垃圾焚燒的“鄰避”困境和利益博弈

本刊記者 段雯娟

“世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)，像中國(guó)現(xiàn)在正在面臨的固體廢棄物數(shù)量如此之大或如此之快的增長(zhǎng)?！笔澜玢y行2005年的一份報(bào)告曾如此開篇。在這之后的十年，中國(guó)的“垃圾圍城”問(wèn)題愈加逼近，成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

有一組數(shù)據(jù)能清楚反映問(wèn)題的嚴(yán)峻程度：目前全國(guó)約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無(wú)填埋堆放場(chǎng)地，北京甚至出現(xiàn)“垃圾七環(huán)”。全國(guó)城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過(guò)5億平方米，每年經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元人民幣。全國(guó)城市垃圾年產(chǎn)近1.5億噸，累積堆存量已達(dá)70億噸，占地80多萬(wàn)畝。即便一些所謂的“全國(guó)衛(wèi)生先進(jìn)城市”，也是城內(nèi)干干凈凈、城外垃圾成堆。

與此同時(shí)，中國(guó)的城市生活垃圾產(chǎn)量還在不斷增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2015年、2020年城市垃圾產(chǎn)量分別達(dá)2.6億噸和3.23億噸，全國(guó)垃圾年產(chǎn)量以每年8%～10%的速度增長(zhǎng)，甚至超過(guò)GDP增速。

如何從垃圾圍城中突圍而出？7月18日至20日，2014中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高峰論壇在江蘇鹽城舉行，主題為“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部等行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家學(xué)者、金融機(jī)構(gòu)代表及近百家環(huán)保行業(yè)上市公司和行業(yè)龍頭企業(yè)總裁近500人出席論壇，就改革再出發(fā)、資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)、垃圾資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等議題進(jìn)行了深入討論。

“垃圾山”危害健康、后患無(wú)窮

很多城市被城區(qū)外的“垃圾山”包圍，其中的有害物質(zhì)已經(jīng)危害到人類的健康。醫(yī)學(xué)研究證明，許多人正受到由垃圾散發(fā)的各種重金屬的危害，鎘、汞等元素在人體內(nèi)慢性蓄積，危害人的神經(jīng)系統(tǒng)、造血系統(tǒng)，甚至引發(fā)癌癥。同時(shí)，“垃圾山”還占用耕地、破壞土質(zhì)水質(zhì)、污染環(huán)境，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和公眾健康帶來(lái)威脅，后患無(wú)窮。

首先，垃圾露天堆放侵占了大量土地。無(wú)限增長(zhǎng)的垃圾和有限的土地已形成日益尖銳的矛盾，以城市為中心的環(huán)境污染開始向農(nóng)村蔓延，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大。

其次，垃圾堆放產(chǎn)生嚴(yán)重污染。向陸地、海洋或江河湖泊投棄垃圾或長(zhǎng)期堆放的垃圾在發(fā)酵、分解、腐爛后，會(huì)滋生蚊、蠅、鼠類，產(chǎn)生有害氣體和有機(jī)廢液，傳播疾病，污染水源、空氣和土壤，甚至導(dǎo)致爆炸。

第三，垃圾堆放耗費(fèi)巨額資金。由于垃圾填埋只能靠不斷投入資金維持，不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，在經(jīng)濟(jì)上形成惡性循環(huán)。垃圾劇增導(dǎo)致城市環(huán)衛(wèi)費(fèi)用不斷高漲，巨額的環(huán)衛(wèi)費(fèi)用己成為市政、環(huán)衛(wèi)部門的沉重負(fù)擔(dān)。垃圾內(nèi)可再生利用物質(zhì)被丟棄的情況相當(dāng)嚴(yán)重。

垃圾分類在中國(guó)多年遇阻

出席論壇的專家表示，造成“垃圾圍城”的原因，在于城市垃圾的處理方式粗放，以成本低的簡(jiǎn)單堆放填埋為主，而“一燒了之”的焚燒法因涉嫌產(chǎn)生二次污染，公眾“逢‘燒’必反對(duì)”，推進(jìn)并不順利，導(dǎo)致“垃圾山”越堆越多、越堆越高。

而深層原因，還在于總體思路出現(xiàn)偏差：無(wú)論填埋法還是焚燒法，都體現(xiàn)的是“搬運(yùn)”思維，即產(chǎn)生多少垃圾就“搬”多少出去，并非善治。據(jù)說(shuō)，我國(guó)處理垃圾的政府資源中，95%用于建焚燒場(chǎng)和填埋場(chǎng)等末端，而前端的分類、回收、再利用等環(huán)節(jié)投入甚少。

