養(yǎng)老保險分級平衡的省級統(tǒng)籌管理體制研究

張娃慶

摘要：浙江省現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“分級平衡”省級統(tǒng)籌管理制度因共濟性受限制問題而導(dǎo)致省內(nèi)各市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存量和增量結(jié)余“優(yōu)勢”與“劣勢”不能有效互補，為此通過對浙江省現(xiàn)行體制的研究，提出相應(yīng)的改革思路。

關(guān)鍵詞：省級統(tǒng)籌；分級平衡；養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工

中圖分類號：F2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—3198（2014）10—0029—02

1現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制存在的問題

（1）現(xiàn)有的“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足。

在“分級實施、分級核算、分級平衡和分級負責(zé)”的省級統(tǒng)籌管理制度下，浙江省原先市、縣級政府的履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險職責(zé)所形成的利益格局并未有實質(zhì)性的改變，基本養(yǎng)老保險的存量和增量結(jié)余，除了調(diào)劑金上繳比例增加1個百分點為2%外，仍留在原統(tǒng)籌地由當(dāng)?shù)卣芾?，收支平衡由該地政府負?zé)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累，從橫向看，在各市、縣級政府間是獨立的，“優(yōu)勢”與“劣勢”并存；從縱向看，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，省級政府難以根據(jù)全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的需要給予再分配，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的共濟性特征被局限在市、縣級政府管轄內(nèi)。

由于省級政府對市、縣級政府現(xiàn)有的養(yǎng)老保險再分配力度弱，因而這種“分級平衡”的管理體制，在實際的運行中，造成以下問題：其一，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累較為充裕，政府擁有的社會保險資源具有“優(yōu)勢”的地方來說，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的結(jié)余，即使用于彌補“空賬”，只要這部分基金未被支出，也會增加當(dāng)?shù)卣畬@部分基金的保值增值壓力；其二，造成省內(nèi)各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平差異擴大?！皟?yōu)勢”地區(qū)的政府，擁有提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的條件，而那些經(jīng)濟發(fā)展相對落后，企業(yè)工資水平低，企業(yè)離退休人員較多，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累少，政府擁有的社會保險資源相對缺乏，處于“劣勢”的地方，市、縣級政府缺少提高該地已離退休人員的養(yǎng)老保險待遇水平的條件。以上二個方面的問題說明，“分級平衡”的管理體制對省級政府用再分配的手段調(diào)控省內(nèi)各地養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資源構(gòu)成阻礙，現(xiàn)存的“優(yōu)勢”和“劣勢”之間缺乏互補，無助于解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“碎片化”問題。

（2）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高問題。

制度撫養(yǎng)比是反映養(yǎng)老保險代際養(yǎng)老壓力的重要指標(biāo)，是養(yǎng)老保險制度內(nèi)退休人數(shù)與在職人數(shù)的比值。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，它反映了平均每個城鎮(zhèn)在職職工供養(yǎng)的享受或領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)。一個行政地區(qū)，如果城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比高，人口老齡化程度重，制度的撫養(yǎng)負擔(dān)就重，反之則越輕。

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，浙江省各地的制度撫養(yǎng)比存在較大的差異，如衢州市達到67%，平均1.5個參保者要負擔(dān)1個離退休人員，而在紹興制度撫養(yǎng)比則僅有15.6%，平均6.4個參保者就要負擔(dān)1個離退休人員。這說明，在一個省級管轄的范圍內(nèi)，由于經(jīng)濟和社會發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、職工參保人數(shù)和退休者人數(shù)等影響因素不同，各地的制度撫養(yǎng)比存在差異，有的市、縣制度撫養(yǎng)比壓力低，有的市、縣制度撫養(yǎng)比壓力高。如果一地的政府面臨制度撫養(yǎng)比高并由其自行解決，那么必然涉及對現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征管制度的調(diào)整，甚至包括對退休年齡的調(diào)整，但是，在“統(tǒng)一政策”的省級統(tǒng)籌制度下，各市、縣級政府實際上沒有這個權(quán)力，制度約束使得市、縣級政府缺乏解決制度撫養(yǎng)比高的條件。即使市、縣級政府有權(quán)利變動現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，也會因可掌控的社會保險資源少而不能有效地化解存在的風(fēng)險。比較而言，省級政府擁有解決這一問題的行政手段或權(quán)力，但“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制因限制了省級政府對各市、縣企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金存量和增量收入的再分配力度而不能有效地調(diào)整或緩解市、縣級政府的制度撫養(yǎng)比壓力高的問題。這將影響浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行的省級調(diào)劑金制度，總體看還是一個再分配力度較弱的制度，該制度可以應(yīng)付或化解局部市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金的收支問題，但如果遇到在一個省內(nèi)眾多地區(qū)都面臨制度撫養(yǎng)比高的問題時，省級調(diào)劑金的調(diào)劑作用將處于捉襟見肘的困境。

