財(cái)力自主性、地方政府支出偏好及其行為選擇

李偉

（中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京100872）

一、引言

有研究認(rèn)為，地方政府偏好生產(chǎn)性支出，而不偏好非生產(chǎn)性支出，并且這一現(xiàn)象被稱(chēng)為“生產(chǎn)性支出偏向”。對(duì)于該現(xiàn)象主要有兩種解釋視角作為理論支撐。一種認(rèn)為，在中國(guó)財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)體制下，地方政府對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，中央政府又以與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤的績(jī)效考評(píng)體系來(lái)考核官員，官員在晉升錦標(biāo)賽中，為了能得到晉升，偏向于將財(cái)政支出用于能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目，從而導(dǎo)致了生產(chǎn)性支出偏向；另一種認(rèn)為，是腐敗導(dǎo)致了地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向。然而有些研究認(rèn)為，生產(chǎn)性財(cái)政支出未必利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，非生產(chǎn)性財(cái)政支出也會(huì)利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果非生產(chǎn)性支出對(duì)地方政府的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重要意義的話，那么就不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為地方政府更為偏好生產(chǎn)性支出。同樣地，認(rèn)為地方政府都是腐敗的也是不合適的，所以也不能僅依據(jù)第二種視角的研究結(jié)論就得出地方政府更為偏好生產(chǎn)性支出。對(duì)于政府的偏好，其實(shí)歷來(lái)就有兩派觀點(diǎn)，一種認(rèn)為政府是仁慈的，是將轄區(qū)內(nèi)居民福利最大化作為其決策目標(biāo)的，另一種則認(rèn)為政府是自私的，是“利維坦式的怪獸”，是以自身利益最大化為目標(biāo)的。這兩派觀點(diǎn)都有其合理的一面，也有其與現(xiàn)實(shí)不符的一面，所以無(wú)論依據(jù)哪一派的觀點(diǎn)都無(wú)法完全解釋現(xiàn)實(shí)中的政府偏好，當(dāng)然也不可能確定政府更為偏好哪種財(cái)政支出。另外，隨著時(shí)間的改變和時(shí)代的發(fā)展，政府的偏好也是會(huì)發(fā)生變化的，因而其對(duì)于財(cái)政支出的偏好也會(huì)發(fā)生改變，這就需要針對(duì)具體時(shí)期進(jìn)行具體分析。正因?yàn)槿绱耍胤秸烤垢鼮槠蒙a(chǎn)性支出還是非生產(chǎn)性支出，需要通過(guò)實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文試圖從地方政府財(cái)力自主性與其財(cái)政支出偏好之間關(guān)系的角度來(lái)進(jìn)行這種檢驗(yàn)，這是一種全新的視角。

地方政府的收入可以分為兩類(lèi)：中央補(bǔ)助收入和自籌收入。對(duì)于中央補(bǔ)助收入，地方政府在使用時(shí)往往要考慮到中央政府的政策意圖，將其用于在中央政府看來(lái)應(yīng)當(dāng)用于的項(xiàng)目，然而這些中央政府偏好的支出項(xiàng)目往往是地方政府不偏好的項(xiàng)目，因?yàn)橹醒胝c地方政府往往存在職能和目標(biāo)的不一致性。比如中央政府主要具有保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配以及協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職能，地方政府主要具有優(yōu)化轄區(qū)資源配置和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的職能，中央和地方政府都更為偏好有利于實(shí)現(xiàn)其職能的財(cái)政支出項(xiàng)目，從而因其職能不同而產(chǎn)生不同的財(cái)政支出偏好。而對(duì)于地方政府自籌收入來(lái)說(shuō)，地方政府可以完全按照自己的意圖來(lái)使用，所以會(huì)將其用于自己所偏好的支出項(xiàng)目。這意味著對(duì)于自主性大的收入，地方政府會(huì)將其用于自己偏好的支出項(xiàng)目，而對(duì)于自主性小的收入，地方政府會(huì)將其用于自己不偏好的支出項(xiàng)目。對(duì)于地方政府而言，其每一項(xiàng)收入都可以被稱(chēng)為一項(xiàng)財(cái)力，因而其收入的自主性可以被稱(chēng)為財(cái)力自主性。這樣上面的說(shuō)法可以這樣來(lái)表述：地方政府會(huì)將財(cái)力自主性較大的財(cái)政資金用于自己所偏好的支出項(xiàng)目，而將財(cái)力自主性較小的財(cái)政資金用于自己所不偏好的支出項(xiàng)目。利用這種關(guān)系可以判斷地方政府在不同時(shí)期的財(cái)政支出偏好，進(jìn)而可以判斷地方政府對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出的偏好是否已經(jīng)隨著時(shí)間的變化而發(fā)生了變化，這對(duì)于中央政府判斷地方政府的行為并進(jìn)行政策調(diào)控具有重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

