失獨家庭救助的制度缺陷及法律對策

薛西麗 王亞芳

摘 要 失獨家庭是我國實行計劃生育政策以后逐漸產(chǎn)生的特殊家庭，這些家庭由于獨生子女的死亡陷入困境，精神痛苦、經(jīng)濟困難、生活無著是失獨父母面臨的現(xiàn)實困難。目前我國缺乏對失獨家庭救助的專門法律法規(guī)，現(xiàn)行的扶助政策存在諸多問題，相關(guān)法律缺乏對他們的特殊保護。因此，修改《計劃生育法》，制定專門保護失獨家庭的法律法規(guī)，完善相關(guān)法律，是解決失獨家庭問題的重要途徑。

關(guān)鍵詞 計劃生育 獨生子女 失獨家庭 法律救助

作者簡介：薛西麗，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授；王亞芳，國藥控股陜西有限公司經(jīng)濟師。

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-042-02

20世紀(jì)70年代初我國開始大力推行計劃生育，實行比較普遍的“一孩政策”。該政策的實施使獨生子女家庭大量產(chǎn)生，然而，車禍、溺水、疾病、食品安全或其他災(zāi)難的發(fā)生難以預(yù)測，失獨風(fēng)險廣泛存在。截至2010年0-30歲獨生子女的累計死亡人數(shù)為851.7萬。因此估計，失獨家庭數(shù)量為851.7萬。而截至2012年，失獨母親不能再生育的失獨家庭有44.7萬。 失獨家庭由于獨生子女的死亡而生活陷入困境，失獨家庭的問題已經(jīng)引起政府和社會各界的關(guān)注，在建設(shè)和諧社會的今天，以法律解決失獨家庭問題，使失獨家庭回歸正常家庭生活，是一個值得探討的課題。

一、失獨家庭的現(xiàn)實困境

（一）精神痛苦

失獨父母最大的痛苦就是精神上的痛苦。他們不僅要承受精神上沒有子女關(guān)心和照顧的孤獨感，還要承受失去自己僅有的孩子所遭受的精神折磨。唯一的孩子亡故了，幸福和希望瞬間化為烏有，精神崩潰，他們陷入了永遠的悲痛之中。

（二）經(jīng)濟困難

獨生子女的父母由于失去唯一的子女一方面承受著巨大的精神打擊，另一方面許多家庭還陷入經(jīng)濟困境，生活、養(yǎng)老遭遇巨大的困難。沒有子女的贍養(yǎng)費用，不僅失獨父母生活、醫(yī)療沒有保證，由于現(xiàn)在人的壽命延長，不少家庭失獨父母還有自己的父母需要贍養(yǎng)，很多失獨家庭經(jīng)濟困難，根本無法安度晚年。

（三）生活無著

我國老年人養(yǎng)老主要依靠子女贍養(yǎng)。失獨家庭的老人中很大一部分人年齡偏大，老年人身體健康狀況隨年齡增長而下降，年老的父母都需要年輕的子女照料他們的生活，失獨父母遭受喪子（女）的巨大精神打擊身體狀況會更差，生活困難是可想而知的。因此對于失獨家庭的老人來說家庭養(yǎng)老和家庭照料已經(jīng)是一種奢望。

二、失獨家庭救助的制度缺陷

（一）立法缺陷

1.缺乏專門的法律規(guī)范。我國缺乏一部專門解決失獨家庭問題的法律法規(guī)。目前解決失獨家庭問題的唯一法律依據(jù)是《計劃生育法》第27條規(guī)定，即“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。2007年8月31日，國家人口計生委、財政部印發(fā)《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），從2008年起，國家全面實施計生家庭特別扶助制度，并在全國十個省、市、區(qū)試點施行。這是我國第一個解決失獨家庭困難問題的政策依據(jù)，2013年12月18日，國家衛(wèi)生計生委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（以下簡稱《通知》），進一步完善計劃生育特殊困難家庭扶助制度。各地方根據(jù)文件精神制定了具體執(zhí)行的政策。但是應(yīng)該認識到，失獨家庭為執(zhí)行國家計劃生育政策作出巨大犧牲，而且失獨家庭數(shù)量在與日俱增，已經(jīng)成為嚴(yán)峻的社會問題，國家應(yīng)制定專門的法律法規(guī)對失獨家庭進行救助。

