需求理論視角下的地方政府執(zhí)行力研究

摘 要 通過分析地方政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)：執(zhí)行力度不足、執(zhí)行強(qiáng)度不強(qiáng)、執(zhí)行效度不高，從馬斯洛需求理論視角分析了政府執(zhí)行力弱化的根源，主要體現(xiàn)在行政人員健康執(zhí)行心態(tài)缺失、行政人員自身素質(zhì)偏低、績(jī)效評(píng)估機(jī)制不夠完善、激勵(lì)機(jī)制不足，有針對(duì)性地提出提升政府執(zhí)行力的途徑：解決行政人員的生理需求和安全需求、營(yíng)造愛的氛圍，增強(qiáng)歸屬感、尊重行政人員、完善自我實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞 需求理論 政府 執(zhí)行力

作者簡(jiǎn)介：伍世孟，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2012級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析。

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-137-02

近年來，社會(huì)上出現(xiàn)了質(zhì)疑政府能力的聲音，原因在于政府對(duì)社會(huì)問題沒有及時(shí)解決。而政府對(duì)社會(huì)問題沒有及時(shí)公正解決，不是因?yàn)檎贫ú怀龊玫恼?，而是政策沒有得到貫徹。政府執(zhí)行力強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府是否得到民眾的信任，政策是否得到有效執(zhí)行。為此，政府有必要對(duì)政府執(zhí)行力進(jìn)行強(qiáng)化，提高自身的執(zhí)行力，贏得民眾的信任，更好地服務(wù)于社會(huì)。本文通過運(yùn)用馬斯洛需求理論探究政府執(zhí)行力效力缺失的原因，提出增強(qiáng)政府執(zhí)行力的途徑，對(duì)于拓展政府執(zhí)行力建設(shè)的理論視野，有著重要的意義。

一、地方政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)

地方政府執(zhí)行力是指地方政府及其工作人員，整合各方力量，貫徹執(zhí)行國(guó)家大政方針、政策、決議，有效完成政府既定目標(biāo)和任務(wù)的能力。從政策執(zhí)行力度、強(qiáng)度、效度三個(gè)維度來把握政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)。

（一）執(zhí)行力度不足

政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱正比于政府執(zhí)行的力度。在政府執(zhí)行政策過程中，如果政府對(duì)于政策足以重視，加強(qiáng)執(zhí)行的力度，則政策能夠得到貫徹執(zhí)行；若是政府對(duì)于落實(shí)政策，無(wú)畏于政策是否得到落實(shí)，則減弱執(zhí)行力度。在現(xiàn)行國(guó)家體制下，部分地方政府能夠很好完成上級(jí)交代的任務(wù)。但同樣存在著部分地方政府敷衍了事，對(duì)于執(zhí)行政策，完全依賴于是否有利于自身，而不是出于政策本身。因此，政府得不到民眾的信任，政府執(zhí)行力被嚴(yán)重的削弱。

（二）執(zhí)行強(qiáng)度不強(qiáng)

政府部門執(zhí)行政策時(shí)，往往取決于執(zhí)行的效果能否快速有效。對(duì)于需要持久性投入政府力量的政策，則是投入力量不足，執(zhí)行強(qiáng)度不強(qiáng)。當(dāng)政策進(jìn)入攻堅(jiān)階段時(shí)，往往不能持續(xù)增加強(qiáng)度。如政府部門存在一種普遍現(xiàn)象：執(zhí)行政策，往往集中于一段時(shí)間，之后便放松執(zhí)行的強(qiáng)度，甚至是擱置一邊，導(dǎo)致政策半路夭折，沒有達(dá)到政策應(yīng)有的效果。即便是政府部門愿意推行先行政策，也因?yàn)閳?zhí)行的強(qiáng)度不強(qiáng)，影響了政府執(zhí)行力，弱化了政府執(zhí)行力。

