我國環(huán)境公益訴訟中的公眾參與機制研究

金韻　劉瑾瑜

【摘 要】 改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展、人民生活水平不斷提高，但隨之而來的環(huán)境問題也日益突出。如何有效應對環(huán)境問題，已成為我國經(jīng)濟社會亟需破解的難題。當前，推進環(huán)境公益訴訟已成為社會各界公認的保護生態(tài)環(huán)境的重要途徑。然而由于我國現(xiàn)行相關(guān)立法的局限，公眾參與環(huán)境公益訴訟還受到諸多限制，環(huán)境公益訴訟促進環(huán)境保護的功能遠沒有發(fā)揮出來。因此，研究公眾參與環(huán)境公益訴訟中的理論與實踐問題，建立公眾參與環(huán)境訴訟的有效機制，對于推動我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，維護公眾的環(huán)境權(quán)益具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境 公益訴訟 公眾權(quán)益

1 我國環(huán)境公益訴訟中公眾參與的現(xiàn)狀和問題

1.1 環(huán)境公益訴訟及其在我國的發(fā)展

1.1.1 環(huán)境公益訴訟概述

環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。它不是一種獨立的訴訟類型，而是一種與原告資格認定相關(guān)的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中適用，亦可適用于民事訴訟程序。

環(huán)境公益訴訟有別于一般訴訟的顯著法律特征。首先，環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護和保全環(huán)境公共利益；其次，環(huán)境公益訴訟的起訴人范圍廣泛；最后，環(huán)境公益訴訟具有顯著的預防性[1]，其起訴條件既可以是損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生，也可以是損害結(jié)果有可能發(fā)生，但尚未發(fā)生。

1.1.2 我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭，貴陽市清鎮(zhèn)市法院設(shè)立了環(huán)境保護法庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟[2]。

盡管我國已經(jīng)有一些環(huán)境公益訴訟的司法實踐，但作為環(huán)境公益訴訟法理基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)沒有明確的法律規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定了“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的義務，但沒有將公民對環(huán)境享有的權(quán)利具體化。有關(guān)單位和個人在專門環(huán)境立法中也只有檢舉和控告的權(quán)利。這導致我國的環(huán)境公益訴訟缺少實體法的支撐，從而使有關(guān)單位和個人在實踐中無法依據(jù)具體的可操作性條款提起環(huán)境公益訴訟。就程序法而言，《民事訴訟法》第55條的規(guī)定使環(huán)境公益訴訟制度有了明確的法律依據(jù)，豐富并完善了我國民事訴訟的當事人制度，但該規(guī)定過于原則，在司法實踐中還有許多地方需要細化完善。

1.2 公眾參與環(huán)境公益訴訟面臨的困境

1.2.1 現(xiàn)實中的困境

眾所周知，環(huán)境訴訟難、公益訴訟難，這兩者結(jié)合在一起的環(huán)境公益訴訟更是難上加難。

環(huán)境公益訴訟，所保護的權(quán)利具有“公益性”、“社會性”的特點，該特點決定了這類權(quán)利既不受相對人的重視，也往往容易被權(quán)力人本身忽略，導致權(quán)利人為保護這種權(quán)利而訴諸法院的源動力不足。因此即使老百姓怨聲載道，用各種非法治的手段表達意愿，但是到了需要他們作為原告委托律師打官司時，或敗訴，或退縮。

我國的民間環(huán)保組織并不發(fā)達，既懂法律又能持續(xù)積極參與到環(huán)境公益訴訟中的更是鮮為人知。王燦發(fā)先生說“我國是一個沒有多少訴訟傳統(tǒng)的國家，害怕去法院，不愿打官司是人們的普遍心態(tài)”。因此即使當這些人聚在一起，也很難斷定他們會拿自己的錢花精力去為社會公益“管閑事”。

