劃委員會，在蘇聯(lián)專家的指導下，編制黃河流域規(guī)劃，中央決定將三門峽樞紐大壩和水電站委托蘇聯(lián)設(shè)計。蘇聯(lián)專家參與設(shè)計的三門峽樞紐大壩和水電站的《規(guī)劃報告》，于同年底出臺，僅用了8個月的時間。紙面上的規(guī)劃令人興奮：三門峽水庫將蓄水至350米高度，總庫容360億立方米，設(shè)計允許泄量8000立方米每秒，黃河下游洪水威脅將全部解除;由于巨大庫容可以大量攔蓄上游來沙，從此經(jīng)水壩泄出的黃河水將是清水，清水沖刷下游河床，最終將黃河這條“地上河”變成“地下河”——千年未解的治黃難題將畢功于此役。此外，巨大的灌溉、發(fā)電、下游航運等綜合效益前景，也令人驚喜。

1955年，水利部召集專家學者討論這一計劃。7月，全國人大一屆二次會議全票通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報告》。1956年4月，蘇聯(lián)專家進一步完成了《三門峽工程設(shè)計要點》，建議水庫的正常水位360米，比《規(guī)劃報告》中的350米高出10米。這意味著必須淹沒農(nóng)田333萬畝，移民90萬，遠遠超過350米規(guī)劃中的60萬移民。此時，學識淵博、治學嚴謹?shù)狞S萬里鄭重地向黃河流域規(guī)劃委員會提出《對于黃河三門峽水庫現(xiàn)行規(guī)劃方法的意見》，要點為：一是水庫的規(guī)劃違背了水流必然趨向挾帶一定泥沙的自然原理。即使上游水土保持良好，清水在各級支流里仍將沖刷河床而變成渾水，最后仍將泥沙淤積在水庫的上游邊緣。在壩下游，出庫的清水又會加大沖刷河岸的力度，使下游的防護發(fā)生困難。因此，黃河的水不可能變清，也沒有必要變清;二是筑壩的有利方面是調(diào)節(jié)水流，有害方面是破壞河沙的自然運行。在庫上游邊緣附近，由于泥沙淤淀下來而不前進，那里的洪水水位將提高?？梢韵胍?，毋須等到水庫淤滿，今日下游的洪水他年必將在上游出現(xiàn);三是河流坡面上的水土應設(shè)法盡量保持在原地，但對已經(jīng)流入河槽里的泥沙卻相反地應該要督促他們繼續(xù)順水流下去。這才是人們了解了自然規(guī)律而去限制利用它，卻不是改變它的正確措施。認識了必須讓河槽內(nèi)泥沙向下運行的自然規(guī)律，如果修了水庫，設(shè)法刷沙出庫就必然成為河沙問題的研究方向。而無論采取什么措施刷沙出庫，均要求在壩底留有容量相當大的泄水洞，以免他年覺悟到需要刷沙時重新在壩底開洞。

可嘆的是，這種呼聲被漠視了。1957年6月10日～24日，由周恩來總理主持，水利部召集70名學者和工程師在北京飯店召開“三門峽水利樞紐討論會”，給蘇聯(lián)專家的方案提意見，談看法;給兩個月前正式開工的三門峽工程出主意，想辦法。準確地說，參加這次會議的所有專家學者，除了溫善章提出改修低壩水庫和滯洪排沙的方案外，大部分人不說話，其余的人異口同聲地認為三門峽大壩建成后，黃河就要清水長流了。黃萬里自感人微言輕，認為“一定要修，請別將河底的施工排水洞堵死，以便他年覺悟到需要沖刷泥沙時，也好重新在這里開洞?！弊詈筮@一條與會者全都同意了，也得到了國務院的批準，但現(xiàn)場主持施工的“水利專家”仍按蘇聯(lián)專家原設(shè)計將6個施工泄水洞全部堵死。