支持第一種視角的研究有很多，比如傅勇、張晏（2007）發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政支出存在重基本建設(shè)的偏向，并認(rèn)為地方政府在安排支出時(shí)對(duì)生產(chǎn)性支出存在明顯的偏向，在基本建設(shè)方面甚至有過(guò)度支出的傾向。除了通過(guò)研究支出比重來(lái)證明地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向外，有學(xué)者從教育等非生產(chǎn)性公共物品的供給角度來(lái)驗(yàn)證地方政府存在生產(chǎn)性支出偏向。如喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致義務(wù)教育供給不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）則提供了國(guó)際比較的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類(lèi)似的發(fā)展中國(guó)家相比，還是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的教育支出等非生產(chǎn)性支出的比重均較低，而基本建設(shè)支出等生產(chǎn)性支出的比重卻均較高。張恒龍和康藝凡（2007）認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)框架下，官員的委任制和政績(jī)考核機(jī)制將導(dǎo)致地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲；平新喬和白潔（2006）認(rèn)為，財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和“偏差”；傅勇、張晏（2007）從中國(guó)式分權(quán)的視角揭示地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲的內(nèi)在邏輯，并且認(rèn)為財(cái)政分權(quán)扭曲了地方政府支出結(jié)構(gòu)。然而，同樣有一些研究卻提出了不同的看法。王新軍、賴(lài)敏暉（2010）發(fā)現(xiàn)科教文衛(wèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠產(chǎn)生重要的促進(jìn)作用。Lin（1994）通過(guò)考察20個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和42個(gè)發(fā)展中國(guó)家的情況，發(fā)現(xiàn)政府非生產(chǎn)性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在短期內(nèi)有正的效應(yīng)。孫文祥、張志超（2004）的研究表明：文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。郭玉清等（2006）的研究表明，中國(guó)財(cái)政科教支出對(duì)資本形成、產(chǎn)出增長(zhǎng)及全要素生產(chǎn)率的提高均有積極影響。

關(guān)于第二種視角，Mauro（1998）考察了腐敗對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府會(huì)將更多的支出用在生產(chǎn)性支出上。而該視角存在的問(wèn)題是：如何有效度量腐??？因?yàn)槿绻捎脟?guó)際上衡量政府清廉程度的指標(biāo)來(lái)度量，那么只能用于國(guó)別之間的研究，但是國(guó)與國(guó)之間，在宏觀政策、法律制度、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)風(fēng)俗等方面均存在巨大的差異，而這些因素很多難以通過(guò)控制變量來(lái)有效地控制住，這使得基于這樣的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證研究所得出的結(jié)論的可靠性令人懷疑。因此，在研究腐敗與生產(chǎn)性支出傾向之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于單一國(guó)家內(nèi)部或者是地區(qū)內(nèi)部，考慮單一經(jīng)濟(jì)體的自身因素。但是，在一國(guó)之內(nèi)又很難用一個(gè)令人信服的指標(biāo)來(lái)度量腐敗。

另外，以上兩種視角均暗含一個(gè)假設(shè)條件，即地方政府是一個(gè)能夠完全獨(dú)立決策、能夠自主支配地方所有財(cái)力的行為主體。但實(shí)際上，不同類(lèi)型的財(cái)力，地方政府能夠自主支配的程度是不一樣的，因?yàn)榈胤秸谶M(jìn)行決策時(shí)一般會(huì)受中央政府政策意圖的影響。對(duì)于自主性較大的財(cái)力，地方政府能夠按照自己的偏好和意愿，將其用于自己偏好的財(cái)政支出項(xiàng)目；對(duì)于自主性程度較小的財(cái)力，地方政府則很難按照自己的意圖，將其用于自己偏好的財(cái)政支出項(xiàng)目。因而，從財(cái)力自主性的角度來(lái)研究地方政府究竟偏好生產(chǎn)性財(cái)政支出，還是非生產(chǎn)性財(cái)政支出，應(yīng)當(dāng)是一種有意義的新視角。

然而目前國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)力自主性的研究并不多，筆者以“財(cái)力自主性”為篇名或關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，均只搜到一篇題為《縣市政府財(cái)力自主性與轉(zhuǎn)移支付制度》的核心類(lèi)論文，而該論文并未給出明確的財(cái)力自主性定義。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)注較多的相關(guān)主題有：“財(cái)政自主”、“稅收自主性”、“稅收控制”。然而，“財(cái)政自主”研究的其實(shí)是財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的財(cái)政自主性，是財(cái)政分權(quán)制度層面的問(wèn)題。有文獻(xiàn)將地方財(cái)政自主權(quán)定義為地方財(cái)政總開(kāi)支中地方稅收收入所占的比重（陶然、劉明興，2007），這種定義認(rèn)為地方政府對(duì)稅收收入支配的自主性較高，在一定程度上反映了地方財(cái)力自主性。但是稅收僅是地方政府財(cái)力中的一種，而且其占財(cái)政總收入的比重并不是最高的，因而這種指標(biāo)存在片面性：“稅收自主性”研究多是進(jìn)行跨國(guó)比較，比較各國(guó)各級(jí)政府自由決定稅率、稅基有多大程度的不同；“稅收控制”則主要研究籌集稅收時(shí)，政府能發(fā)揮作用的程度。而國(guó)外文獻(xiàn)在這方面的研究主要集中在“財(cái)政收入自主性”上，他們提及的“財(cái)政收入”是狹義的財(cái)政收入，是政府自籌的、列入預(yù)算的、預(yù)算一級(jí)科目大多為“本級(jí)財(cái)政收入”的那部分收入，“財(cái)政收入自主性”英文為“Income Autonomy”。鑒于國(guó)內(nèi)外尚未對(duì)財(cái)力自主性給出比較明確統(tǒng)一的定義，所以可以依據(jù)已有的相關(guān)研究和概念，借鑒內(nèi)涵比較接近的“稅收控制”概念的定義來(lái)對(duì)財(cái)力自主性做出如下定義：“財(cái)力”指政府各種類(lèi)型的財(cái)政資金，“自主性”指自由支配能力，“財(cái)力自主性”指政府對(duì)其各種類(lèi)型財(cái)政資金的自由支配能力。又因?yàn)檎梢苑譃橹醒牒偷胤絻蓚€(gè)級(jí)次，而中央政府與地方政府的財(cái)力結(jié)構(gòu)不同，財(cái)力自主性也不同。本文主要研究的是地方政府的財(cái)力自主性，