（3）浙江省現(xiàn)行省級統(tǒng)籌管理體制在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系全國接續(xù)后面臨的問題。

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號以下簡稱《暫行辦法》）的實施，表明中央政府對企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的改革力度在不斷加大。這一新的制度法規(guī)對現(xiàn)行的浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理體制提出了新問題，或者說這部新的法規(guī)要求現(xiàn)行省級統(tǒng)籌管理制度必須進一步改革才能與之適應(yīng)?！稌盒修k法》規(guī)定：勞動力流動就業(yè)時，參保者的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金按實際繳費工資基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移，并且，勞動者基本養(yǎng)老保險關(guān)系在就業(yè)所在地累計繳費年限滿10年的，享受當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險待遇。應(yīng)該說，這部法規(guī)通過勞動力流動就業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌關(guān)系全國接續(xù)的制度，解決了以往省級統(tǒng)籌制度下，社會統(tǒng)籌關(guān)系只在省內(nèi)承認的制度缺陷，企業(yè)繳費部分可以隨同勞動者就業(yè)地的變動而轉(zhuǎn)移，有利于勞動者參保，在養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的管理中體現(xiàn)了公平和公正。但是，研究現(xiàn)行省級統(tǒng)籌體制與這部新法規(guī)如何銜接時，可以看出，由于企業(yè)繳費工資基數(shù)不實，在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金隨人轉(zhuǎn)移后，存在轉(zhuǎn)出額基數(shù)如何確定問題。如果外來務(wù)工者在浙江繳費年限達到10年以上的多數(shù)人為獲得較高退休金而選擇在浙江退休，市、縣級政府統(tǒng)籌養(yǎng)老金的支出將面臨額外的壓力。

（4）現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費制度不利于低收入者參保。

根據(jù)“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的制度規(guī)定，我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費制度在設(shè)計上難以做到“低門檻準(zhǔn)入”，這一問題造成的影響主要是：其一，那些工資收入在最低工資標(biāo)準(zhǔn)附近的職工，存在繳費壓力，如果只有繳納個人賬戶的8%才能得到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的資格，那么，這部分低收入者可能不得不放棄參加養(yǎng)老保險。現(xiàn)行繳費制度設(shè)計上的不合理，導(dǎo)致“擴面”問題，政府年年抓，但效果不佳，同時也導(dǎo)致政府用于這方面的監(jiān)管成本大，影響了社會保險事業(yè)的整體發(fā)展。其二，根據(jù)“低標(biāo)準(zhǔn)享受”的規(guī)定，對那些“低門檻準(zhǔn)入”的參保者，相應(yīng)的養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)要低，這是無可非議的，其中涉及的參保者主要是“中人”和部分低收入的“新人”。對于這部分屬于低標(biāo)準(zhǔn)享受的參保者，政府應(yīng)規(guī)定統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)，使這部分參保者在參保時就知道未來退休時的基本養(yǎng)老金水平，但是，在“分級平衡”的制度下，省級政府對各市、縣級政府的再分配力度弱，而各地經(jīng)濟發(fā)展、工資水平、職工基本養(yǎng)老保險的存量和收支標(biāo)準(zhǔn)不同，因而，會造成省內(nèi)“低標(biāo)準(zhǔn)享受”的標(biāo)準(zhǔn)不同，這勢必會影響市場機制對勞動力流動就業(yè)的調(diào)節(jié)，并且省內(nèi)職工最低養(yǎng)老保險支付水平不同也不能充分體現(xiàn)養(yǎng)老保險的普惠、共濟和公平屬性。