三門峽工程的結(jié)局

1958年11月25日，三門峽工程完成對黃河的截流！1960年6月，壩筑到了340米，已能夠攔洪。同年9月，實現(xiàn)關(guān)閘蓄水攔沙。1961年2月9日，當壩前水位達332.58米（尚未到設(shè)計高度）的時候，泥沙淤積就迅速發(fā)展;同時，原來設(shè)想得比較簡單樂觀的移民也遇到了困難，工程實際上已無法按原設(shè)想進展。4月，大壩筑到了計劃高程353米。1961年下半年，15億噸泥沙全部鋪在了從潼關(guān)到三門峽的河道里，潼關(guān)的河道抬高，渭水河口形成攔門沙，渭河航運窒息，渭河平原地下水位上升，弄得從無水患的渭河兩岸也不得不修起了防洪堤。而關(guān)中平原的地下水無法排泄，田地迅速出現(xiàn)鹽堿化甚至沼澤化，糧食因此減產(chǎn)。這一年，潼關(guān)以上的黃河、渭河大淤成災。

1962年3月，水庫內(nèi)的淤積已經(jīng)開始迅速發(fā)展，潼關(guān)河床在一年半的時間內(nèi)暴長4.5米，成了名副其實的“懸河”。最糟糕的問題是，河床的“翹尾巴”——即泥沙淤積向上游延伸，嚴重危害著關(guān)中平原的安全，已威脅到以西安為中心的工業(yè)基地。水電部不得不在鄭州召開會議，將美妙的“黃河清”暫時放在一邊，而把三門峽水庫的運用方式由當初定的“攔蓄上游全部來沙”改為“滯洪排沙”。水位不得不降低。而失去了大水頭，第一臺15萬千瓦的發(fā)電機組披紅掛彩地發(fā)電不足一個月，便喪失了用武之地，只好改裝5萬千瓦小機組。同時耗費驚人的人力、物力、財力打通排水洞，以泄泥沙。如此一折騰，不下百億元投進水庫“打水漂”。運用方式作了180度大轉(zhuǎn)彎之后，淤積有所減緩，但因泄水底洞底檻高，泄流量還是太小，“翹尾巴”淤積繼續(xù)向上游發(fā)展，造成渭河、洛河、黃河淤積連鎖反應。

1966年，庫內(nèi)淤積泥沙已達34億立方米，占庫容44.4%。三門峽水庫已成死庫。

1968年，第一期改建剛剛結(jié)束，第二次改建就于1969年接踵而至，所有的爭論至此已經(jīng)變得毫無意義，“防止下游千年一遇的洪水”不再提，變成了“確保西安，確保下游”，氣魄不那么雄偉的“合理防洪、排沙放淤、徑流發(fā)電”得到確認，只能將當年黃萬里主張保留以備將來排沙卻在施工時被堵死的施工導流底孔打開，從1號孔到8號孔，每一個耗資1000萬元，又將1～5號機組進水口高度由300米降到287米，泄洪排沙。此時的三門峽水利樞紐，距離當初激情規(guī)劃的巨大綜合效益，已經(jīng)大打折扣：由于水位的一再調(diào)低，發(fā)電效益已由最初設(shè)計的90萬千瓦機組年發(fā)電46億度下降到二期改建后的25萬千瓦機組年發(fā)電不足10億度;灌溉能力也隨之減弱;為下游攔蓄泥沙實現(xiàn)黃河清與地下河的設(shè)想，也隨著大壩上的孔洞接連開通而作廢;發(fā)展下游航運，更是因為黃河遭遇長年枯水而無法實現(xiàn)。第二次改建花了兩年半的時間，以壩身百孔千瘡外加旁邊還有兩條導管的代價，暫時解決了三門峽大壩的泄流排沙能力問題。按照一些水利專家的看法，原指望帶來黃河清水長流的三門峽工程，已經(jīng)水庫不是水庫，電站不像電站，成了個“四不像”。