（三）執(zhí)行效度不高

所謂執(zhí)行效度，包括兩方面的內(nèi)容：一方面是指政府執(zhí)行的效率，即執(zhí)行所產(chǎn)生的社會(huì)效益與執(zhí)行成本之比；另一方面是指政府執(zhí)行活動(dòng)的有效性，即政府執(zhí)行的有效度和人民滿意度。政策執(zhí)行若沒有效率，便失去了政策原意；執(zhí)行活動(dòng)缺乏有效性，則與無(wú)政策無(wú)異。目前，政府在公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行效度普遍不高，往往存在執(zhí)行成本過大，人民滿意度低，容易導(dǎo)致民眾的反感，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，影響政府執(zhí)行力。

二、馬斯洛需求理論視角下政府執(zhí)行力弱化的根源

馬斯洛需求理論把需求分成生理需求、安全需求、愛和歸屬感（亦稱為社交需求）、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五類，依次由較低層次到較高層次排列。在自我實(shí)現(xiàn)需求之后，還有自我超越需求，但通常不作為馬斯洛需求層次理論中必要的層次，大多數(shù)會(huì)將自我超越合并至自我實(shí)現(xiàn)需求當(dāng)中。需求層次理論有兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)，一是人人都有需求，某層次需求獲得滿足后，另一層需求才出現(xiàn)；二是在多種需求未獲滿足前，首先滿足迫切需求；該需求滿足后，后面的需求才顯示出其激勵(lì)作用。一般來說，某一層次需求相對(duì)滿足了，就會(huì)向高一層次發(fā)展。相應(yīng)的，獲得基本滿足的需求就不再是一股激勵(lì)力量。

馬斯洛需求理論對(duì)我們理解和提升政府執(zhí)行力具有很大的啟發(fā)性。由于中國(guó)地大物博，各地情況不一，政策涉及面廣，政府執(zhí)行情況也因此而顯得不同。在執(zhí)行過程中強(qiáng)調(diào)人的需求，滿足人成就感，屬于典型的需求問題。正因?yàn)槿擞懈鞣N需求，行政人員由于各自的需求不一致，在執(zhí)行政策過程中出現(xiàn)偏差，弱化政府執(zhí)行力。因此，通過馬斯洛需求理論分析政府執(zhí)行力，探究人的需求理論對(duì)于加強(qiáng)政府執(zhí)行力的建設(shè)有著重要意義，也是提升政府執(zhí)行力的重要渠道。目前，我國(guó)公共政策的執(zhí)行總體狀況良好，但依然存在政策執(zhí)行不到位、執(zhí)行出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象。從馬斯洛需求理論的視角來看，政府執(zhí)行力弱化的主要原因表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）行政人員健康執(zhí)行心態(tài)缺失

行政人員作為公共政策的直接執(zhí)行者和貫徹者，已成為影響政策能否有效執(zhí)行的直接因素。行政人員存在執(zhí)行心態(tài)不健康的問題，嚴(yán)重制約著政府執(zhí)行力。主要表現(xiàn)在：一方面是責(zé)任心不強(qiáng)。地方政府行政人員責(zé)任意識(shí)淡薄是影響政府執(zhí)行力的首要原因。部分行政人員存在責(zé)任心不強(qiáng)的現(xiàn)象，影響了政府執(zhí)行力，弱化了政府執(zhí)行力。另一方面執(zhí)行態(tài)度消極。政府中部分行政人員在公共政策執(zhí)行過程中，缺乏應(yīng)有的素質(zhì)，消極對(duì)待政策，缺乏主動(dòng)性，機(jī)械對(duì)待政策。不僅影響自身素質(zhì)的體現(xiàn)，有極大的削弱了政府執(zhí)行力，影響政府在民眾中的形象。

（二）行政人員自身素質(zhì)偏低

盡管國(guó)家實(shí)施公務(wù)員法已有一段時(shí)間，但還存在部分行政人員的素質(zhì)沒有達(dá)到要求，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)政策曲解。曲解政策，造成政策執(zhí)行的偏差，因而降低了政府執(zhí)行力。由于行政人員在政府機(jī)關(guān)中容易憑借經(jīng)驗(yàn)來辦事，教條式、形式化的曲解政策，造成弱化政府執(zhí)行力。二是缺乏實(shí)踐能力。任何一項(xiàng)公共政策都要通過執(zhí)行才能體現(xiàn)出其價(jià)值。之所以出現(xiàn)國(guó)家政策執(zhí)行不到位、出現(xiàn)偏差，是因?yàn)樾姓藛T的綜合素質(zhì)明顯偏低，缺乏執(zhí)行應(yīng)具備管理理念、技術(shù)、知識(shí)、方法，缺乏實(shí)踐能力，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下、執(zhí)行效果不佳。

