美英網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管進程及其啟示

潘斯華

摘要：近年來，我國網(wǎng)絡(luò)借貸平臺發(fā)展迅速，但與之配套的監(jiān)管措施缺位引發(fā)了較大風險，詐騙、倒閉、跑路事件頻發(fā)。美英兩國的網(wǎng)絡(luò)借貸起步早，在法律監(jiān)管上相對成熟，有許多值得我們借鑒的地方，應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)管，強化行業(yè)自律；完善法律制度框架，明確市場準入；明確監(jiān)管機構(gòu)，促進部門協(xié)作監(jiān)管；完善相關(guān)機制，注重對金融消費者的保護和教育；整合信用資源，加快社會信用體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)借貸；P2P；眾籌

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0178-02

1995年，世界上第一間網(wǎng)絡(luò)銀行在美國誕生，拉開了互聯(lián)網(wǎng)金融的序幕。隨后，網(wǎng)上銀行、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上證券等業(yè)務(wù)的不斷成熟將互聯(lián)網(wǎng)金融推向了一個新的發(fā)展階段。如今，我國P2P網(wǎng)上借貸、眾籌融資等網(wǎng)絡(luò)借貸模式正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，在一定程度上解決了個人及中小企業(yè)融資難的問題。但也暴露出不少問題，由此帶來的風險和監(jiān)管問題不容忽視。美英兩國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展較早，對P2P、眾籌融資等新興模式的監(jiān)管實踐也在不斷探索，其中一些做法和經(jīng)驗值得我們思考和借鑒。

一、美國網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管進程

（一）P2P監(jiān)管主要依據(jù)現(xiàn)有法律進行監(jiān)管，注重對消費者保護

P2P網(wǎng)貸通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進行資金借、貸雙方的匹配，將小額度的資金聚集起來借貸給有資金需求人群。自 2005年英國誕生首家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺—Zopa以后，美國的P2P行業(yè)也蓬勃發(fā)展，特別是2008年金融危機爆發(fā)后，大型銀行機構(gòu)開始收縮信貸，很多個人投資者申請無抵押貸款遭拒，就開始轉(zhuǎn)向P2P借貸，有力助推了P2P的發(fā)展。經(jīng)過近十年的發(fā)展，目前形成了Prosper和Lending Club 兩大P2P公司。美國P2P的發(fā)展被視為業(yè)界典范，其中主要的原因是在其成長過程中，政府重視并及早介入監(jiān)管。早期美國P2P借貸業(yè)主要依據(jù)原有的聯(lián)邦和州的法律法規(guī)進行監(jiān)管，防范金融風險，保護投資人的利益。2008年10月，美國證券交易委員會（SEC ）依據(jù)《1934年證券法案》認定Prosper的運營模式屬于證券銷售，借出人的投資行為符合“證券投資行為”的特征，要求包括Prosper在內(nèi)的所有P2P平臺必須在SEC登記注冊同時遵守相關(guān)的證券法律。由于注冊成本高且程序非常復雜，美國飛速發(fā)展的P2P信貸業(yè)務(wù)出現(xiàn)急剎車，眾多公司倒閉，英國最大的P2P公司Zopa則完全退出了美國市場。

美國監(jiān)管的一個突出特點是非常注重對消費者的保護。第一，公平對待所有的消費者。美國《公平信貸機會法》《公允信貸報告法》《公允債務(wù)清收習慣法》和《多德—弗蘭克法案》在內(nèi)的諸多法律要求P2P企業(yè)必須以公平、平等的態(tài)度對待所有的消費者。如《多德—弗蘭克法案》，根據(jù)該法創(chuàng)建了消費者金融保護局（CFPB），負責對消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)與提供進行監(jiān)管，因此也成為消費者在P2P平臺上遇到不公平交易時的第一聯(lián)系人。第二，保護消費者的隱私。按照有關(guān)隱私和數(shù)據(jù)安全法律的規(guī)定，P2P平臺不得將借款人的個人信息透露給他人，并且必須向消費者公開他們的隱私政策和實施措施，以及相關(guān)的風險共享信息?！豆市刨J報告法》要求金融機構(gòu)建立和落實一套防止盜用身份的程序；《公允債務(wù)清收習慣法》禁止向投資者泄露消費者的信息，債務(wù)催收的工作必須委托給指定的第三方機構(gòu)執(zhí)行。有的州還針對P2P出臺了專門的數(shù)據(jù)安全法規(guī)。第三，強調(diào)信息披露和對消費者的教育。相關(guān)法律要求P2P平臺加強信息披露，如P2P企業(yè)在SEC的注冊信息，包括公司的財務(wù)狀況、運作模式、管理團隊的結(jié)構(gòu)和薪酬、潛在的風險等。同時要求每筆在P2P平臺上的借款都要通過證券登記的方式把它的所有信息完整無誤地表述出來。另外，P2P平臺每天至少要向SEC提交一次報告，保證當有消費者對P2P平臺提起法律訴訟的時候，有存檔的記錄來證明其是否存在以錯誤信息誤導消費者。同時為消費者提供了多種途徑，方便他們盡可能多地了解P2P平臺，衡量自身的風險承受能力。