針對浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險的征繳制度設(shè)計層面的問題；這二個層面的問題反映了現(xiàn)行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調(diào)控省內(nèi)各市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存量和增量結(jié)余；不利于市、縣級政府化解城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高；不適應(yīng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系全國接續(xù)制度運行的要求；不利于企業(yè)職工參?！皵U面”工作的開展等方面。其三，在“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制下，省級政府如何統(tǒng)籌省內(nèi)各市、縣級政府管理的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。其四，在“分級平衡”向“省級平衡”的改革中，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中“空賬”和“歷史債務(wù)”如何分擔(dān)。其五，省級政府與市縣級政府在履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理職責(zé)中的利益協(xié)調(diào)和政府間的激勵機制如何建立。對這幾個方面存在問題的改革思路，筆者將結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策法規(guī)以及社會保障方面的理論進行分析。

2改革思路

（1）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制限制了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“共濟性”特征的拓展。

“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題。這一問題的實質(zhì)是，我國采取的“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的再分配力度弱而不能充分體現(xiàn)。市、縣級政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“優(yōu)勢”與“劣勢”，包括制度撫養(yǎng)比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內(nèi)，難以達到“優(yōu)勢”與“劣勢”的互補和共同化解基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比壓力升高。

表2的數(shù)據(jù)反映了浙江省從2001年到2012年制度撫養(yǎng)比變動的情況?？梢钥闯?，隨著參保人數(shù)的增加，浙江省城鎮(zhèn)職工的制度撫養(yǎng)比呈現(xiàn)出下降趨勢。2012年為159%，平均6.3個參保者負擔(dān)1個離退休者，屬于負擔(dān)合理的區(qū)域。結(jié)合表1和表2的數(shù)據(jù)可以看出，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，一些市（地）較高的撫養(yǎng)比，如衢州地區(qū)為67.20%，麗水地區(qū)為40.38%，放在全省的范圍內(nèi)進行平均則會有較大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度撫養(yǎng)比為15.6%，2008年為14.0%。這說明，如果政府將行政區(qū)域擴大，原來不同行政區(qū)域內(nèi)，制度撫養(yǎng)比之間的差異，則有可能在不改變現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費比率、養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)的條件下，利用行政手段將制度撫養(yǎng)比高的地區(qū)與制度撫養(yǎng)比低的地區(qū)進行合并實施全省統(tǒng)籌，就能使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比下降，達到緩解代際養(yǎng)老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度對這一目標(biāo)的實現(xiàn)起到阻礙的作用。此外，根據(jù)現(xiàn)行省級統(tǒng)籌制度規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險預(yù)算中的收支缺口，資金彌補是按照“當(dāng)?shù)貧v年基金結(jié)余、地方財政補助和省級調(diào)劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調(diào)劑金制度，增加了調(diào)劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌制度下，市、縣級政府在養(yǎng)老保險基金管理中仍然履行和承擔(dān)主要責(zé)任，抵御風(fēng)險的能力仍有待增強。

（2）對問題的分析和改革思路。

從靜態(tài)分析的角度看，由于各地的經(jīng)濟增長水平、企業(yè)職工工資水平、企業(yè)離退休人數(shù)、人口老齡化程度和參保職工人數(shù)等經(jīng)濟和社會指標(biāo)因素存在差異，因而各地的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在基金積累和制度撫養(yǎng)比方面，客觀上存在“優(yōu)勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現(xiàn)象。那些處于“優(yōu)勢”的市、縣級政府在為如何就結(jié)余的養(yǎng)老保險金進行保值增值而擔(dān)心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養(yǎng)老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區(qū)內(nèi)時，可用的養(yǎng)老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養(yǎng)老保險制度風(fēng)險的能力也受到限制。從動態(tài)的角度看，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，原先的影響因素會發(fā)生變化并導(dǎo)致出現(xiàn)新的“優(yōu)勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優(yōu)勢”的市、縣也可能會受到養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付困難和制度撫養(yǎng)比壓力的影響而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨風(fēng)險。

