和諧社會(huì)視野下涉檢信訪終結(jié)制度探析

鐵麗虹　喬婷

摘 要 改革開放以來，涉法涉訴信訪問題逐漸成了影響我國社會(huì)發(fā)展的突出問題。作為涉法涉訴信訪分支之一的涉檢信訪“終而不結(jié)”的問題較為突出。這種情況不僅給檢察機(jī)關(guān)帶來疲于應(yīng)付、浪費(fèi)資源的問題，同時(shí)損害了司法公信力。客觀而言，要破解這一困境，建立完善涉檢信訪終結(jié)制度是必然選擇。本文以此為著力點(diǎn)，針對涉檢信訪終結(jié)制度提出了法治化改革的具體思路。

關(guān)鍵詞 涉檢信訪 權(quán)利救濟(jì) 終結(jié)

作者簡介：鐵麗虹、喬婷，天津市紅橋區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-151-02

一、完善涉檢信訪終結(jié)制度的意義分析

（一）完善涉檢信訪終結(jié)制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決的需要

信訪制度設(shè)計(jì)之初的目標(biāo)是充當(dāng)意見表達(dá)的渠道，但是在實(shí)踐過程中，又逐漸衍生出了權(quán)利救濟(jì)的功能。正如有學(xué)者所總結(jié)的，由于受傳統(tǒng)文化的影響，“隨著時(shí)代發(fā)展，信訪的功能已經(jīng)轉(zhuǎn)化為以權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛為主，意見表達(dá)和溝通的功能被淡化。” 從實(shí)踐來看，信訪制度以及涉法涉訴信訪制度的運(yùn)作及其發(fā)揮作用主要體現(xiàn)在權(quán)利救濟(jì)和矛盾糾紛解決方面。就我國目前所處的發(fā)展階段而言，對于作為涉法涉訴信訪分支之一的涉檢信訪，不能消極對待，也不能直接取消，而是需要以“疏”替“堵”。因?yàn)?，缺乏涉檢信訪終結(jié)制度，會(huì)導(dǎo)致群眾過度依賴上訪解決問題?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，同樣，缺乏涉檢信訪終結(jié)制度，涉檢信訪的權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決的功能就難以實(shí)現(xiàn)。

（二）完善涉檢信訪終結(jié)制度有利于防止上訪人權(quán)利濫用

從法律上講，信訪是我國公民享有的基本權(quán)利。我國 《憲法》第41條就明確規(guī)定了我國公民有批評、建議的權(quán)利，有申訴、控告和檢舉的權(quán)利。國務(wù)院《信訪條例》也明確規(guī)定信訪是公民的一種權(quán)利。這就意味著，符合一定條件的公民都能成為信訪和涉法涉訴信訪的權(quán)利主體。公民進(jìn)行信訪是行使合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希疤崾瞧湫惺箼?quán)利的范圍和程度是法律法規(guī)所允許的。大量的事實(shí)表明，如果缺乏有效的信訪終結(jié)制度，信訪人會(huì)陷入對信訪過度依賴的境地，并濫用信訪權(quán)利。據(jù)報(bào)道，在北京有名的上訪人聚集地，聚集了大量長期上訪的群眾，有的有長達(dá)20余年的上訪史，這是一種不正常的現(xiàn)象。信訪人反復(fù)上訪，甚至鬧訪、纏訪、非訪，不僅浪費(fèi)國家機(jī)關(guān)的資源，也會(huì)增加自己的成本。當(dāng)信訪人不斷上訪，甚至鬧訪、纏訪、非訪的時(shí)候，相關(guān)機(jī)關(guān)迫于維穩(wěn)壓力，往往注重對信訪人的穩(wěn)控，而對信訪人反映的問題容易久拖不決或不予理睬。這就形成了一種惡性循環(huán)，這種循環(huán)如果得不到有效的解決，將會(huì)成為社會(huì)不安定因素，從而引發(fā)很多負(fù)面影響。因此，對于涉檢信訪而言，終結(jié)制度將有利于防止上訪人權(quán)利濫用，有利于防止引發(fā)更多的不穩(wěn)定問題。