總的來說，美國P2P的監(jiān)管架構(gòu)較為清晰，即在市場準入、信息披露監(jiān)管以SEC為主導，而利率方面受到各州的法規(guī)監(jiān)管；消費者和投資者保護是監(jiān)管的重點，對投資人有保護風險的法律法規(guī)，對借款人有保護隱私和公平信用報告的法律法規(guī)。

（二）新法放開眾籌融資限制，但監(jiān)管細則仍在探索

美國眾籌模式的興起可追溯至2009年4月上線的大眾籌資網(wǎng)站Kickstarter，網(wǎng)站致力于支持創(chuàng)意性的活動，通過這一平臺，項目發(fā)起人可向公眾集資，讓有創(chuàng)造力的人能獲得他們所需要的資金，投資者則可以獲得一定的實物或股權(quán)回報。對于眾籌，其監(jiān)管框架和P2P是完全不一樣的，美國對于P2P的監(jiān)管完全依據(jù)現(xiàn)有框架和體系，而對眾籌的監(jiān)管則推動了一部新法——《促進初創(chuàng)企業(yè)融資法案》（JOBS）在2012年4月誕生。該法案進一步放寬了對融資活動的限制，在第三部分專門對眾籌模式做出規(guī)定，賦予股權(quán)眾籌平臺創(chuàng)新型融資形式合法的地位，明確了眾籌平臺運營商、投資人及出資人的行為規(guī)定。同時法案仍然把保護投資者利益放在首位。例如，法案規(guī)定項目發(fā)行人必須向SEC和投資人披露規(guī)定的信息，根據(jù)發(fā)行人融資金額級別提出不同的財務(wù)信息披露要求，并且不允許通過廣告來促進發(fā)行。目前該法案關(guān)于眾籌融資的部分需要SEC進一步完善細則后才正式生效。直到2013年10月23日，美國SEC才出臺對眾籌融資進行監(jiān)管的草案。草案規(guī)定了誰可參與眾籌、可通過眾籌融資多少錢、個體投資者可投資的數(shù)額上限等具體內(nèi)容，但該草案經(jīng)過90天的征求意見期已經(jīng)被叫停，因為由21人組成的眾籌顧問小組投票認為，草案與JOBS法案的精髓及方針相悖。因此眾籌模式最終的監(jiān)管細則仍需持續(xù)關(guān)注。

二、英國互聯(lián)網(wǎng)借貸監(jiān)管進展

（一）初期以行業(yè)自律為主

為鼓勵金融創(chuàng)新，避免“一管就死”，英國采取行業(yè)自律先行，監(jiān)管隨后跟進的方針。在網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展的初期階段，政府并未設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)或出臺法律，而是建立在行業(yè)自律的基礎(chǔ)之上。近年來，英國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺發(fā)展十分迅速，目前市場上主要有三家P2P公司，分別是Zopa、Rate Setter和Funding Circle。2011年，這三家占英國網(wǎng)絡(luò)借貸市場分額92%的公司成立了全球首個行業(yè)自律協(xié)會。該協(xié)會成立的目的主要是對借款人的保護設(shè)立最低標準要求，并促進P2P市場的有效監(jiān)管。2012年，12家英國眾籌公司也成立了眾籌協(xié)會，并制定相關(guān)行為準則，通過設(shè)定融資平臺最低資本額、IT信息安全管理、信用評級、反洗錢和反欺詐措施等保護出資人權(quán)利，促進市場良性發(fā)展。