1.2.2 法律上的困境

（1）原告資格的限制。我國立法相對于日漸增多的環(huán)境公益訴訟滯后，民事訴訟法或現(xiàn)行法律中強調(diào)的“原告一元化”和“直接利害關(guān)系原則”，即民事訴訟或者行政訴訟案件的原告都必須要與本案有“直接利害關(guān)系”。對原告資格嚴格的限制，阻礙了公民等主體以訴訟的方式對環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益的保護。例如，某個地方發(fā)生了大氣污染，雖然該地區(qū)居民呼吸了有害氣體，但由于每位居民無法證明其對空氣具有排他的使用權(quán)，便都無權(quán)對排放大氣污染物者或者管理失職的行政機關(guān)向法院提起訴訟[3]。再以北大六師生訴吉林石化案為例，他們將鱘鰉魚、松花江和太陽島列為共同原告，就意味著必須要解決兩個問題：首先，物種是否具有訴訟資格及誰能代表自然物種提起訴訟。依據(jù)《民事訴訟法》119條第1項的規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@表明鱘鰉魚作為物種之一的魚類而非公民，不具備適格的原告資格，也就不能進行起訴。另一方面，關(guān)于北大六師生是否具有訴訟資格，盡管《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”但這里的檢舉和控告不能等同于起訴，所以公眾依據(jù)此類立法提起的訴訟，其主體資格是極易讓被告提出異議的。

現(xiàn)行立法對原告資格的限制，導致司法實踐大量的環(huán)境公益訴訟案件因原告資格被法院裁定不予受理或駁回起訴。對環(huán)境民事侵害的受害人十分不利，一方面，他們所遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”[4]；另一方面，從傳統(tǒng)的民法意義上講，眾多環(huán)境要素都屬于國家財產(chǎn)，任何單位和個人都不享有專屬權(quán)，這就使得當環(huán)境侵害發(fā)生時，可能并沒有“直接利害關(guān)系”人，而涉及的都是不特定的“間接利害關(guān)系”人，即環(huán)境公益。依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，任何人都無權(quán)對污染和破壞公共環(huán)境的人提起民事訴訟，導致環(huán)境公益受到侵害時得不到救濟。而中國訴訟制度遵循的是“不告不理”原則，從而使得環(huán)境公益的損害在很大程度上無法得到司法救濟[5]。

（2）僵硬的證明責任分配方式。在實體法中一般已經(jīng)按照法律責任的要件類型分配了證明責任?！罢l主張，誰舉證”的原則給公眾參與訴訟的進程帶來了兩大難題。其一，于群體訴訟而言，因人數(shù)眾多，難以切實舉證。訴訟代表人制度為群體訴訟采取，也就表明真正參與到訴訟中的是這一集團成員中的一少部分人，因此訴訟代表人在收集證據(jù)、提供證據(jù)等方面就存在證據(jù)不足、證據(jù)遺漏的情況。若采取眾人均參與的方式，暫且拋開集團成員一一舉證的可能性，單從法院審查的空間和時間來看，更是難容忍的。其二，公眾相對來說處于弱勢地位，因資金的有限、收集證據(jù)的技術(shù)缺乏導致舉證過程舉步維艱的情況，普遍存在于群體訴訟和民間環(huán)保組織。這也就使得原告方往往只能證明自己受到了損害，而不能完成對侵權(quán)人具有行為違法、主觀過錯且兩者有因果關(guān)系的舉證。

2 公眾參與環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)

2.1 公眾參與環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

2.1.1 環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是指法律關(guān)系主體對賴以生存發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利，其作為一種新型權(quán)利，在性質(zhì)和內(nèi)容上具有特殊性。環(huán)境權(quán)是新型的集體性人類權(quán)利，同時具有社會權(quán)利屬性。環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)，從內(nèi)容上大概可以分為環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)四部分。

公眾享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利是公眾參與環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)。這表明環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的前提，只有環(huán)境權(quán)利遭受侵害才能請求救濟，才能啟動公力救濟即環(huán)境訴訟。因此環(huán)境權(quán)利是環(huán)境公益訴訟的前提和基礎(chǔ)。

2.1.2 公益訴訟理論

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現(xiàn)代意義的公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的社會團體、組織、公民個人，根據(jù)法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環(huán)境公益訴訟則是公益訴訟的一種，它是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害時的法律救濟途徑之一。建立環(huán)境公益訴訟制度，能更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護社會公共利益和國家利益。