三、理論模型及假設(shè)

一般而言，有研究將地方政府視為“仁慈的政府”，其效用函數(shù)為轄區(qū)內(nèi)居民效用函數(shù)之和，目標(biāo)是最大化轄區(qū)內(nèi)居民總效用；也有研究將地方政府視為“利維坦式的怪獸”（Brennan和Buchanan，1980），其效用函數(shù)為地方政府財(cái)政總收入或總支出，目標(biāo)是最大化自身的財(cái)政總收入或總支出。因?yàn)檫@里考察的主要是地方政府財(cái)政收入與財(cái)政支出之間的關(guān)系和地方政府的行為，所以為簡(jiǎn)化理論模型，沒(méi)有引入消費(fèi)者效用函數(shù)和生產(chǎn)者生產(chǎn)函數(shù)，只考察地方政府在預(yù)算約束條件下的最大化其目標(biāo)函數(shù)的行為。在這種情形下，地方政府的效用函數(shù)適宜采用財(cái)政總收入或總支出的形式，但是這樣卻忽略了不同種類(lèi)財(cái)政收入或支出之間的差異，而不同種類(lèi)的財(cái)政收入或支出對(duì)于地方政府而言，顯然其效用是不一樣的，所以在考察不同財(cái)力的自主性與不同財(cái)政支出項(xiàng)目之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)在地方政府效用函數(shù)中考慮這種差異。

為了更好地表述地方政府這種財(cái)力使用的偏好和行為，可以建立如下的理論模型。假設(shè)地方政府有兩類(lèi)支出項(xiàng)目，一類(lèi)是偏好的項(xiàng)目，其數(shù)量為X1，每個(gè)項(xiàng)目需要的資金量為P1；另一類(lèi)是不偏好的項(xiàng)目，數(shù)量為X2，每個(gè)項(xiàng)目需要的資金量為P2。假設(shè)偏好的項(xiàng)目之間是無(wú)差異的，不偏好的項(xiàng)目之間也是無(wú)差異的，而兩類(lèi)項(xiàng)目之間是不同的。政府收入來(lái)源有兩類(lèi)，一類(lèi)是自主性較大的財(cái)力，資金量為I1；另一類(lèi)是自主性較小的財(cái)力，資金量為I2，地方政府的效用函數(shù)為

其中，1/2＜α＜1，0＜θ＜1。

因?yàn)?/2＜α＜1，0＜θ＜1，所以αθ＞（1-α）θ，α（1-θ）＞（1-α）（1-θ），即同等數(shù)量條件下，地方政府偏好的支出項(xiàng)目和財(cái)力自主性較大的財(cái)力能給其帶來(lái)更大的效用。

下面進(jìn)一步解釋這樣設(shè)定地方政府效用函數(shù)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。內(nèi)生增長(zhǎng)理論認(rèn)為政府的生產(chǎn)性支出能夠帶來(lái)產(chǎn)出的增加，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而福利性支出能夠增加居民的效用，提高居民的福利水平。而轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民福利水平的提高往往又代表著地方政府官員的政績(jī)，有利于政府官員的晉升，所以將地方政府的財(cái)政支出項(xiàng)目納入地方政府的效用函數(shù)之中是合理的、有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。但是，不同財(cái)政支出對(duì)于提升地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和居民福利水平的作用是不同的，因而地方政府對(duì)不同的財(cái)政支出項(xiàng)目會(huì)有不同的偏好，進(jìn)而需要區(qū)分不同財(cái)政支出項(xiàng)目對(duì)地方政府效用的不同作用。

而將地方政府的財(cái)政收入也納入地方政府效用函數(shù)，則主要是借鑒了將財(cái)富引入消費(fèi)者效用函數(shù)的做法。在古典增長(zhǎng)模型中，消費(fèi)者積累財(cái)富的目的被認(rèn)為是提高其消費(fèi)水平，此時(shí)消費(fèi)者的效用函數(shù)定義在消費(fèi)水平上。但是后來(lái)人們逐漸意識(shí)到消費(fèi)者積累財(cái)富的動(dòng)力是重要的，因?yàn)橄M(fèi)者首先是一個(gè)社會(huì)人，他積累財(cái)富可以為他帶來(lái)社會(huì)地位、權(quán)利和榮譽(yù)等，而這些是完全可以為消費(fèi)者帶來(lái)效用的，所以有必要將消費(fèi)者的財(cái)富水平引入消費(fèi)者的效用函數(shù)，這意味著除了消費(fèi)之外，投資者的財(cái)富也是效用函數(shù)的一個(gè)變量。Zou（1994，1995）、Bakshi和 Chen（1996）均在傳統(tǒng)的效用函數(shù)的基礎(chǔ)上引入了財(cái)富偏好。具有財(cái)富偏好性質(zhì)的效用函數(shù)可以表示為U（ct，Wt），鄒恒甫應(yīng)用該效用函數(shù)解釋了大量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)的現(xiàn)象；龔六堂、鄒恒甫、葉海云（2005）將財(cái)富引入消費(fèi)者效用函數(shù)用于解釋貨幣的作用；陳彥斌、肖爭(zhēng)艷、鄒恒甫（2003）指出：對(duì)傳統(tǒng)效用函數(shù)的推廣有財(cái)富偏好和習(xí)慣形成兩種常見(jiàn)形式。