（三）完善涉檢信訪終結(jié)制度是實(shí)現(xiàn)信訪制度與司法程序有效銜接的需要

按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，涉法涉訴問題應(yīng)通過法律規(guī)定的途徑來解決而非信訪途徑。但是相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中并未執(zhí)行到位，涉法涉訴信訪被實(shí)際執(zhí)行為涉及公、檢、法、司的信訪訴求。在目前的實(shí)踐中，涉法涉訴信訪與司法審判存在著交叉地帶，眾多矛盾糾紛存在于這兩種制度之間。這就意味著，“各種具體制度、程序或解紛方式之間可能存在著某種無序競爭，有時(shí)甚至可能陷入混亂和沖突?！辈粌H如此，在公、檢、法、司這些機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)置了信訪部門，也有解決信訪問題的制度與措施。這也就意味著，有關(guān)涉法涉訴的信訪訴求在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部除了按法律規(guī)定的情形啟動(dòng)司法程序外，實(shí)際上還存在通過信訪途徑啟動(dòng)司法程序的情形。例如，當(dāng)事人的一個(gè)訴求先經(jīng)過訴訟程序，終結(jié)后再通過信訪程序啟動(dòng)訴訟程序的現(xiàn)象依然存在。這種同一機(jī)構(gòu)、兩套程序“二人轉(zhuǎn)”的情形使涉法涉訴信訪范圍變得非常模糊。對于檢察機(jī)關(guān)而言，這種情況的存在不僅不利于解決群眾的問題，也會(huì)導(dǎo)致公訴、反貪等檢察業(yè)務(wù)工作與涉檢信訪工作相互影響。因此，建立有效的涉檢信訪終結(jié)制度可以準(zhǔn)確識(shí)別問題的性質(zhì)是“訴”還是“訪”，程序是在進(jìn)行當(dāng)中還是已經(jīng)終結(jié)，從而保證信訪問題不會(huì)與“訴”的問題相混淆，“訪”的問題不會(huì)被司法程序重復(fù)評價(jià)。

二、構(gòu)建涉檢信訪終結(jié)制度的框架

（一）可終結(jié)事項(xiàng)的范圍與種類

在涉檢信訪終結(jié)事項(xiàng)的范圍上，還存在許多不同的觀點(diǎn)。例如，有的主張把終結(jié)事項(xiàng)界定為“投訴請求類信訪事項(xiàng)”而非“反映情況、提出意見（建議）類”。 筆者認(rèn)為，涉檢信訪可終結(jié)事項(xiàng)的范圍應(yīng)符合兩個(gè)條件：第一，涉及的事項(xiàng)是檢察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的權(quán)利救濟(jì)與糾紛解決的信訪事項(xiàng)；第二，已經(jīng)依法處理過或者核查過的信訪事項(xiàng)。就目前的實(shí)踐來看，具體的種類可按照中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》（政法[2005]9號(hào)）第3條的規(guī)定來認(rèn)定，即：（1）經(jīng)復(fù)查后作出的決定、鑒定、判決、裁定等認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序完備，定性準(zhǔn)確，處理意見合法適當(dāng)，當(dāng)事人又提不出新的證據(jù)的；（2）當(dāng)事人的合理訴求已經(jīng)依政策、法律法規(guī)妥善解決但仍堅(jiān)持信訪，所提出的要求超出政策、法律法規(guī)規(guī)定的；（3）信訪反映的問題已妥善處理，當(dāng)事人明確表示接受處理意見，又以同一事由重新信訪的；（4）經(jīng)認(rèn)真工作，限于客觀條件，案件仍無法偵破、無法執(zhí)結(jié)或犯罪嫌疑人暫時(shí)無法抓獲，當(dāng)事人又不能幫助提供新的證據(jù)或線索的。

（二）做出終結(jié)決定的主體

根據(jù)各地關(guān)于信訪終結(jié)問題的辦法，能夠做出信訪終結(jié)結(jié)論的主體以省級人民政府及相應(yīng)的工作部門為主。筆者認(rèn)為，對于涉檢信訪而言，可以終結(jié)信訪事項(xiàng)的主體至少應(yīng)具備三個(gè)條件：一是其地位高于做出信訪事項(xiàng)結(jié)論的部門；二是其與信訪事項(xiàng)的屬事部門有領(lǐng)導(dǎo)或者隸屬關(guān)系；三是其有權(quán)做出終局決定。根據(jù)《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，對于涉檢信訪可以做出終結(jié)決定的主體包括：中央政法委、最高人民檢察院以及省級人民檢察院。上述三類主體全部符合三個(gè)條件，需要根據(jù)信訪問題的具體情況來確定做出終結(jié)決定的主體。

（三）終結(jié)的程序設(shè)計(jì)