2.2 公眾參與環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實依據(jù)

2.2.1 公眾對環(huán)境問題敏感性

在我國，同時存在著環(huán)境破壞和環(huán)境污染兩類環(huán)境問題，盡管我國公眾的環(huán)境意識和知識水平還都處于較低的水平，但環(huán)境問題直接關(guān)系其切身利益，并且公眾對環(huán)境問題的認識是最為直接的。多數(shù)人認為中國的生態(tài)環(huán)境總體上較十年前有所退化，八成人擔心十年以后喝不到干凈的水、呼吸不到清新的空氣。經(jīng)歷了2009年環(huán)境健康事件的接連爆發(fā)，中國公眾對環(huán)境問題更加敏感和警覺1/3以上受訪者表示有過環(huán)?？棺h行動，由此可見中國進入環(huán)境問題敏感期[6]。

2.2.2 現(xiàn)行相關(guān)法律的支持

從我國目前的法律體系來看，環(huán)境公益訴訟有一定的法律依據(jù)。

首先，作為我國環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄端廴痉乐畏ā?、《大氣污染防治法》以及《固體發(fā)射物污染環(huán)境防治法》中也都規(guī)定：公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人有權(quán)檢舉和控告。

程序法方面，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這標志著從國家立法的層面上，開啟了我國公益訴訟的時代。

3 公眾參與環(huán)境公益訴訟機制的構(gòu)想

3.1 立法的完善

現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟僅作出了原則性規(guī)定，對適格原告的范圍、訴訟請求的限定、環(huán)境損害鑒定程序、訴訟費用的支付，以及裁判文書的執(zhí)行等方面在法律和司法解釋中均缺乏明確的規(guī)定，這無疑將阻礙環(huán)境公益訴訟的進一步開展。將公眾作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，為公眾參與環(huán)境公益訴訟提供資金支持，允許公眾作為環(huán)境公益訴訟的證人協(xié)助相關(guān)主體參與環(huán)境公益訴訟，是公眾參與環(huán)境公益訴訟亟待完善的重要方面。

3.1.1 將公眾作為環(huán)境公益訴訟的適格原告

我國對于公益訴訟參與主體的界定早在1989年12月26日頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》就有體現(xiàn)，該法第6條明確規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。這也就說明，“原告一元化”和“直接利害關(guān)系原則”作為現(xiàn)行民事訴訟法、行政訟法的程序要求不必然也應適用于環(huán)境公益訴訟中。雖然，“控告”是指向有關(guān)的國家機關(guān)告發(fā)違法犯罪的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為，沒有進一步明確向哪一國家機關(guān)、采取何種方式控告，不具備可操作性。但我們可以把這里的“控告”作為“訴訟”的認可，基于此要求對單行的環(huán)境立法加以完善，從而使法院不會以“訴訟法沒有規(guī)定”為由駁回訴訟人的起訴。

在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環(huán)境保護的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關(guān)核定的污染防治義務的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關(guān)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機關(guān)對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權(quán)，執(zhí)行其法定義務的環(huán)保局長提起行政訴訟。我國也可參照其在環(huán)境保護方面放寬對起訴人的資格限制。

環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益，環(huán)境與每個公民的利益緊密相連，法律完善應著眼于如何將更大范圍公眾作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，原告的資格不應限與案件有直接利害關(guān)系，而應將原告范圍擴大至所有社會成員，包括公民、企事業(yè)單位和社會團體，這樣才能充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用，才能切實的保護好環(huán)境。