從“大數(shù)法則”的原理看，養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業(yè)和個人繳費制度實現(xiàn)眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風(fēng)險。一般來講養(yǎng)老保險分散風(fēng)險功能的實現(xiàn)程度與統(tǒng)籌調(diào)劑范圍及資金統(tǒng)籌量成正比。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次越高，統(tǒng)籌的面越大，參加養(yǎng)老保險的人員越多，規(guī)避風(fēng)險的能力就越強，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的風(fēng)險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數(shù)量實現(xiàn)極大化，才能求得和把握養(yǎng)老保險基金收支數(shù)量關(guān)系上的動態(tài)平衡，才能充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌調(diào)劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業(yè)養(yǎng)老保險費率趨于穩(wěn)定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數(shù)達到一定數(shù)量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高所面臨的風(fēng)險。

因此，解決“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題，關(guān)鍵在于建立“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統(tǒng)籌全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳與發(fā)放，統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)。

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針對浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險的征繳制度設(shè)計層面的問題；這二個層面的問題反映了現(xiàn)行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調(diào)控省內(nèi)各市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存量和增量結(jié)余；不利于市、縣級政府化解城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高；不適應(yīng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系全國接續(xù)制度運行的要求；不利于企業(yè)職工參?！皵U面”工作的開展等方面。其三，在“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制下，省級政府如何統(tǒng)籌省內(nèi)各市、縣級政府管理的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。其四，在“分級平衡”向“省級平衡”的改革中，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中“空賬”和“歷史債務(wù)”如何分擔(dān)。其五，省級政府與市縣級政府在履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理職責(zé)中的利益協(xié)調(diào)和政府間的激勵機制如何建立。對這幾個方面存在問題的改革思路，筆者將結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策法規(guī)以及社會保障方面的理論進行分析。

2改革思路

（1）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制限制了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“共濟性”特征的拓展。

“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題。這一問題的實質(zhì)是，我國采取的“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的再分配力度弱而不能充分體現(xiàn)。市、縣級政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“優(yōu)勢”與“劣勢”，包括制度撫養(yǎng)比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內(nèi)，難以達到“優(yōu)勢”與“劣勢”的互補和共同化解基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比壓力升高。

表2的數(shù)據(jù)反映了浙江省從2001年到2012年制度撫養(yǎng)比變動的情況?？梢钥闯觯S著參保人數(shù)的增加，浙江省城鎮(zhèn)職工的制度撫養(yǎng)比呈現(xiàn)出下降趨勢。2012年為159%，平均6.3個參保者負擔(dān)1個離退休者，屬于負擔(dān)合理的區(qū)域。結(jié)合表1和表2的數(shù)據(jù)可以看出，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，一些市（地）較高的撫養(yǎng)比，如衢州地區(qū)為67.20%，麗水地區(qū)為40.38%，放在全省的范圍內(nèi)進行平均則會有較大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度撫養(yǎng)比為15.6%，2008年為14.0%。這說明，如果政府將行政區(qū)域擴大，原來不同行政區(qū)域內(nèi)，制度撫養(yǎng)比之間的差異，則有可能在不改變現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費比率、養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)的條件下，利用行政手段將制度撫養(yǎng)比高的地區(qū)與制度撫養(yǎng)比低的地區(qū)進行合并實施全省統(tǒng)籌，就能使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比下降，達到緩解代際養(yǎng)老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度對這一目標(biāo)的實現(xiàn)起到阻礙的作用。此外，根據(jù)現(xiàn)行省級統(tǒng)籌制度規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險預(yù)算中的收支缺口，資金彌補是按照“當(dāng)?shù)貧v年基金結(jié)余、地方財政補助和省級調(diào)劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調(diào)劑金制度，增加了調(diào)劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌制度下，市、縣級政府在養(yǎng)老保險基金管理中仍然履行和承擔(dān)主要責(zé)任，抵御風(fēng)險的能力仍有待增強。