2.法律規(guī)定缺乏可操作性?！队媱澤ā返?7條作為目前唯一對失獨家庭進行救助的規(guī)定，缺乏可操作性。（1）法律用語含糊。該法第27條規(guī)定的“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。什么是“必要”，具體應(yīng)該包括哪些情況，如何掌握，應(yīng)給予清晰界定；（2）“幫助”一詞用詞不妥。漢語詞典對“幫助”一詞的解釋是指以出錢、出力或出主意的方式相助別人。雖然失獨家庭的獨生子女是因為疾病、車禍或者其他意外死亡的，但是他們是因為自覺執(zhí)行國家計劃生育政策，履行計劃生育義務(wù)所致的風(fēng)險結(jié)果，那么，國家不能只是“幫助”而應(yīng)當(dāng)是“補償”或者“賠償”，這是政府的責(zé)任和義務(wù)；（3）救助范圍過窄。“幫助”只是給予不再生育和收養(yǎng)子女的失獨父母，范圍過窄。（4）救助機構(gòu)不明確。法律只是規(guī)定“地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，到底是哪一級地方人民政府來救濟，也沒有規(guī)定法律責(zé)任。

（二）兩個文件的缺漏

1.領(lǐng)取扶助金年齡限制不合理?！对圏c方案》和《通知》規(guī)定失獨家庭女方年滿49周歲才能領(lǐng)取扶助金，該規(guī)定不合理。失獨夫妻如果是年輕夫妻，再生育一個子女，身體和精神打擊相對會小一些，能夠工作獲取勞動收入。但是現(xiàn)在人們普遍壓力大，有的婦女45歲就絕經(jīng)，不能再生育，如果此時失去獨生子女，遭受打擊后往往就無法正常工作，但是按照文件規(guī)定，在年滿49周歲以前就不能領(lǐng)取扶助金。

2.中止領(lǐng)取扶助金的限制不合理。《試點方案》規(guī)定“扶助對象再生育或合法收養(yǎng)子女后，中止領(lǐng)取扶助金”，此限制不合理。因為從實際情況來看，失獨家庭如果收養(yǎng)子女意味著他們年齡大不能再生育，老年人收入會越來越少，加上有疾病，若中止領(lǐng)取扶助金如何維持生活？而且現(xiàn)在養(yǎng)育孩子的成本高，中止領(lǐng)取扶助金，還會影響培養(yǎng)和教育再生育的子女或者養(yǎng)子女。

3.扶助金標(biāo)準(zhǔn)過低?！对圏c方案》規(guī)定“獨生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止”。去年發(fā)布的《通知》進一步提高了經(jīng)濟扶助標(biāo)準(zhǔn)。自2014年起，城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元。雖然扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高很多，但在物價飛漲的今天，對于有積蓄且參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的失獨家庭來說或許能夠維持生計，但是對于沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村的失獨家庭來說，當(dāng)他們失去勞動力，沒有任何收入來源且體弱多病的，僅靠有限的扶助金，生活極易陷入貧困。

4.精神撫慰難落實?！对圏c方案》規(guī)定：“獨生子女傷、病殘或死亡而女方尚未達到49周歲的家庭，由各級政府、非政府組織為其提供精神撫慰、經(jīng)濟救助和醫(yī)學(xué)咨詢指導(dǎo)等服務(wù)，幫助有再生育意愿的家庭實現(xiàn)再生育。”該規(guī)定說明了我國政府對失獨家庭提供精神安慰。如前所述，失獨家庭父母經(jīng)受這種殘酷的精神折磨，極易發(fā)生心理疾病，加上沒有子女提供精神贍養(yǎng)，所以迫切需要心理疏導(dǎo)和精神撫慰。但是由于我國目前這個領(lǐng)域的專業(yè)人員和機構(gòu)缺乏，服務(wù)人員專業(yè)水平和素質(zhì)參差不齊，缺乏科學(xué)方法、溝通技巧，內(nèi)容枯燥，極少有失獨家庭父母能夠得到專業(yè)的心理康復(fù)指導(dǎo)和治療。

（三）相關(guān)法律有缺陷

《通知》提出對符合條件、有收養(yǎng)意愿的失獨家庭，在同等條件下，優(yōu)先安排其收養(yǎng)子女?！吨腥A人民共和國收養(yǎng)法》（以下簡稱《收養(yǎng)法》）規(guī)定了收養(yǎng)人的條件。第六條規(guī)定：“收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件：第一，無子女；第二，有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力；第三，未患有在醫(yī)學(xué)上認為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病；第四，年滿三十周歲。”第一項失獨家庭肯定是符合的。問題在第二、三項。從第二項來說，法律如此規(guī)定是為了保證被收養(yǎng)人健康成長，但是對失獨家庭來說，大多數(shù)經(jīng)濟困難，精神又遭受打擊，按照法律規(guī)定就不具備收養(yǎng)孩子的條件。第三項規(guī)定“未患有在醫(yī)學(xué)上認為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病”的收養(yǎng)人才能收養(yǎng)孩子，這些疾病包括沒有影響被收養(yǎng)人健康成長的精神病或其他嚴(yán)重疾病。失獨家庭的父母因為經(jīng)歷喪失獨生子女之痛，精神狀況難免不佳。如果沒有外力幫扶，法律如此規(guī)定讓失獨父母想通過收養(yǎng)子女養(yǎng)老、得到精神慰藉的希望破滅，給他們的精神造成再次傷害。