事實(shí)上，中國(guó)也早就在探索垃圾分類處理方面，如北京上世紀(jì)50年代就曾試點(diǎn)，本世紀(jì)初京滬等8城同時(shí)試點(diǎn)垃圾分類收集，但時(shí)至今日，試點(diǎn)要么不了了之，要么仍在探索，難以正式推行。其原因，一是市民習(xí)慣難以改變，二是政府部門管理上還有缺陷。

聯(lián)合國(guó)專家曾說(shuō)，垃圾是地球上唯一的一種不斷增長(zhǎng)、永不枯竭的資源。中國(guó)城市化進(jìn)程還在推進(jìn)，不產(chǎn)生垃圾不可能，但減少垃圾卻可實(shí)現(xiàn)。破除“垃圾圍城”，根本之道在于垃圾減量，即垃圾分類處理、回收再利用——這項(xiàng)工作已在很多發(fā)達(dá)國(guó)家推行，日本成功實(shí)現(xiàn)了垃圾年年變少。

垃圾焚燒廠為何成了“過(guò)街老鼠”？

垃圾焚燒廠受到許多市民排斥，其選址在各個(gè)城市都曾引起強(qiáng)烈反應(yīng)。

垃圾經(jīng)過(guò)焚燒法處理后，能實(shí)現(xiàn)體積和質(zhì)量高效減量化，節(jié)省用地，還可消滅各種病原體，并回收一定的熱能。正因?yàn)橛辛诉@些優(yōu)勢(shì)，這種垃圾處理技術(shù)近年在我國(guó)得到了政府的大力支持。2012年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，計(jì)劃到2015年，要使全國(guó)垃圾焚燒處理能力達(dá)到無(wú)害化處理總能力的35%以上，其中東部地區(qū)要達(dá)到48%以上，廣東省達(dá)到56%。

然而，垃圾焚燒一直未能被大眾廣泛接受，相關(guān)項(xiàng)目從規(guī)劃選址到開工運(yùn)營(yíng)，經(jīng)常飽受質(zhì)疑、反對(duì)，甚至引發(fā)激烈的紛爭(zhēng)和群體性事件。究其原因，和垃圾焚燒項(xiàng)目種種不可忽視的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)以及由此引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。

來(lái)自英國(guó)威爾士的公共利益咨詢專家Alan Watson C.Eng曾在英國(guó)環(huán)保部門工作7年，他還曾從事過(guò)焚燒技術(shù)的設(shè)計(jì)。他認(rèn)為，建垃圾焚燒廠存在污染排放、垃圾短缺、投入增加、低循環(huán)利用率等問(wèn)題。

大眾最為關(guān)注的是污染排放的問(wèn)題。Alan指出，進(jìn)入垃圾焚燒的化學(xué)成分達(dá)到10萬(wàn)種，即使焚燒廠運(yùn)行得非常好，仍然將造成周圍污染物排放的水平增加。垃圾焚燒廠還會(huì)產(chǎn)生比PM2.5更細(xì)的顆粒物。

“如果真要做到零排放，我們可能只能爬上垃圾焚燒廠的煙囪，把煙囪打一個(gè)結(jié)?！盇lan說(shuō)。

中國(guó)關(guān)于垃圾焚燒的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式，顯然也還有待調(diào)整。2012年英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，中國(guó)某些垃圾焚燒廠的二惡英排放量是美國(guó)垃圾焚燒廠的24倍，是現(xiàn)在歐盟標(biāo)準(zhǔn)的48倍。

來(lái)自世界銀行的報(bào)告說(shuō)，如果中國(guó)垃圾焚燒比例增加到30%，可能會(huì)使全球二英的排放增加1～2倍。世界銀行提出建議：所有中國(guó)新建的垃圾焚燒廠必須達(dá)到日本和歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿绻F(xiàn)在不做的話，未來(lái)可能更加昂貴。

“中國(guó)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)比歐洲的標(biāo)準(zhǔn)低很多，當(dāng)然現(xiàn)在中國(guó)正在修改這個(gè)國(guó)標(biāo)，要提高標(biāo)準(zhǔn)，但是新的國(guó)標(biāo)在某些指標(biāo)上，可能還是比歐洲的標(biāo)準(zhǔn)要松，比如顆粒物?！盇lan說(shuō)。

除了環(huán)境上要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以外，垃圾焚燒的成本也比預(yù)想中要高。Alan說(shuō)，當(dāng)一個(gè)焚燒廠運(yùn)行以后，實(shí)際上比預(yù)期的成本投入要高。每年只燒6萬(wàn)噸的小焚燒廠，最后建成比預(yù)期的成本可能會(huì)高出2億。并且，焚燒廠周圍的地區(qū)循環(huán)利用率較低。“在歐洲，垃圾焚燒廠事故時(shí)有發(fā)生，巴黎一座焚燒廠自己把自己給燒了，燒的過(guò)程中當(dāng)然有造成污染。”

