本刊記者 藍(lán)穎春
歷經(jīng)近10年的18億畝耕地紅線(xiàn)嚴(yán)格管控之后,各方關(guān)注的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃》(2006~2020)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”)終于迎來(lái)“調(diào)整完善的時(shí)刻”?!兜厍颉酚浾攉@悉,近期國(guó)土資源部將專(zhuān)門(mén)據(jù)此形成草案,上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。
“這項(xiàng)工作正在進(jìn)行當(dāng)中,已經(jīng)算是正式啟動(dòng)了,姜大明部長(zhǎng)也布置了有關(guān)工作?!?月10日,國(guó)土資源部有關(guān)工作人員證實(shí),國(guó)土資源部已經(jīng)正式啟動(dòng)了對(duì)“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作。
按照國(guó)土資源部初步擬定的方案,“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作主要涉及三個(gè)方面:一是耕地保有面積,二是城市開(kāi)發(fā)邊界,三是及時(shí)更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù),強(qiáng)化監(jiān)管。其中,耕地保有面積和城市開(kāi)發(fā)邊界,都是十分敏感的問(wèn)題。
在啟動(dòng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的修改完善有關(guān)工作之前,由國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部和各級(jí)地方政府,歷時(shí)兩年多時(shí)間完成了“全國(guó)土地二次調(diào)查”( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”)?!岸{(diào)”結(jié)果顯示,我國(guó)耕地實(shí)際保有量超過(guò)20億畝,距18億畝耕地紅線(xiàn)還有2億畝余量,但個(gè)別地區(qū)耕地總量不增反降,耕保壓力加大,用地騰挪空間也將受限。
從近期披露的一些省級(jí)土地“二調(diào)”結(jié)果來(lái)看,北京、上海和天津這三大直轄市境況最差,距離突破2020年的耕地保護(hù)指標(biāo)已經(jīng)是“咫尺之遙”。
北京近日發(fā)布的土地“二調(diào)”結(jié)果顯示,截至2009年底,北京有耕地22.71萬(wàn)公頃(340.8萬(wàn)畝),距離“規(guī)劃”確定的目標(biāo)21.47萬(wàn)公頃(322萬(wàn)畝),僅有約1.24萬(wàn)公頃(18.7萬(wàn)畝)的占用空間。從1996年至2009年的13年中,北京耕地年均減少8980.9公頃(13.5萬(wàn)畝)。如果不能及時(shí)踩剎車(chē),北京近兩年就可能突破耕地紅線(xiàn)。
來(lái)自天津官方的數(shù)據(jù)顯示,天津耕地面積雖然比2009年的耕地面積多出了5807公頃,但耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。截至2012年末,天津市耕地面積已降至43.93萬(wàn)公頃(658.95萬(wàn)畝),比“規(guī)劃”確定的2020年耕地保有量?jī)H多出2000公頃(3萬(wàn)畝)左右。
上海官方發(fā)布的土地“二調(diào)”結(jié)果顯示,截止到2009年12月31日,上海市耕地18.9759萬(wàn)平方公頃(284.64萬(wàn)畝),人均耕地僅為0.12畝,不足全國(guó)人均水平的1/12(全國(guó)人均耕地為1.52畝)。而按照“規(guī)劃”,上海到2020年末的耕地保有量指標(biāo)是24.93萬(wàn)公頃(374萬(wàn)畝)。
一位國(guó)土部官員表示,上海用地確實(shí)存在很大困難,雖然是一個(gè)省級(jí)行政區(qū),但其陸地面積卻非常小,上海GDP總量比北京大,土地面積比北京小,說(shuō)明其單位GDP的產(chǎn)出要更多些。
上海當(dāng)?shù)孛襟w東廣新聞臺(tái)5月15日的報(bào)道曾稱(chēng),上海土地“二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示的耕地面積比第一次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)銳減約四成。
據(jù)《上海市土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)》顯示,1996年上海市耕地面積為3150.77平方公里(即31.5077萬(wàn)公頃,472.62萬(wàn)畝),以此計(jì)算,上海市2009年底的耕地面積總量已經(jīng)比1996年減少了39.8%左右。
可見(jiàn),中國(guó)的耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻?!岸{(diào)”相關(guān)數(shù)據(jù)反映,全國(guó)有564.9萬(wàn)公頃耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線(xiàn)范圍內(nèi),還有431.4萬(wàn)公頃耕地位于25度以上陡坡。這996.3萬(wàn)公頃(近1.5億畝)耕地中,有相當(dāng)部分需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息等安排進(jìn)行逐步調(diào)整。同時(shí),有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染,大多不宜耕種。