終結(jié)的程序是涉檢信訪終結(jié)的核心制度，因?yàn)槿藗冃枰氖恰翱吹靡姷恼x”。對于涉檢信訪的終結(jié)還未形成統(tǒng)一的程序性規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)的操作各異，應(yīng)當(dāng)盡快予以規(guī)范。針對涉檢信訪的復(fù)雜性，應(yīng)對涉檢信訪終結(jié)的程序進(jìn)行全面合理的設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，關(guān)于涉檢信訪終結(jié)程序大致可以分為以下幾個(gè)部分。

一是初步甄別程序。對信訪人申請的事項(xiàng)進(jìn)行全面的審查、甄別，明確區(qū)分是信訪問題還是訴訟問題，并明確告知當(dāng)事人。符合受理?xiàng)l件的予以受理，不符合受理?xiàng)l件的給當(dāng)事人不予受理通知書。

二是信訪事項(xiàng)審查程序。受理部門對于已經(jīng)受理的信訪案件，應(yīng)當(dāng)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。對于正在法律程序中的，繼續(xù)依法按程序辦理；對于已經(jīng)結(jié)案，但符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；對于不服有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法作出的行政復(fù)議決定，經(jīng)釋法明理仍不服的，可引導(dǎo)其向人民法院提起行政訴訟。

三是信訪事項(xiàng)聽證程序。聽證程序作為一種公開程序，能夠保證當(dāng)事人參與其中，充分尊重其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，也有利于解決復(fù)雜疑難信訪。應(yīng)由聽證委員會(huì)來主持聽證，委員會(huì)的委員由人大代表、法學(xué)專家、律師以及信訪人信賴的親屬朋友等組成。聽證會(huì)應(yīng)在聽證委員會(huì)的組織下公開進(jìn)行，聽證情況應(yīng)及時(shí)記錄在案，并作為問題處理結(jié)果的重要依據(jù)。

四是信訪終結(jié)決定公示公開與送達(dá)程序。聽證程序結(jié)束后，處理信訪事項(xiàng)的部門應(yīng)根據(jù)聽證會(huì)的情況以及法律法規(guī)或政策的規(guī)定提出處理意見，并將處理意見提交檢委會(huì)或有權(quán)決定的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行批準(zhǔn)。要將檢委會(huì)討論決定或有權(quán)決定的領(lǐng)導(dǎo)的處理意見進(jìn)行公開公示，公示7天后，如信訪人和社會(huì)監(jiān)督力量無異議，正式將處理意見送到信訪人手中。

（四）終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)與效果

就糾紛解決的過程來看，可以構(gòu)建很多模型。日本學(xué)者棚瀨孝雄構(gòu)建的糾紛解決過程的模型將糾紛解決的內(nèi)容分為兩類。其中一類是規(guī)范性的，即決定的內(nèi)容都是“建立在經(jīng)驗(yàn)和邏輯之上、并有著嚴(yán)謹(jǐn)精致結(jié)構(gòu)的規(guī)范體系”； 另一類是狀況性的，即“力量對比關(guān)系在很大程度上決定了糾紛解決的內(nèi)容”。 這兩種類型的內(nèi)容反映出了糾紛解決決定的兩種依據(jù)，即規(guī)范和力量對比狀況。前者要求決策者只能依據(jù)法律或政策作決定；后者則是根據(jù)法律、政策之外的因素作出決定。上述理論啟示我們，處理信訪事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范路徑，即以法治化標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。2011 年，全國人大常委會(huì)宣布中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這表明有法可依的問題在我國已經(jīng)基本上解決。就目前的涉檢信訪而言，大多都是有法律依據(jù)或政策依據(jù)的。因此，對信訪問題的處理應(yīng)盡力尋求法律或政策依據(jù)，以增強(qiáng)解決問題的規(guī)范性與理性。惟有如此才能真正解決問題、做到長治久安。

注釋：

楊小軍.信訪法治化改革與完善研究.中國法學(xué).2013（5）.第26頁.

張示明.信訪終結(jié)機(jī)制研究.中共中央黨校學(xué)報(bào).2009（1）.第94-96頁.

[日]棚瀨孝雄著.王亞新譯.糾紛的解決與審判制度.中國政法大學(xué)出版社.2004 年版.第 8 頁.

參考文獻(xiàn)：

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[3]宋林飛.西方社會(huì)學(xué)理論.南京大學(xué)出版社.1999年版.

[4]徐鳳英.涉法信訪結(jié)而不息案件的思考.工會(huì)論壇.2009（5）.