中國(guó)的垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)確實(shí)有很大的增長(zhǎng)空間。目前，中國(guó)的垃圾焚燒已占垃圾無(wú)害化處理總量的20%，5年內(nèi)比重上升了10%，其中八成的焚燒廠在近5年建成，中國(guó)的垃圾清潔焚燒正進(jìn)入快速發(fā)展階段。但對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的焚燒處理率，中國(guó)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)還有很大的增長(zhǎng)空間。

反對(duì)的聲音不只出現(xiàn)在中國(guó)，歐洲和日本也存在。據(jù)介紹，歐洲一些國(guó)家的部分垃圾焚燒廠因?yàn)榄h(huán)保活動(dòng)而停止運(yùn)行。英國(guó)曾經(jīng)有環(huán)保團(tuán)體爬上一個(gè)焚燒廠的煙囪，以此阻止其運(yùn)行。在全球范圍內(nèi)也有一些民間組織明確反對(duì)垃圾焚燒，比如綠色和平、地球之友等。

垃圾焚燒是成熟可靠的國(guó)際主流技術(shù)

中國(guó)大城市的垃圾制造能力有多強(qiáng)？廣州市市長(zhǎng)陳建華打了一個(gè)比方：“廣州每天產(chǎn)生生活垃圾1.8萬(wàn)噸。兩天不處理，垃圾將堆到香港?！?/p>

“垃圾圍城”不僅是廣州的困惑，也是中國(guó)多數(shù)城市面臨的難題。北京每天產(chǎn)生的垃圾量，如果用2.5噸的卡車裝載，能從天安門一直排到河北廊坊；上海每半個(gè)月的垃圾量能堆出一座88層的金茂大廈。許多城市周邊已無(wú)垃圾“葬身”之地，而垃圾焚燒項(xiàng)目又屢遭抵制，地方政府面臨巨大的壓力。

“對(duì)于人口密集、土地資源稀缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)優(yōu)先考慮垃圾焚燒。在國(guó)際上，垃圾焚燒也是成熟可靠的垃圾處理主流技術(shù)之一?！鄙虾－h(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益介紹，同樣的處理量，垃圾焚燒的用地僅是垃圾填埋的1/20左右。更重要的是，一般垃圾在填埋場(chǎng)中分解需要10至30年，而只要垃圾的熔點(diǎn)低于850攝氏度，2小時(shí)左右就可焚燒處理完畢。

盡管垃圾焚燒具有眾多比較優(yōu)勢(shì)，但焚燒過(guò)程中產(chǎn)生的污染物——二惡英讓公眾最為擔(dān)心。清華大學(xué)教授聶永豐介紹，近10年垃圾焚燒技術(shù)取得了飛躍式的進(jìn)步，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)二惡英的高效處理。雖然低于400攝氏度時(shí)焚燒會(huì)產(chǎn)生大量二惡英，但焚燒溫度超過(guò)850攝氏度，99%的二惡英會(huì)被分解掉；當(dāng)溫度達(dá)到1000度以上，二惡英就全部分解了。

“目前我國(guó)垃圾焚燒廠都是高溫焚燒，而且安裝了活性炭、袋式除塵器等凈化裝置。冶煉廠、汽車尾氣，甚至家用燃?xì)?、抽煙排放的二惡英濃度都高于垃圾焚燒。”聶永豐說(shuō)。

垃圾焚燒污染排放的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也在完善。今年7月1日開始實(shí)施的《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，垃圾焚燒廠排放的二惡英是0.1ngTEQ/m3（即每立方米煙氣中二惡英含量小于1000億分之一克），比之前的1ngTEQ/m3更苛刻。具體到各個(gè)焚燒廠，實(shí)際排放值則更低，例如天津雙港焚燒廠的二惡英排放僅為0.038ngTEQ/m3。

如何解決“鄰避問(wèn)題”？

經(jīng)過(guò)多年的科普，公眾對(duì)于垃圾焚燒的技術(shù)原理、環(huán)境影響都已經(jīng)越來(lái)越清晰。與此同時(shí)，人們?cè)谡J(rèn)同“技術(shù)無(wú)害”的同時(shí)，仍在擔(dān)心“監(jiān)管有漏”。

其實(shí)，2012年，住建部就曾組織對(duì)全國(guó)的垃圾以及焚燒廠進(jìn)行了一次摸底。被統(tǒng)計(jì)的123條線上，90.5%的二惡英濃度低于0.1ngTEQ/m3，遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)。但這樣的數(shù)據(jù)，公眾缺乏渠道去了解。