此外,還有一定數(shù)量的耕地因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采,已影響正常耕種。
總的算下來(lái),適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多公頃,約合18億畝左右。也正因如此,盡管對(duì)于規(guī)劃提出了完善調(diào)整的要求,但國(guó)土資源部仍然堅(jiān)持18億畝耕地保有量,不容減少。
當(dāng)前,國(guó)內(nèi)存在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不同步態(tài)勢(shì),并且兩者差距仍在拉大。數(shù)據(jù)顯示,1990年至2000年,我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%,城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%,兩者相差1.71倍;2000年至2010年間,城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%,城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%,兩者相差1.85倍。
國(guó)土部認(rèn)為,過(guò)于猛烈的城市用地?cái)U(kuò)張,導(dǎo)致國(guó)內(nèi)許多城市的規(guī)模無(wú)節(jié)制膨脹,出現(xiàn)“攤大餅”現(xiàn)象。
今年1月10日,國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上透露,國(guó)土部將協(xié)同住建部劃定城市邊界。
“城市建設(shè)無(wú)序發(fā)展,原因是沒(méi)有控制好開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,沒(méi)有劃定城市開(kāi)發(fā)邊界。我們將和住建部門(mén)緊密配合,從每個(gè)城市、特別是大城市的實(shí)際出發(fā),在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上,修訂城市利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃,盡快把城市發(fā)展邊界確定下來(lái)。首先從500萬(wàn)以上人口的大城市入手,由大到小,逐步覆蓋全部基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,城市建設(shè)必須跳出去,搞串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星式發(fā)展?!眹?guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明說(shuō)。
姜大明表示,中央要求,東部三大城市群發(fā)展要以盤(pán)活土地存量為主,今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng),除生活用地外,原則上不再安排人口500萬(wàn)以上特大城市新增建設(shè)用地。
今年,國(guó)土部等有關(guān)方面將主要完成對(duì)500萬(wàn)人口以上的特大城市和京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的邊界劃定。在此基礎(chǔ)上,會(huì)對(duì)規(guī)范城市發(fā)展邊界政策做進(jìn)一步完善,從明年開(kāi)始,邊界劃定也將擴(kuò)展至全國(guó)范圍內(nèi)的所有大中小型城市。
“這將對(duì)地方政府用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地資源,有更多的約束”。中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉維新認(rèn)為,永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界一旦確立,地方政府粗放式、低成本的城鎮(zhèn)化模式,將難以繼續(xù)維系。
姜大明則表示,規(guī)劃調(diào)整完善工作要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和“二調(diào)”最新成果,遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)、底圖、用地分類(lèi)和成果,規(guī)范有序推進(jìn)。要防止地方借機(jī)大規(guī)模調(diào)規(guī),防止規(guī)劃調(diào)整完善演變成規(guī)劃修編或重編。
按照國(guó)務(wù)院安排,除了研究制定城市發(fā)展邊界文件,今年國(guó)土部還需要和農(nóng)業(yè)部共同劃定永久基本農(nóng)田、協(xié)同環(huán)保部劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。國(guó)務(wù)院安排國(guó)土部參與劃定基本農(nóng)田、生態(tài)紅線(xiàn)的意圖很明顯,就是要求對(duì)城市發(fā)展邊界實(shí)行嚴(yán)格的控制。
由于城市擴(kuò)展邊界涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田占用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面,國(guó)土部在研究制定政策過(guò)程中,還需要與住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等多個(gè)部門(mén)達(dá)成一致意見(jiàn),才能最終完成規(guī)范城市邊界的政策制定。