通常來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)政一般預(yù)算支出大于一般預(yù)算收入，缺口由中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，但是這并不意味著地方政府的財(cái)政賬戶上就沒(méi)有資金剩余。一方面，財(cái)政支出和收入科目繁多，各科目資金往來(lái)時(shí)間不一致會(huì)導(dǎo)致財(cái)政賬戶中總是會(huì)存在一定的資金盈余；另一方面，即使是同一筆財(cái)政支出和收入，也很少同時(shí)發(fā)生，一般最少也要相差一天，因?yàn)闉榱吮ＷC財(cái)政資金在支付實(shí)際發(fā)生前不流出國(guó)庫(kù)單一賬戶，《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》實(shí)現(xiàn)了先由代理銀行支付，每日終了再由代理銀行向國(guó)庫(kù)單一賬戶要款清算的方式。

另一方面，雖然2010年國(guó)家將預(yù)算外資金等財(cái)力也納入了預(yù)算管理，取消了原來(lái)用于存放管理預(yù)算外資金的財(cái)政專(zhuān)戶，但是地方政府仍然或多或少地保留了不少財(cái)政專(zhuān)戶，有些地方的財(cái)政專(zhuān)戶資金還相當(dāng)多，比如2012年江蘇淮安的諸多財(cái)政專(zhuān)戶余額超出國(guó)庫(kù)單一賬戶余額3倍多。財(cái)政專(zhuān)戶資金的特點(diǎn)是：先撥到商業(yè)銀行，在財(cái)政預(yù)算報(bào)表中，已反映為財(cái)政支出，但對(duì)于時(shí)長(zhǎng)達(dá)二、三年的財(cái)政支出項(xiàng)目而言，財(cái)政資金并未一次使用完畢，而是有較長(zhǎng)的滯留時(shí)間。這些沒(méi)用完的資金并不是上繳國(guó)庫(kù)管理，而是由地方相關(guān)部門(mén)自由支配。財(cái)政專(zhuān)戶資金往往名目繁多、數(shù)額較大，又具有活期存款的性質(zhì)，且存款比較穩(wěn)定，所以商業(yè)銀行競(jìng)相拉攏地方政府將財(cái)政專(zhuān)戶開(kāi)在他們那里。另外，地方商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，在存款任務(wù)的壓力驅(qū)使下，為吸引地方政府財(cái)政存款他們紛紛提供各種開(kāi)戶便利；而地方政府則以財(cái)政存款為條件要求地方商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)向本地區(qū)提供更多的信貸，以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

所以說(shuō)，地方政府的財(cái)政收入是能夠形成地方政府存款的，而這些存款是能夠?yàn)槠鋷?lái)實(shí)實(shí)在在的效益的，比如推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)信貸投放量進(jìn)而拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成政績(jī)。因此，如果將地方政府視為像消費(fèi)者一樣的決策主體，那么地方政府的財(cái)政收入也具有一定的財(cái)富效應(yīng)，是可以被引入地方政府效用函數(shù)的。而不同的財(cái)政收入來(lái)源不同、管理制度不同，地方政府能夠自由支配的程度也不同，即財(cái)力自主性不同，所以應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同財(cái)力自主性的財(cái)政收入為地方政府所帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)的不同，這主要是通過(guò)為財(cái)力自主性不同的財(cái)政收入設(shè)定不同的彈性來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

地方政府在接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付后能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，所以地方政府的目標(biāo)函數(shù)及約束條件為

構(gòu)造拉格朗日等式根據(jù)一階條件可以得到均衡解滿足如下等式

這意味著，從理論上講，地方政府偏好的支出占比等于自主性較大的財(cái)力占比，不偏好的支出占比等于自主性較小的財(cái)力占比。但考慮到在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，即使能將地方政府的各項(xiàng)財(cái)力按自主性大小進(jìn)行排序，也能將其各項(xiàng)支出按偏好程度進(jìn)行排序，也不能保證最偏好的支出金額恰好與自主性最小的財(cái)力金額相等。所以理論上的比率相等在實(shí)際中應(yīng)當(dāng)用正相關(guān)關(guān)系來(lái)描述，即

t1∝r1，t2∝r2

由此可以得到如下的假設(shè)：地方政府會(huì)將自主性較大的財(cái)力用于自己所偏好的支出項(xiàng)目，而將自主性較小的財(cái)力用于自己所不偏好的支出項(xiàng)目，從而使得偏好支出占比與自主性較大財(cái)力占比呈正相關(guān)關(guān)系，不偏好支出占比與自主性較小財(cái)力占比呈正相關(guān)關(guān)系。

當(dāng)上述假設(shè)成立時(shí)，如果能夠?qū)Φ胤秸母黜?xiàng)主要財(cái)力的自主性的相對(duì)大小作出判斷，并且將其劃分為財(cái)力自主性差異較大的兩類(lèi)財(cái)力，那么就可以通過(guò)這兩類(lèi)財(cái)力占比與各項(xiàng)財(cái)政支出占比之間的相關(guān)關(guān)系，來(lái)判斷地方政府偏好和不偏好的財(cái)政支出項(xiàng)目。