（二）新規(guī)則出臺，監(jiān)管逐步完善

相對美國而言，英國P2P監(jiān)管起步較晚，受到的限制也比較少。但是近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，金融消費者保護的呼聲越來越高，對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的監(jiān)管也被提上日程。2014年3月英國金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)布《關(guān)于通過互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過其他媒介發(fā)行非易于變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法：對于CP13/13的反饋說明及最終規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)管規(guī)則》），正式確立了英國眾籌監(jiān)管的基本規(guī)則。該規(guī)則于2014年4月1日起實施，F(xiàn)CA計劃在2016年對監(jiān)管規(guī)則實施情況進行評估，并視情況決定是否對其進行修訂。FCA將需要納入監(jiān)管的眾籌分為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸型眾籌和股權(quán)投資型眾籌兩大類，并制定了不同的監(jiān)管標準，對借貸型眾籌的監(jiān)管內(nèi)容主要包括最低資本限額、客戶資金保護、信息披露制度、向FCA報告制度、“冷靜期”條款、爭議解決及補償?shù)纫?guī)則，其中信息披露制度是其核心規(guī)則。

三、對我國的啟示

2007年8月，中國第一個P2P借貸網(wǎng)站拍拍貸在上海成立，2011 年以后，網(wǎng)貸平臺進入快速發(fā)展期。據(jù)網(wǎng)貸之家數(shù)據(jù)，截至2014年7月，我國共有1184家P2P網(wǎng)貸平臺，部分網(wǎng)站的貸款規(guī)模已達億元。經(jīng)過幾年的嘗試和發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)借貸的經(jīng)營模式在摸索中逐漸成熟，但是由于目前監(jiān)管方面存在的空白，不少網(wǎng)貸企業(yè)游離于法律的灰色地帶，基本處于野蠻增長的狀態(tài)，呈現(xiàn)出發(fā)展不規(guī)范、違規(guī)操作多、風險隱患大、成功率低等特征。在經(jīng)歷了一年的瘋狂式增長后，如今面臨著瘋狂跑路。據(jù)統(tǒng)計，2014年上半年以來，已有超過50家網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)企業(yè)主攜款潛逃，其中有九成以上都是開業(yè)運營時間不足一年的。網(wǎng)貸平臺的倒閉風潮給投資者造成較大損失，甚至發(fā)生投資者血本無歸，跳樓自殺的悲劇。2011年9月，銀監(jiān)會曾下發(fā)《關(guān)于人人貸有關(guān)風險提示的通知》，針對線上P2P公司提示信息科技風險，針對線下P2P公司提示非法集資和道德風險。但截至目前，針對P2P、眾籌等融資模式尚無相關(guān)的具體監(jiān)管措施出臺。

從以上的分析可見，對于互聯(lián)網(wǎng)借貸的監(jiān)管，英美兩國也還在探索當中。美國對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管較為嚴格，SEC對P2P行業(yè)過于嚴厲的監(jiān)管甚至受到業(yè)界的譴責。而英國對互聯(lián)網(wǎng)借貸的監(jiān)管則以行業(yè)自律為主，政府監(jiān)管剛剛起步。法律監(jiān)管的完善為行業(yè)的良性發(fā)展界定了法律的邊界，在邊界內(nèi)有序的生長才能促進行業(yè)的發(fā)展。結(jié)合兩國經(jīng)驗，我們可以得到以下啟示。

（一）加強內(nèi)部監(jiān)管，強化行業(yè)自律

在目前法律不完善的處境下，行業(yè)的自律顯得尤為重要。可以借鑒英美國家處理創(chuàng)新和監(jiān)管的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，從組建行業(yè)協(xié)會做起，把行業(yè)自律和加強風險控制等方面的工作先做起來。2013年底，由中國人民銀行下屬的中國支付清算協(xié)會牽頭，聯(lián)合75家機構(gòu)成立了第一家全國性互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織—互聯(lián)網(wǎng)金融專業(yè)委員會，在75家發(fā)起成員單位中，有五大行、招商銀行、中信證券等傳統(tǒng)金融機構(gòu)，也有阿里巴巴、騰訊、京東這樣的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，同時翼龍貸、宜信、拍拍貸、陸金所、融360等10家P2P網(wǎng)貸平臺也被納入。其次，對于新興的互聯(lián)網(wǎng)金融模式，各機構(gòu)應(yīng)積極參與國家金融改革試點和一些省級金融改革試點，接受相關(guān)部門的監(jiān)管和指導，尋求走向規(guī)范化的途徑。