3.1.2 為公眾參與環(huán)境公益訴訟提供資金支持

作為一種新型的訴訟形式，環(huán)境公益訴訟涉及高深科技知識和方法的綜合運用[7]，其所需費用是一般公眾人所不能承受的。拿其中的訴訟費來說，我國訴訟費用采用原告預付制度收取，環(huán)境問題大多涉及數(shù)額巨大的損害賠償，如果仍然根據(jù)訴訟標的確定訴訟費用的話，高昂的訴訟費用將成為原告提起環(huán)境公益訴訟的一大障礙，對推動環(huán)境公益不利。除了訴訟費用外，鑒定費等費用也對環(huán)境公益訴訟的開啟和順利進行起關(guān)鍵作用。為了促進公眾權(quán)利的實現(xiàn)，法院應當采取適當措施減少原告訴訟成本的支出，以此激勵更多的人參與環(huán)境公益的保護。

為公眾參與環(huán)境訴訟“減負”，從根本還得建立公益訴訟基金和獎勵機制。建立環(huán)境公益訴訟基金會，從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環(huán)境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源[8]。這樣，環(huán)境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環(huán)境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環(huán)境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環(huán)境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準，撥予相應款項，使環(huán)境公益訴訟不再難過“錢關(guān)”。

如果環(huán)境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當?shù)莫剟?。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗。對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當?shù)莫剟?。給予勝訴原告適當?shù)莫剟?，一方面作為一種彌補原告經(jīng)濟損失的方式，是對原告付出的肯定；另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環(huán)境公益訴訟中，推動其蓬勃發(fā)展。

3.1.3 舉證責任倒置并降低標準

在環(huán)境訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。在合理分配舉證責任，使舉證責任應區(qū)別訴訟主體而定，同時應該允許公眾作為環(huán)境公益訴訟的證人協(xié)助相關(guān)主體參與環(huán)境公益訴訟。這為公眾參與環(huán)境公益訴訟提供新的身份和途徑，對減輕公眾在舉證中處弱勢地位的影響和擴大公民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)方式以及培養(yǎng)整個社會的環(huán)境保護意識和環(huán)境保護責任感有重要意義。

3.2 相應制度的建立

3.2.1 環(huán)境公益訴訟的救濟制度

傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟以損害賠償和排除侵害為主要的救濟方式。在環(huán)境公益訴訟中，僅僅依照傳統(tǒng)的權(quán)益救濟方式保護環(huán)境是遠遠不夠的。環(huán)境公益損害的救濟方式是在訴訟中以訴訟請求的形式體現(xiàn)的。傳統(tǒng)訴訟制度中，原告的訴訟請求以原告在實體法上的原權(quán)救濟請求權(quán)為基礎(chǔ)，但是，對于環(huán)境公益訴訟而言，卻并不如此。提起環(huán)境公益訴訟的公民、環(huán)保團體等非政府機構(gòu)對于環(huán)境公益本身并沒有區(qū)別于任何其他人的特殊權(quán)利。因此，需要分析引起環(huán)境公益損害的不同的原因和具體情形，設(shè)置不同的救濟方式，更好的實現(xiàn)對公眾環(huán)境權(quán)的保護，增加公眾參與訴訟的積極性。

3.2.2 建立環(huán)境保護審判庭

建立專門的環(huán)境保護審判庭，形成專業(yè)化環(huán)境保護司法審判隊伍，有助于環(huán)境保護訴訟案件全部集中審理，有利于統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提高案件質(zhì)量，降低司法成本，有利于簡化公眾參與環(huán)境公益訴訟程序。

如2011年12月6日成立的渝北區(qū)法院環(huán)境保護審判庭，是首次在省級層面以規(guī)范性文件方式建立起全面、系統(tǒng)、具體的專門環(huán)境案件審判制度體系，明確提出了司法保護的指導思想，如在舉證責任分配上向環(huán)境污染、破壞行為受害人適度傾斜。

總之，要建立和健全我國環(huán)境公益訴訟中的公眾參與機制，讓公民環(huán)境訴權(quán)在現(xiàn)實中得以實現(xiàn)必須要完善相關(guān)立法，以物質(zhì)和制度進行支持。同時，還必須提高公眾的環(huán)境保護意識和加強環(huán)境保護相關(guān)法律的宣傳，讓更多的公眾有意愿有能力參與環(huán)境保護、參與環(huán)境公益訴訟。只有如此，才能真正促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)人與人，人與自然的和諧共處。

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