（2）對問題的分析和改革思路。

從靜態(tài)分析的角度看，由于各地的經(jīng)濟增長水平、企業(yè)職工工資水平、企業(yè)離退休人數(shù)、人口老齡化程度和參保職工人數(shù)等經(jīng)濟和社會指標(biāo)因素存在差異，因而各地的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在基金積累和制度撫養(yǎng)比方面，客觀上存在“優(yōu)勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現(xiàn)象。那些處于“優(yōu)勢”的市、縣級政府在為如何就結(jié)余的養(yǎng)老保險金進行保值增值而擔(dān)心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養(yǎng)老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區(qū)內(nèi)時，可用的養(yǎng)老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養(yǎng)老保險制度風(fēng)險的能力也受到限制。從動態(tài)的角度看，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，原先的影響因素會發(fā)生變化并導(dǎo)致出現(xiàn)新的“優(yōu)勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優(yōu)勢”的市、縣也可能會受到養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付困難和制度撫養(yǎng)比壓力的影響而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨風(fēng)險。

從“大數(shù)法則”的原理看，養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業(yè)和個人繳費制度實現(xiàn)眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風(fēng)險。一般來講養(yǎng)老保險分散風(fēng)險功能的實現(xiàn)程度與統(tǒng)籌調(diào)劑范圍及資金統(tǒng)籌量成正比。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次越高，統(tǒng)籌的面越大，參加養(yǎng)老保險的人員越多，規(guī)避風(fēng)險的能力就越強，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的風(fēng)險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數(shù)量實現(xiàn)極大化，才能求得和把握養(yǎng)老保險基金收支數(shù)量關(guān)系上的動態(tài)平衡，才能充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌調(diào)劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業(yè)養(yǎng)老保險費率趨于穩(wěn)定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數(shù)達到一定數(shù)量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高所面臨的風(fēng)險。

因此，解決“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題，關(guān)鍵在于建立“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統(tǒng)籌全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳與發(fā)放，統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)。

參考文獻

[1]貝弗里奇.貝弗里奇報告[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2008.

[2]鄭功成.中國社會保障：制度變遷與評估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]中國經(jīng)濟改革研究基金會，中國經(jīng)濟體制改革研究會聯(lián)合專家組.中國社會養(yǎng)老保險體制改革（中國改革與發(fā)展報告2006）[M].上海：遠東出版社，2006.

[4]彼特·F·德魯克（Peter F.Drucker）.養(yǎng)老金革命[M].劉偉譯.北京：東方出版社，2009.

[5]柯卉兵.美國政府間社會福利轉(zhuǎn)移支付及其啟示[J].學(xué)習(xí)與實踐，2008，（1）.

[6]林毓銘.完善養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理體制的思考[J].市場與人口分析，2007，（4）.

[7]何文炯.養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移平衡利益是關(guān)鍵[J].中國社會保障，2008，（5）.

針對浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險的征繳制度設(shè)計層面的問題；這二個層面的問題反映了現(xiàn)行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調(diào)控省內(nèi)各市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存量和增量結(jié)余；不利于市、縣級政府化解城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高；不適應(yīng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系全國接續(xù)制度運行的要求；不利于企業(yè)職工參?！皵U面”工作的開展等方面。其三，在“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制下，省級政府如何統(tǒng)籌省內(nèi)各市、縣級政府管理的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。其四，在“分級平衡”向“省級平衡”的改革中，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中“空賬”和“歷史債務(wù)”如何分擔(dān)。其五，省級政府與市縣級政府在履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理職責(zé)中的利益協(xié)調(diào)和政府間的激勵機制如何建立。對這幾個方面存在問題的改革思路，筆者將結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策法規(guī)以及社會保障方面的理論進行分析。

2改革思路

（1）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制限制了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“共濟性”特征的拓展。

“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題。這一問題的實質(zhì)是，我國采取的“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的再分配力度弱而不能充分體現(xiàn)。市、縣級政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“優(yōu)勢”與“劣勢”，包括制度撫養(yǎng)比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內(nèi)，難以達到“優(yōu)勢”與“劣勢”的互補和共同化解基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比壓力升高。