廣州城管委副主任鮑倫軍說(shuō)：“以前，老百姓不清楚垃圾焚燒是否有污染，還可以坐下來(lái)溝通、科普?，F(xiàn)在我最常聽到的一句話卻是，‘別說(shuō)那么多，我也不管有沒(méi)有污染，你建在別處我不管，我就是不想讓你建在我家門口’?！?/p>

“要讓百姓對(duì)垃圾焚燒有信心，垃圾場(chǎng)必須要主動(dòng)與社會(huì)溝通?！鄙钲谀茉喘h(huán)保公司運(yùn)營(yíng)著南山、鹽田、寶安三座垃圾焚燒發(fā)電廠，總經(jīng)理李倬舸介紹，從去年開始企業(yè)主動(dòng)舉辦了工廠開放日，其中寶安垃圾焚燒項(xiàng)目二期的接待人次已經(jīng)達(dá)到4000人。

“我們應(yīng)該避免‘技術(shù)性傲慢’。有組織、有秩序的公眾參與，對(duì)促進(jìn)垃圾焚燒事業(yè)是非常好的事情?！崩钯爵凑J(rèn)為，垃圾焚燒企業(yè)應(yīng)接受市民與社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、建議，并將企業(yè)與政府、市民的溝通全公開。

除了項(xiàng)目論證期的充分溝通、信息公開，利用新技術(shù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，也被認(rèn)為是推動(dòng)垃圾焚燒不可或缺的環(huán)節(jié)。

在北京高安屯垃圾焚燒廠門口，矗立著一面電子顯示屏，實(shí)時(shí)顯示“焚燒系統(tǒng)煙氣污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”。實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)旁則是地方標(biāo)準(zhǔn)值。二氧化硫、一氧化碳到底排放了多少，是否達(dá)標(biāo)，路過(guò)的公眾一目了然。

杭州市城管委固廢管理中心主任張束空認(rèn)為，“鄰避問(wèn)題”不是個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題，而是整個(gè)社會(huì)看法的體現(xiàn)?！澳阏f(shuō)沒(méi)污染，很多居民是同意的，但是他種的茶葉就會(huì)被采購(gòu)商壓價(jià)，他的房?jī)r(jià)就會(huì)比別人低。這些反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目的居民不是沒(méi)素質(zhì)，而是他有實(shí)際利益的犧牲?！?/p>

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國(guó)認(rèn)為，個(gè)別企業(yè)偷排、老百姓對(duì)焚燒技術(shù)的誤解與恐懼，以及政府決策過(guò)程的不公開、不透明，都是造成“鄰避問(wèn)題”的原因，但更深層次的原因還是利益沖突?！耙胱尷贌?xiàng)目順利推進(jìn)，就要平衡好利益相關(guān)方的關(guān)系。既要注重前期溝通，讓百姓有合理預(yù)期，通過(guò)環(huán)評(píng)的項(xiàng)目不能說(shuō)搬就搬。政府進(jìn)退失據(jù)，就會(huì)讓社會(huì)更加不信任垃圾焚燒項(xiàng)目，同時(shí)也要對(duì)當(dāng)?shù)匕傩沼羞m當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。”

“無(wú)論多先進(jìn)，垃圾焚燒廠還是擾民設(shè)施，要承認(rèn)這種環(huán)境影響。我們不能總寄希望于公眾自愿犧牲既得利益，還是要利用補(bǔ)償機(jī)制讓居民感受到利益平衡?！敝锌圃荷鷳B(tài)環(huán)境所研究員鄭明輝介紹，在國(guó)外，補(bǔ)償機(jī)制多種多樣，除了環(huán)境補(bǔ)償，還會(huì)將垃圾焚燒產(chǎn)生的熱力、電力、熱水給周邊居民免費(fèi)使用。

知識(shí)鏈接

二惡英

二惡英是一類劇毒物質(zhì)，可導(dǎo)致生殖和發(fā)育問(wèn)題，損害免疫系統(tǒng)，干擾激素，還可以導(dǎo)致癌癥。

由于二惡英普遍存在，因而所有人都有接觸的環(huán)境，身體里都有一定程度的二惡英。正常環(huán)境的接觸總體上不會(huì)影響人類健康。

注釋：對(duì)最受關(guān)注的二惡英，歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定其測(cè)定均值低于0.1納克/立方米（1納克等于0.000001毫克），中國(guó)現(xiàn)行國(guó)標(biāo)則是1.0納克/立方米，是其標(biāo)準(zhǔn)的10倍。

再如重金屬汞，歐盟與中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)分別是0.05毫克/立方米與0.2毫克/立方米，其余如鎘、鉈和鉛等重金屬，現(xiàn)行國(guó)標(biāo)均高于歐盟標(biāo)準(zhǔn)。