（二）完善法律制度框架，明確市場準入

按照國際經(jīng)驗，在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展初期應(yīng)注重開放和鼓勵創(chuàng)新、引導發(fā)展和適度監(jiān)管，營造良好的外部環(huán)境，推動其規(guī)模擴大。在取得一定發(fā)展的時候，各項法律法規(guī)應(yīng)及時跟進，以形成包容互聯(lián)網(wǎng)金融的特定法規(guī)體系。美英等國家自網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展之初，就順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的發(fā)展，先沿用原有的法律條款，對不適用的進行修改完善，同時制定相關(guān)新法規(guī)，建構(gòu)了包括電子認證、賬戶管理、信用管理、消費者保護等為主體的適應(yīng)本國網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展的法律框架，基本建成了涵蓋交易規(guī)則、交易保護、制度標準等內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)金融法規(guī)體系。我國在這方面的立法相對滯后，當下亟需加快現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《票據(jù)法》等金融法律法規(guī)的修訂，以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展特征。同時盡快出臺《放貸人條例》《電子資金劃撥法》《網(wǎng)絡(luò)借貸行為規(guī)范指引》等法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，明確各方權(quán)利和義務(wù)，賦予相應(yīng)的合法地位，有效控制風險。缺乏明確的準入門檻的規(guī)定，是國內(nèi)網(wǎng)貸平臺頻發(fā)跑路事件的根源之一，反觀美國監(jiān)管經(jīng)驗，SEC的注冊要求設(shè)立了很高的市場參與門檻，有效阻止了缺乏資金和信用的參與者進入。我國網(wǎng)貸行業(yè)應(yīng)合理設(shè)置準入制度，明確注冊應(yīng)達到的資金、技術(shù)、管理人員、內(nèi)控制度等方面的要求，實行持牌經(jīng)營。

（三）明確監(jiān)管機構(gòu)，促進部門協(xié)作監(jiān)管

目前我國網(wǎng)絡(luò)借貸平臺并沒有明確的監(jiān)管主體，人民銀行和銀監(jiān)會并未將其納入其監(jiān)管范疇，負責互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)監(jiān)管的工信部對其監(jiān)管也名不正言不順。美國P2P業(yè)務(wù)由證券交易委員會（SEC）監(jiān)管，而英國網(wǎng)貸業(yè)務(wù)在2014年前僅受行業(yè)協(xié)會和公平貿(mào)易局（OFT）約束，直至2014年4月，金融行為監(jiān)管局 （FCA）會介入，對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺實施單一監(jiān)管。我國政府應(yīng)該盡快確立網(wǎng)絡(luò)借貸的主管部門，促進“一行三會”監(jiān)管機構(gòu)的合作，構(gòu)建有效的合作監(jiān)管體系，強化功能和行為監(jiān)管。此外還應(yīng)加強互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的國際合作，促進跨國互聯(lián)網(wǎng)風險事件的協(xié)同處置，推動完善并積極參與互聯(lián)網(wǎng)金融的國際治理機制。

（四）完善相關(guān)機制，注重對金融消費者的保護和教育

消費者和投資者保護是美英互聯(lián)網(wǎng)借貸法律監(jiān)管的出發(fā)點之一，也是后金融危機時代各國金融監(jiān)管改革的重點。一是要建立和完善金融消費者保護的法律框架，出臺統(tǒng)一的《金融消費者權(quán)益保護法》，明確金融消費者權(quán)益保護的基本原則、主體權(quán)利、法律責任等內(nèi)容。二是暢通網(wǎng)絡(luò)借貸糾紛解決渠道。建議由監(jiān)管部門成立專門處理網(wǎng)絡(luò)借貸糾紛的平臺，接受消費者和投資者的投訴，并有權(quán)對違規(guī)行為進行懲處。三是開展互聯(lián)網(wǎng)金融消費的教育。將金融知識和互聯(lián)網(wǎng)知識充分結(jié)合，加強與媒體的溝通合作，充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體資源，開展全方位多角度的金融消費者教育，提高互聯(lián)網(wǎng)金融消費者的風險識別能力和自我保護意識。

（五）整合信用資源，加快社會信用體系建設(shè)

美英兩國的互聯(lián)網(wǎng)金融是在比較健全的社會信用體系下發(fā)展、衍生出來的，但是中國互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展首先需要面臨的就是重建信用環(huán)境的問題。中國人民銀行的征信體系為商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)的開展提供了重要信息，但網(wǎng)絡(luò)借貸平臺因其非金融機構(gòu)的身份無法加入人民銀行的征信體系共享其信息，另一方面，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的借款人多為缺少抵押品的小微企業(yè)和個人，這些群體在央行缺乏信用記錄，因此，建立覆蓋面廣泛、受眾寬泛的征信體系就有很大必要。完善征信體系建設(shè)，首先要完善信用評估系統(tǒng)，既有效降低審核成本和壞賬率，又保護個人隱私；其次還要實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的征信系統(tǒng)與整個外部征信系統(tǒng)對接，開放與共享相關(guān)信用數(shù)據(jù)。

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[責任編輯：蘭欣卉]