我國發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)目的是為了老年人“老有所養(yǎng)，老有所樂”。但是我國目前對于老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的管理制度存在不合理的規(guī)定，主要是入住養(yǎng)老機構(gòu)均需子女簽字。失獨老人沒有子女只能由監(jiān)護人簽字?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）第26條對老年人監(jiān)護人做了規(guī)定，“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的個人、組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護人。監(jiān)護人在老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，依法承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任。”該規(guī)定從理論上解決了失獨父母入住養(yǎng)老院擔(dān)保書簽字的問題，但是失獨父母入住養(yǎng)老機構(gòu)涉及經(jīng)濟及責(zé)任問題，親屬或者關(guān)系密切的人是否愿意擔(dān)任他們的監(jiān)護人就是一個很大的問題?；诖耍行B(yǎng)老機構(gòu)規(guī)定沒有子女的失獨家庭可以由所在街道或工作單位提供相關(guān)證明，但實際上，街道或者工作單位都沒有承擔(dān)此項責(zé)任的部門。對于監(jiān)護人的問題，《通知》提出“要建立計劃生育特殊困難家庭聯(lián)系人制度，將失去民事行為能力的計劃生育特殊困難家庭成員納入國家成年監(jiān)護制度安排中，及時溝通情況，了解需求，提供必要的幫助?！痹诖讼炔徽搰冶O(jiān)護制度建立的情況如何，該規(guī)定只是解決了失去民事行為能力的失獨老人入住養(yǎng)老院簽字問題，對于上述問題仍然沒有解決。

三、失獨家庭救助的法律對策

（一）修改《計劃生育法》第27條規(guī)定

根據(jù)上文的論述，《計劃生育法》第27條規(guī)定可以修改為：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，國家給予補償，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的特困家庭，由國家養(yǎng)老。具體辦法由全國人大常委會制定法律來規(guī)定?！?/p>

（二）制定失獨家庭問題的專門法律

如前所述，應(yīng)制定解決失獨家庭問題的專門法律規(guī)范，保障失獨家庭生活。否則會影響今后計劃生育政策的落實，導(dǎo)致公民寧可超計劃生育，不愿冒將來成為無依無靠的失獨老人之險，承受失獨之痛。因為按照現(xiàn)行政策，對于一般夫妻來說，超計劃生育的“成本”只是繳納社會撫養(yǎng)費而已。法律規(guī)范具體內(nèi)容應(yīng)包括：失獨家庭的概念界定，經(jīng)濟補償、精神撫慰和心理疏導(dǎo)、養(yǎng)老及法律責(zé)任等方面。

（三）完善相關(guān)法律

1.修改《收養(yǎng)法》關(guān)于收養(yǎng)人條件的規(guī)定。建議《收養(yǎng)法》第6條增加一項針對失獨家庭收養(yǎng)子女的內(nèi)容，即失獨家庭收養(yǎng)子女的條件應(yīng)該放寬。因為，在撫養(yǎng)教育養(yǎng)子女的過程中，失獨父母精神可以得以撫慰。當(dāng)然，為了保證被收養(yǎng)人健康成長和正常教育，可以由基層政府或者政府派出機構(gòu)幫助和監(jiān)督失獨家庭撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人，經(jīng)過一段時間證明失獨家庭確實沒有被收養(yǎng)的能力，依法中止收養(yǎng)關(guān)系。

2.修改《老年人權(quán)益保障法》關(guān)于監(jiān)護人的規(guī)定。建議《老年人權(quán)益保障法》第26條增加有利于失獨老人的專門規(guī)定。即沒有近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的個人、組織愿意擔(dān)任監(jiān)護人的，以及不具備完全民事行為能力的老年人，由單位或者政府確定監(jiān)護人，確實沒有人擔(dān)任監(jiān)護人的，由單位、基層政府或者政府派出機構(gòu)的民政部門代表國家承擔(dān)監(jiān)護失獨老人的責(zé)任。針對老年人入養(yǎng)老院問題，政府應(yīng)為失獨老人設(shè)立專門養(yǎng)老院養(yǎng)老。經(jīng)濟條件好的失獨老人如果希望到其他養(yǎng)老院養(yǎng)老的，沒有監(jiān)護人的，由原單位承擔(dān)監(jiān)護人來簽字證明，沒有單位的，由戶籍或者住所地基層政府或者政府派出機構(gòu)的民政部門簽字證明。

注釋：

陳恩.全國“失獨” 家庭的規(guī)模估計.人口與發(fā)展.2013（6）.100-103.