三門峽工程的直接結(jié)果，是對黃河河流生態(tài)環(huán)境、特別是中下游流域生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞：黃河三門峽至潼關(guān)的淤積泥沙至今沒有解決;關(guān)中平原50多萬畝農(nóng)田的鹽堿化;水庫淹沒了大量的農(nóng)田;水庫毀掉了文化發(fā)祥地的珍貴文化古跡;黃河航運的中斷;29萬多農(nóng)民從渭河谷地被迫向?qū)幭娜彼貐^(qū)移民，其中15萬人來回十幾次遷移，給他們造成了人生中難以想象的慘劇。三門峽工程直接的經(jīng)濟損失為：高壩當?shù)蛪斡?，工程本身就浪費了大量人力、物力、財力;發(fā)電機裝機能力只有原來的1/5，發(fā)電目標沒有達到;高壩低用，防洪目標無法實現(xiàn);兩次改建增加的費用，以及增加的常年運行費用等等。據(jù)最保守的估計，這些直接經(jīng)濟損失已經(jīng)超過三門峽工程的總造價，整個三門峽造成的損失有人估算不下百億元。

三門峽工程的決策缺陷

蘇聯(lián)境內(nèi)很少有泥沙量大的河流，他們的專家缺少泥沙河流治理經(jīng)驗，所以他們的整體思路就是蓄水攔沙，認為水土保持能很快生效，進入三門峽的泥沙能很快減少，因此可用三門峽的高壩大庫全部攔蓄泥沙，使三門峽下泄清水來刷深黃河下游的河床，從而把黃河一勞永逸地變成地下河。事實證明，這一方案是脫離黃河實際情況的。

大凡錯誤的決策，勞民傷財，貽害無窮，而通過嚴謹?shù)目茖W論證形成的正確決策，則產(chǎn)生福祉，利國利民，它來源于科學知識、科學精神、科學方法和科學的思維方式，而這些正是三門峽工程的決策過程中所嚴重缺乏的。人們輕信甚至盲從無治沙經(jīng)驗的蘇聯(lián)專家的說法，先入為主地論證工程的可行性，工程存在缺陷后又缺乏有力度的糾正。更要命的是，對反對者的忠告置若罔聞，缺乏實事求是的態(tài)度和寬容反對意見的胸懷，造成了權(quán)力對科學的排斥和壓制。

中外科學史的許多事例都反復證明：科學的真理具有獨立于個人或集團利益之外的屬性，它往往掌握在少數(shù)人手里，黃萬里的遭遇再一次印證了這個判斷，這就提醒執(zhí)政者和社會各界必須重視少數(shù)人特別是專家學者的“異見”，“另類”的聲音或許提供了更廣闊的視角或?qū)Ω嗫赡苄缘念A見。在這種聲音面前審時度勢慎重行事只有好處，沒有壞處，人為地回避、忽略乃至壓制這種聲音只有壞處，沒有好處。正是黃萬里們出于愛國熱忱，提出一條條在相關(guān)領(lǐng)域有相當分量的反對意見，才能為決策者們提供宏大的視角和多維的思路。我們理當為這種反對聲音叫好。

中國自1996年開始實行聽證會制度，至今已經(jīng)十余年了。遺憾的是，中國的聽證制度沒有取得應有的效果。其中的原因是：聽證會不由公正中立機構(gòu)來主持，使聽證會先天不公正;聽證會參加者不按程序公正法則產(chǎn)生，使聽證會不可能形成符合社會多數(shù)人意愿的公正結(jié)論等。有鑒于此，在進行重大問題的決策時，一定要汲取這一教訓，應委托中立機構(gòu)主持聽證會，并且合理分配參加者人數(shù)，確?？赡芑驖撛诘睦媸軗p者能夠達到一定比例，使決策能夠兼顧各方面的利益。

在決策問題上，當政者應自覺摒棄家長制、個人專斷的不良作風，善于聽取各方面的意見，尤其是反對意見，充分發(fā)揮社會公眾的積極性和創(chuàng)造力，使政府投資決策民主化成為一種制度。倘能如此，無疑是觀念上的一大進步。

（2009年第7期）