四、地方政府財(cái)力自主性評(píng)價(jià)及支出偏好判斷

（一）地方政府財(cái)力自主性評(píng)價(jià)

因?yàn)榈胤秸?cái)政資金科目非常多，來(lái)源也很多，所以很難將每一種財(cái)政資金的財(cái)力自主性都進(jìn)行評(píng)價(jià)，一個(gè)比較可行的辦法是將多種財(cái)政資金劃分為幾個(gè)大類(lèi)來(lái)評(píng)價(jià)。地方政府財(cái)力主要有以下幾種類(lèi)型：財(cái)政收入、政府性基金收入、轉(zhuǎn)移支付收入（中央補(bǔ)助收入）、預(yù)算外收入、地方債務(wù)融資收入、其他制度外收入。其中地方債務(wù)融資收入和其他制度外收入均不屬于本文考慮的財(cái)力范圍，這主要是因?yàn)檫@兩類(lèi)財(cái)力的管理不規(guī)范，無(wú)法取得較為確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。對(duì)于其他四種主要類(lèi)型的財(cái)力，財(cái)政收入主要指稅收收入和行政事業(yè)費(fèi)收入；政府性基金收入是指政府征收的具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，如電力建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金等，其中只有一部分被納入預(yù)算內(nèi)管理。土地出讓收入也可以歸屬于政府性基金收入，隨著其規(guī)模的不斷擴(kuò)大，它逐漸成為地方政府的一項(xiàng)重要財(cái)政資金；轉(zhuǎn)移支付收入在統(tǒng)計(jì)資料中被稱(chēng)作中央補(bǔ)助收入，本文采用該名稱(chēng)。它主要指中央政府對(duì)地方政府給予的補(bǔ)助收入，主要分為稅收返還收入、均衡性中央補(bǔ)助收入和專(zhuān)項(xiàng)中央補(bǔ)助收入，其中，前兩項(xiàng)可以由地方政府自由支配，因此又稱(chēng)一般性中央補(bǔ)助收入。但是這種收入也體現(xiàn)著中央政府的政策意圖，因?yàn)樗c地方財(cái)力缺口大小有關(guān)，也與地方上繳的稅收收入多少有關(guān)，因而體現(xiàn)著中央政府平衡各地區(qū)財(cái)力的意圖，也體現(xiàn)著中央政府激勵(lì)地方完成稅收收入指標(biāo)的意圖；而后一項(xiàng)則由中央政府指定用途，專(zhuān)款專(zhuān)用，地方政府無(wú)法自由支配，此外對(duì)于一些專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，地方政府還必須拿出一定的資金來(lái)作為專(zhuān)項(xiàng)中央補(bǔ)助資金的配套資金，這在一定程度上又強(qiáng)制地方政府按照中央政府的意圖來(lái)配置財(cái)政資金的支出方向，這意味著地方政府對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)中央補(bǔ)助資金的財(cái)力自主性是比較小的。預(yù)算外收入主要指尚未列入預(yù)算內(nèi)的收入。以上這幾類(lèi)財(cái)力均是制度內(nèi)收入，是合法收入。對(duì)于未列入預(yù)算內(nèi)的財(cái)力（如預(yù)算外收入）和尚未納入預(yù)算內(nèi)管理的財(cái)力（如部分行政事業(yè)費(fèi)收入和部分政府性基金收入），將逐步納入預(yù)算內(nèi)內(nèi)進(jìn)行管理。

財(cái)政收入屬于地方自有財(cái)力，可以由地方政府自由支配，相比于中央補(bǔ)助收入，財(cái)政收入的財(cái)力自主性就比較大。此外，中央補(bǔ)助收入和財(cái)政收入屬于預(yù)算內(nèi)收入，受到全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的直接監(jiān)督以及人民的間接監(jiān)督，管理較為嚴(yán)格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的約束。而地方政府對(duì)預(yù)算外收入、以土地出讓收入為代表的政府性基金收入的使用，相對(duì)來(lái)說(shuō)受到的監(jiān)督程度就弱很多，所以地方政府對(duì)這些財(cái)政資金的自由支配能力就較強(qiáng)。

但是，這種對(duì)不同來(lái)源財(cái)政資金財(cái)力自主性的判斷還較為模糊，還需要進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行量化。那么如何量化不同來(lái)源財(cái)政資金的財(cái)力自主性呢？目前國(guó)內(nèi)外在地方政府財(cái)力自主性評(píng)價(jià)方面的研究非常缺乏，不僅沒(méi)有現(xiàn)成的指標(biāo)體系能夠借鑒，甚至關(guān)于財(cái)力自主性的專(zhuān)門(mén)定性分析也非常之少。為了評(píng)價(jià)地方政府這幾種主要財(cái)力的自主性大小，本文構(gòu)建了一個(gè)財(cái)力自主性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別從法律基礎(chǔ)、中央政府控制、社會(huì)公眾關(guān)注度等9個(gè)方面來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系，考察地方政府幾種主要財(cái)政資金的財(cái)力自主性大小。到目前為止，這是國(guó)內(nèi)外第一個(gè)有關(guān)財(cái)力自主性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。該體系主要從盡可能全面的角度來(lái)考量可能對(duì)地方政府財(cái)力自主性產(chǎn)生影響的主要因素，并通過(guò)對(duì)主要因素的分析和賦權(quán)，最終得出對(duì)地方政府財(cái)力自主性較為合理的評(píng)價(jià)。對(duì)于地方政府而言，其財(cái)力自主性主要受法律、制度管理、中央政府控制、上級(jí)及本級(jí)政府監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等幾個(gè)方面因素的制約。涉及幾種主要財(cái)力的財(cái)政收支科目在1998-2011年間發(fā)生了調(diào)整，某些收入的內(nèi)涵也發(fā)生了變化，這些變化反映在統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)和材料上，是其歷年的統(tǒng)計(jì)口徑有所變化。因此為了盡量保證幾種主要財(cái)力所涉及的財(cái)政收支科目的穩(wěn)定性和統(tǒng)計(jì)口徑具有一致性，選取1998-2006年作為研究的時(shí)間段。