（三）績(jī)效評(píng)估機(jī)制不夠完善

目前，政府部門常常存在這樣一種現(xiàn)象：能人忙死，閑人閑死。之所以這種現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，是因?yàn)槿狈γ鞔_的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和專門的評(píng)估反饋渠道，績(jī)效評(píng)估難以做到公平公正，容易導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估流于形式，減弱行政人員的積極性，影響政府執(zhí)行力。因此，缺乏有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制會(huì)直接影響執(zhí)行力的效果，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)消極行為。

（四）激勵(lì)機(jī)制不足

政府執(zhí)行的效果的最終是由政府行政人員來體現(xiàn)。目前，國(guó)家的激勵(lì)機(jī)制主要在物質(zhì)和精神兩個(gè)層面，以精神為主，物質(zhì)為輔。由于激勵(lì)機(jī)制過于單一，容易出現(xiàn)自發(fā)性和盲目性，對(duì)行政人員沒有起到激勵(lì)作用。諸如，在晉升激勵(lì)方面，公務(wù)員的晉升缺乏統(tǒng)一、明確、具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，既沒有做到公平公正，也損害了行政人員的積極性。精神獎(jiǎng)勵(lì)，也因?yàn)闀r(shí)代發(fā)展，其作用大大削弱。如功績(jī)制、榮譽(yù)稱號(hào)等已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政人員的實(shí)際需求，缺乏激勵(lì)作用。

三、馬斯洛需求理論視角下政府執(zhí)行力建設(shè)的途徑

如何克服公共政策得不到貫徹執(zhí)行的問題，從政府執(zhí)行力的主體來看，關(guān)鍵在于政府行政人員。結(jié)合馬斯洛需求理論視角，呈現(xiàn)出一個(gè)重要的解決辦法：行政人員層面。一切政府執(zhí)行力問題，終究歸結(jié)于行政人員的問題。政府行政人員的需求得以滿足，方能激發(fā)其工作積極性，進(jìn)而才能提升政府執(zhí)行力。為此，我們須結(jié)合政府執(zhí)行力和行政人員的需求，從行政人員的需求出發(fā)，通過解決行政人員的生理需求和安全需求、營(yíng)造愛的氛圍，增強(qiáng)歸屬感、尊重行政人員、完善自我實(shí)現(xiàn)途徑，充分滿足行政人員的需求層次，以促進(jìn)政府執(zhí)行主體的積極性，進(jìn)而提升政府執(zhí)行力。

第一，解決行政人員的生理需求和安全需求。從馬斯洛需求理論可知，生理需求和安全需求是人的最低兩個(gè)層次需求。只有基本需求能以滿足，人才有干勁，才有完成任務(wù)動(dòng)力。而行政人員是政府執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)的主體，若是行政人員的基本需求未能滿足，則其缺乏工作的動(dòng)力。政府執(zhí)行力之所以低下，是因?yàn)樾姓藛T的基本需求還沒有得以滿足。從需求理論視角可知，通過滿足行政人員的基本需求——生理需求、安全需求，使其有足夠的動(dòng)力開展工作，促進(jìn)落實(shí)政策，提升政府執(zhí)行力。政府應(yīng)關(guān)心行政人員，了解行政人員的基本需求，通過各種渠道滿足其需求。如通過部門間的交流、文藝活動(dòng)等，促進(jìn)行政人員內(nèi)部交流，使其安頓穩(wěn)定，增強(qiáng)其對(duì)政府的安全感。因而，要使政府執(zhí)行力得以提升，首先要解決行政人員的基本需求，進(jìn)而才能提升政府執(zhí)行力。