表2的數(shù)據(jù)反映了浙江省從2001年到2012年制度撫養(yǎng)比變動的情況?？梢钥闯?，隨著參保人數(shù)的增加，浙江省城鎮(zhèn)職工的制度撫養(yǎng)比呈現(xiàn)出下降趨勢。2012年為159%，平均6.3個參保者負擔(dān)1個離退休者，屬于負擔(dān)合理的區(qū)域。結(jié)合表1和表2的數(shù)據(jù)可以看出，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，一些市（地）較高的撫養(yǎng)比，如衢州地區(qū)為67.20%，麗水地區(qū)為40.38%，放在全省的范圍內(nèi)進行平均則會有較大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度撫養(yǎng)比為15.6%，2008年為14.0%。這說明，如果政府將行政區(qū)域擴大，原來不同行政區(qū)域內(nèi)，制度撫養(yǎng)比之間的差異，則有可能在不改變現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費比率、養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)的條件下，利用行政手段將制度撫養(yǎng)比高的地區(qū)與制度撫養(yǎng)比低的地區(qū)進行合并實施全省統(tǒng)籌，就能使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比下降，達到緩解代際養(yǎng)老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度對這一目標(biāo)的實現(xiàn)起到阻礙的作用。此外，根據(jù)現(xiàn)行省級統(tǒng)籌制度規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險預(yù)算中的收支缺口，資金彌補是按照“當(dāng)?shù)貧v年基金結(jié)余、地方財政補助和省級調(diào)劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調(diào)劑金制度，增加了調(diào)劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌制度下，市、縣級政府在養(yǎng)老保險基金管理中仍然履行和承擔(dān)主要責(zé)任，抵御風(fēng)險的能力仍有待增強。

（2）對問題的分析和改革思路。

從靜態(tài)分析的角度看，由于各地的經(jīng)濟增長水平、企業(yè)職工工資水平、企業(yè)離退休人數(shù)、人口老齡化程度和參保職工人數(shù)等經(jīng)濟和社會指標(biāo)因素存在差異，因而各地的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在基金積累和制度撫養(yǎng)比方面，客觀上存在“優(yōu)勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現(xiàn)象。那些處于“優(yōu)勢”的市、縣級政府在為如何就結(jié)余的養(yǎng)老保險金進行保值增值而擔(dān)心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養(yǎng)老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區(qū)內(nèi)時，可用的養(yǎng)老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養(yǎng)老保險制度風(fēng)險的能力也受到限制。從動態(tài)的角度看，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，原先的影響因素會發(fā)生變化并導(dǎo)致出現(xiàn)新的“優(yōu)勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優(yōu)勢”的市、縣也可能會受到養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付困難和制度撫養(yǎng)比壓力的影響而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨風(fēng)險。

從“大數(shù)法則”的原理看，養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業(yè)和個人繳費制度實現(xiàn)眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風(fēng)險。一般來講養(yǎng)老保險分散風(fēng)險功能的實現(xiàn)程度與統(tǒng)籌調(diào)劑范圍及資金統(tǒng)籌量成正比。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次越高，統(tǒng)籌的面越大，參加養(yǎng)老保險的人員越多，規(guī)避風(fēng)險的能力就越強，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的風(fēng)險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數(shù)量實現(xiàn)極大化，才能求得和把握養(yǎng)老保險基金收支數(shù)量關(guān)系上的動態(tài)平衡，才能充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌調(diào)劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業(yè)養(yǎng)老保險費率趨于穩(wěn)定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數(shù)達到一定數(shù)量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導(dǎo)致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高所面臨的風(fēng)險。

因此，解決“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導(dǎo)致的問題，關(guān)鍵在于建立“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統(tǒng)籌全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳與發(fā)放，統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)。

參考文獻

[1]貝弗里奇.貝弗里奇報告[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2008.

[2]鄭功成.中國社會保障：制度變遷與評估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]中國經(jīng)濟改革研究基金會，中國經(jīng)濟體制改革研究會聯(lián)合專家組.中國社會養(yǎng)老保險體制改革（中國改革與發(fā)展報告2006）[M].上海：遠東出版社，2006.

[4]彼特·F·德魯克（Peter F.Drucker）.養(yǎng)老金革命[M].劉偉譯.北京：東方出版社，2009.

[5]柯卉兵.美國政府間社會福利轉(zhuǎn)移支付及其啟示[J].學(xué)習(xí)與實踐，2008，（1）.

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[7]何文炯.養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移平衡利益是關(guān)鍵[J].中國社會保障，2008，（5）.