這里構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是基于以下九個(gè)基本假設(shè)：（1）涉及某項(xiàng)財(cái)力的法規(guī)，其法律級(jí)次越高，數(shù)量越多，地方政府對(duì)該項(xiàng)財(cái)力的自主性越?。唬?）列入預(yù)算內(nèi)的財(cái)力其自主性小于未列入預(yù)算內(nèi)但按照預(yù)算制度進(jìn)行管理的財(cái)力，而后者的自主性又小于未按照預(yù)算制度進(jìn)行管理的財(cái)力；（3）《預(yù)算法》詳細(xì)介紹、提及的財(cái)力，其自主性小于《預(yù)算法》未提及的財(cái)力；（4）地方政府對(duì)自籌財(cái)力的自主性大于從中央政府接受的財(cái)力的自主性，中央政府分成比例越高的財(cái)力，地方政府對(duì)其的自主性越??；（5）財(cái)政部預(yù)算、決算報(bào)告及全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)審查報(bào)告中披露的財(cái)力的自主性小于未披露的財(cái)力的自主性；（6）某種財(cái)力的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在《中國(guó)財(cái)政年鑒》中披露得越細(xì)致，其財(cái)力自主性越??；（7）某項(xiàng)財(cái)力的定義越明確，定義內(nèi)涵涉及的統(tǒng)計(jì)科目越穩(wěn)定，其財(cái)力自主性越小；（8）社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)財(cái)力的關(guān)注度越高，該項(xiàng)財(cái)力的自主性越?。唬?）每個(gè)指標(biāo)體系的最高分為10分，最低分為1分；得分越高，財(cái)力自主性越小。這九個(gè)基本假設(shè)是本文構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。另外，這里構(gòu)建的指標(biāo)體系是流量指標(biāo)體系，即評(píng)價(jià)指標(biāo)只統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)對(duì)象每年的數(shù)量或特征，不做歷年疊加，因而反映的是一種年度變化。

給各指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)的方法是變異系數(shù)法。變異系數(shù)法基本原理是：在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，指標(biāo)取值差異越大，權(quán)重越大。指標(biāo)取值的差異用標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)表示，本文中的指標(biāo)數(shù)據(jù)均為無(wú)量綱數(shù)據(jù)，因而可以直接用于計(jì)算變異系數(shù)。各項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)公式如下

Tj是第j項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)，σj是第j項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差；是第j項(xiàng)指標(biāo)的平均值。各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重為

根據(jù)以上公式可以計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重。

我們可以依據(jù)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)1999-2006年這幾種主要財(cái)力的自主性進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體過(guò)程不再贅述。評(píng)價(jià)結(jié)果如表1。

表1 1998-2006年地方政府財(cái)力自主性得分（權(quán)重為各年的權(quán)重）

圖1 1998-2006年地方政府財(cái)力自主性得分走勢(shì)（權(quán)重為各年權(quán)重）

從幾種主要財(cái)力的自主性得分差異的角度看（從表1中可以看到）：轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財(cái)政收入、行政事業(yè)費(fèi)收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入的平均得分依次約為8.50、7.63、5.95、2.94、2.41、2.25。轉(zhuǎn)移支付收入的平均得分比財(cái)政收入高2.55分，比預(yù)算外收入高6.09分，比政府性基金收入高6.25分。因?yàn)楸疚臉?gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最高得分為10分，最低得分為1分，且分值越高代表財(cái)力自主性約小，所以可以說(shuō)轉(zhuǎn)移支付收入的財(cái)力自主性得分遠(yuǎn)高于財(cái)政收入、預(yù)算外收入和政府性基金收入，也即轉(zhuǎn)移支付收入的財(cái)力自主性遠(yuǎn)小于財(cái)政收入、預(yù)算外收入和政府性基金收入。另外，我們發(fā)現(xiàn)，這幾種財(cái)力的自主性得分有年度變化，但是轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財(cái)政收入三者之間的財(cái)力自主性強(qiáng)弱順序并未發(fā)生改變，即財(cái)力自主性按以下順序遞增：轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、財(cái)政收入，因此可以推斷這幾種財(cái)力的自主性之間的差異是穩(wěn)健的。從趨勢(shì)角度看，轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入的財(cái)力自主性得分呈圍繞其均值的波動(dòng)趨勢(shì)，從時(shí)間序列角度來(lái)說(shuō)，是一種平穩(wěn)趨勢(shì)。實(shí)際上，轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入的數(shù)據(jù)均通過(guò)了單位根檢驗(yàn)中的PP檢驗(yàn)，均為不含時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)、只含常截距項(xiàng)的平穩(wěn)時(shí)間序列。這說(shuō)明對(duì)于這兩種財(cái)力來(lái)說(shuō)，其財(cái)力自主性基本穩(wěn)定，且維持較小的財(cái)力自主性；而行政事業(yè)費(fèi)收入、政府性基金收入則呈現(xiàn)出一種穩(wěn)中有升的趨勢(shì)，但上升得較為緩慢，上升幅度有限，這說(shuō)明隨著時(shí)間的推移，這兩種財(cái)力的自主性是逐漸減小的，但是相比于轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入，地方政府對(duì)它們的自由支配能力還是比較強(qiáng)的；而預(yù)算外收入則呈現(xiàn)一種先升后降的趨勢(shì)，說(shuō)明預(yù)算外收入的財(cái)力自主性呈先減小、后增大的趨勢(shì)。