第二，營(yíng)造愛的氛圍，增強(qiáng)歸屬感。馬斯洛認(rèn)為，人有著社交需求必要。沒有人能夠獨(dú)立于社會(huì)之外而生活下去。而愛與歸屬感正是人所需求的必備需求。因此，政府執(zhí)行力能否得以更高層次地提升，需要使行政人員對(duì)政府部門有一種愛和歸屬感。為了營(yíng)造愛的氛圍和增強(qiáng)歸屬感，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)行力文化建設(shè)，營(yíng)造良好的執(zhí)行文化氛圍。執(zhí)行力文化是政府組織內(nèi)的全體執(zhí)行主體所共享的，是關(guān)于“執(zhí)行”價(jià)值觀念、信念以及行為規(guī)范的總稱。目前，地方政府普遍缺乏應(yīng)有的執(zhí)行文化氛圍。要培育執(zhí)行文化氛圍，需要地方政府結(jié)合自身特點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況建設(shè)執(zhí)行文化。總體上看，就是要發(fā)揮凝聚力、感染力和感召力的作用，使全體行政人員“勁往一處擰，力往一處使”，團(tuán)結(jié)一致向前，進(jìn)而營(yíng)造出愛的氛圍和增強(qiáng)行政人員的歸屬感?；谌烁邔哟涡枨蟆獝酆蜌w屬感，行政人員得以滿足，提升自身的辦事效率，促進(jìn)提升政府執(zhí)行力。

第三，尊重行政人員。行政人員在日常工作中存在著巨大的壓力。一方面來自于政府部門，其需要完成上級(jí)交代的任務(wù)，需按時(shí)按質(zhì)完成；另一方面來自于人民群眾。因?yàn)檎?wù)的對(duì)象是人民群眾。人民滿意不滿意儼然成為行政人員工作評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。而人民的滿意程度往往因人而異，有時(shí)難免讓人難以滿意。行政人員的壓力因而產(chǎn)生。因此，尊重行政人員，體諒行政人員，方能使其更好地發(fā)揮自身能力，服務(wù)政府，服務(wù)人民。據(jù)此，政府部門應(yīng)該完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制。實(shí)行有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，最大限度地尊重行政人員。通過績(jī)效評(píng)估，最大限度地做到尊重政府部門中的行政人員，充分發(fā)揮行政人員的能力，提升政府執(zhí)行力。

第四，完善自我實(shí)現(xiàn)途徑。人，總有向前的動(dòng)力，不斷完善自我。從馬斯洛需求理論可知，自我實(shí)現(xiàn)是人最高的需求。當(dāng)人的其他層次都實(shí)現(xiàn)時(shí)，自我實(shí)現(xiàn)成為人動(dòng)力源泉。相應(yīng)的，政府執(zhí)行力達(dá)到一定程度后，要實(shí)現(xiàn)突破，就要充分考慮行政人員的最高層次需求。通過行政人員的最高層次需求——自我實(shí)現(xiàn)，挖掘行政人員的更大潛能，進(jìn)而更大程度上提升政府執(zhí)行力。為了實(shí)現(xiàn)行政人員的自我實(shí)現(xiàn)，政府部門應(yīng)該建立激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而充分激發(fā)行政人員的潛能，使其自我實(shí)現(xiàn)。制定具體的激勵(lì)機(jī)制，配以獎(jiǎng)賞分明的選擇性激勵(lì)措施：獎(jiǎng)勵(lì)高質(zhì)量的執(zhí)行工作，獎(jiǎng)勵(lì)出色的執(zhí)行工作，獎(jiǎng)勵(lì)默默無(wú)聲的有效行為。因此，從馬斯洛需求理論來看，充分考慮行政人員的自我實(shí)現(xiàn)的需求，通過政府建立的激勵(lì)機(jī)制，滿足行政人員的自我實(shí)現(xiàn)的需求，提升行政人員的積極性，提升政府執(zhí)行力。

地方政府的執(zhí)行力能否得以提升，關(guān)鍵在于行政人員。行政人員的需求能否得到最大限度地滿足，則關(guān)乎著政府執(zhí)行力高低。因此，從馬斯洛需求理論出發(fā)，通過激發(fā)行政人員的基本需求，并逐一滿足其高層次需求，進(jìn)而提升政府執(zhí)行力。

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