表1和圖1中的指標(biāo)權(quán)重均是根據(jù)每個(gè)年度的指標(biāo)差異計(jì)算出的，因而可能會(huì)對(duì)各年自主性得分的可比性產(chǎn)生一定程度的影響。所以，為了消除這種可能存在的影響，以使各年的財(cái)力自主性評(píng)分的可比性更強(qiáng)，本文以1998年為基期，用1998年各指標(biāo)的權(quán)重對(duì)其他年份的指標(biāo)得分進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，最終得到各年可比的財(cái)力自主性得分（見(jiàn)表2）。

表2 1998-2006年地方政府財(cái)力自主性得分（權(quán)重為1998年的權(quán)重）

圖2 1998-2006年地方政府財(cái)力自主性走勢(shì)（權(quán)重為1998年的權(quán)重）

從表2和圖2中可以看出，使用1998年權(quán)重調(diào)整后的財(cái)力自主性得分的歷年變化趨勢(shì)更加明顯，幾種財(cái)力的變化趨勢(shì)和趨勢(shì)轉(zhuǎn)折點(diǎn)都更為清晰，但是其基本情形與調(diào)整前基本保持一致，因此對(duì)調(diào)整后的得分變化情形在此不再贅述。此外，僅使用變異系數(shù)法一種賦權(quán)方法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，還不足以說(shuō)明評(píng)分結(jié)果和得分排序結(jié)果的穩(wěn)健性，所以本文還使用了等權(quán)重法、算術(shù)平均值法、標(biāo)準(zhǔn)離差法和熵權(quán)法四種賦權(quán)方法對(duì)歷年各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了賦權(quán)，并計(jì)算了歷年的地方政府財(cái)力自主性得分，以檢驗(yàn)不同的賦權(quán)方法可能對(duì)財(cái)力自主性得分取值所造成的影響。計(jì)算結(jié)果表明，在使用其他四種賦權(quán)方法進(jìn)行賦權(quán)時(shí)，地方政府財(cái)力自主性得分及排序與使用變異系數(shù)法進(jìn)行賦權(quán)所得到的得分差別不大、得分排序均保持一致，因而可以認(rèn)為在這些賦權(quán)方法下賦權(quán)得到的研究結(jié)果及結(jié)論具有穩(wěn)健的一致性。研究結(jié)果表明，1998-2006年間中央補(bǔ)助收入其財(cái)力自主性得分均在8分左右，遠(yuǎn)高于財(cái)政收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而對(duì)于地方政府而言，中央補(bǔ)助收入的財(cái)力自主性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其他三種財(cái)力。依據(jù)四種財(cái)政資金的財(cái)力自主性排序，可以將中央補(bǔ)助收入看作一類(lèi)自主性小的財(cái)力，將其他三種財(cái)政資金視為一類(lèi)自主性大的財(cái)力。

（二）地方政府支出偏好判斷

根據(jù)前面提出的假設(shè)，結(jié)合各項(xiàng)財(cái)力的自主性評(píng)價(jià)結(jié)果可知：如果實(shí)證結(jié)果表明中央補(bǔ)助收入占比與生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，而其他三類(lèi)收入占比與非生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，則說(shuō)明生產(chǎn)性支出其實(shí)是地方政府不偏好的支出，而非生產(chǎn)性支出才是地方政府偏好的支出。如果中央補(bǔ)助收入占比與非生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，其他三類(lèi)收入占比與生產(chǎn)性支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，則說(shuō)明地方政府不偏好非生產(chǎn)性支出，而偏好生產(chǎn)性支出。

實(shí)證檢驗(yàn)的思路是考察中央補(bǔ)助收入占比與非生產(chǎn)性支出比重之間的關(guān)系，以及財(cái)政收入占比、政府性基金收入占比和預(yù)算外收入占比與生產(chǎn)性支出比重之間的關(guān)系。不過(guò)，進(jìn)行這樣的實(shí)證檢驗(yàn)還需要先對(duì)什么支出屬于生產(chǎn)性支出，什么支出屬于非生產(chǎn)性支出作出一個(gè)基本判斷。生產(chǎn)性支出是國(guó)家財(cái)政用于同社會(huì)生產(chǎn)直接相關(guān)的各項(xiàng)支出，主要含基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金支出、新產(chǎn)品試制費(fèi)支出、地質(zhì)勘探費(fèi)支出、支援農(nóng)業(yè)支出和國(guó)家物資儲(chǔ)備支出等。非生產(chǎn)性支出是指與生產(chǎn)無(wú)直接關(guān)系的支出，主要含文教科衛(wèi)支出、行政管理費(fèi)支出和公檢法支出等。但是，很難對(duì)所有的財(cái)政支出項(xiàng)目作出明確的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的劃分，因?yàn)橛行┲С鲰?xiàng)目屬性比較模糊，如城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)支出等。不過(guò)，并不一定要涵蓋所有的財(cái)政支出項(xiàng)目，只需要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)觀察，對(duì)性質(zhì)比較明確的部分財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行研究即可。比如，可以選取基本建設(shè)支出代表生產(chǎn)性支出，教育支出代表非生產(chǎn)性支出?？紤]到相對(duì)量能反映幾種財(cái)力之間的相互作用，體現(xiàn)出財(cái)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)變化，所以本文構(gòu)建了上述四項(xiàng)財(cái)力占它們之和的比重的指標(biāo)，即中央補(bǔ)助收入占比、財(cái)政收入占比、土地出讓收入占比、預(yù)算外收入占比。

從圖3中可以看出1998-2006年四種財(cái)力占比變化。其中，中央補(bǔ)助收入占比在1998年約為30%，而到了2001年就達(dá)到約40%，且在2002-2006年基本維持在這一比重，成為地方政府最主要的財(cái)力。財(cái)政收入占比卻由1998年的約40%下降到2006年的約30%，從最主要財(cái)力退化為第二主要財(cái)力。變化幅度最大的是土地出讓收入占比和預(yù)算外收入占比，前者從1998年的約2%迅速上升到2006年的約18%，后者則從1998年的約27%，下降到2006年的約10%，從而使得土地出讓收入逐漸成為地方政府第三主要財(cái)力，預(yù)算外收入變?yōu)榈谒闹饕?cái)力。這反映出中央補(bǔ)助收入在地方政府財(cái)力構(gòu)成中已經(jīng)處于最重要的地位。另外，相比其他三種財(cái)政資金而言，中央補(bǔ)助收入財(cái)力自主性最低，且是由中央給予的，從而與另外三種財(cái)政資金有明顯差異，這使得中央補(bǔ)助收入對(duì)于研究地方政府支出偏好具有更為重要的意義和價(jià)值。為了考察地方政府根據(jù)其偏好來(lái)使用財(cái)力自主性不同的各主要財(cái)力的行為，可以先直觀地考察一下各主要財(cái)力比率與代表性生產(chǎn)性支出（基本建設(shè)支出）和代表性非生產(chǎn)性支出（教育支出）比重之間的相關(guān)關(guān)系。之所以構(gòu)造比率量，而不是使用其絕對(duì)量來(lái)進(jìn)行相關(guān)分析，是因?yàn)檫@樣能同時(shí)將不同財(cái)力之間變化的相對(duì)差異和支出結(jié)構(gòu)的相對(duì)變化關(guān)系考慮進(jìn)去。

圖3 1998-2006年四種主要財(cái)力比例的變化

表3 主要財(cái)力比率與基建、教育支出比重的相關(guān)系數(shù)

五、結(jié)論及展望

實(shí)證結(jié)果表明：中央補(bǔ)助收入占比與基本建設(shè)支出比重呈正相關(guān)關(guān)系，而其他三類(lèi)收入占比與教育支出比重呈正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)命題1和命題2的理論假設(shè)可以得出的結(jié)論是：地方政府偏好教育支出，而不偏好基本建設(shè)支出。另外，因?yàn)楸疚倪x取的樣本期為1998-2006年，所以該結(jié)論只適用于1998-2006年時(shí)段。這一結(jié)論可能初看有些令人感到驚訝，但細(xì)想起來(lái)其實(shí)應(yīng)當(dāng)是符合實(shí)際的。以往對(duì)地方政府支出偏向研究其實(shí)存在著不少局限性，梳理一下有關(guān)地方政府生產(chǎn)性支出偏向的研究就可以發(fā)現(xiàn)，那些認(rèn)為地方政府偏向基本建設(shè)支出的研究所使用的數(shù)據(jù)往往比較陳舊，而且經(jīng)常將教育支出與其他一些支出混在一起進(jìn)行研究。這會(huì)使得研究者得出的結(jié)論只反映某個(gè)歷史時(shí)期，但他們卻沒(méi)有指出其結(jié)論適用的時(shí)間范圍。另外，限于某些支出項(xiàng)目的歸屬難有定論，在這種前提下將多種項(xiàng)目混合加總后來(lái)研究，所得出的結(jié)論其實(shí)是比較含糊的。

隨著時(shí)代的發(fā)展，政府已經(jīng)逐漸意識(shí)到基本建設(shè)支出增加給其帶來(lái)的邊際收益正在逐年遞減。將更多的支出投向教育等領(lǐng)域反而具有增加邊際收益的作用，而且正像有些研究所指出的，教育、醫(yī)療等支出看似是非生產(chǎn)性的，但是卻能提高勞動(dòng)者的工作效率和身體素質(zhì)，從而更好地、更長(zhǎng)久地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)。從這種意義上來(lái)講，教育、醫(yī)療支出也具有生產(chǎn)性。此外，隨著各級(jí)政府對(duì)民生支出重視度的逐年提升，教育、醫(yī)療等民生支出的比重一定會(huì)隨之有所上升。本文限于2007年財(cái)政支出口徑變化的影響，沒(méi)有考慮2007年之后的財(cái)力自主性及地方政府支出偏好狀況，這是以后需要做進(jìn)一步研究的方向。另外，構(gòu)建的財(cái)力自主性評(píng)價(jià)體系尚需完善和進(jìn)一步考量。

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