我國商業(yè)地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展歷程及管控政策回顧

于永生

摘 ? 要：本文梳理我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展歷程與相關(guān)管控政策內(nèi)容，總結(jié)我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策特征及演變規(guī)律，為房地產(chǎn)企業(yè)制定風(fēng)險(xiǎn)防控政策提供參考。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)行業(yè);發(fā)展歷程;管控政策;規(guī)律和特征

一、我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展歷程

我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷以下四個(gè)階段。

1.房地產(chǎn)行業(yè)萌芽階段（1979-1991年）

1979年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變以及1980年鄧小平提出“出售公房、調(diào)整租金、提倡個(gè)人建房買房”設(shè)想為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了契機(jī)，1981年起深圳和廣州進(jìn)行試點(diǎn)。1986年1月，國務(wù)院召開城鎮(zhèn)住房制度改革問題座談會(huì);1988年4月，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，拉開了住房制度改革序幕。1989年以“海南”房地產(chǎn)泡沫破裂為標(biāo)志中國房地產(chǎn)嚴(yán)冬如期而至。這一時(shí)期是我國房地產(chǎn)行業(yè)萌芽時(shí)期，主要成效是構(gòu)建了房地產(chǎn)行業(yè)法律、政治、經(jīng)濟(jì)上的制度基礎(chǔ)。

2.房地產(chǎn)行業(yè)探索階段（1992年-1997年）

1992年鄧小平同志南巡后，房地產(chǎn)市場在有利的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下得到迅猛發(fā)展。但過大開發(fā)量，加上有效需求相對(duì)減弱，造成空置商品房大量增加。為抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱，國家積極引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)重心由投資轉(zhuǎn)向滿足住房性需求，陸續(xù)頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》和《住宅擔(dān)保貸款管理試行辦法》等，這些政策實(shí)施使得海南等地區(qū)房地產(chǎn)市場逐步由熱轉(zhuǎn)冷，商品住宅和商業(yè)用房的價(jià)格迅速受挫回落到理性水平。 這一時(shí)期我國房地產(chǎn)市場可以分為過熱發(fā)展、受挫發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展三個(gè)階段，完成了第一個(gè)運(yùn)行周期，這在我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義。期間國家首先建立起了由政府壟斷土地一級(jí)市場，市場主導(dǎo)房地產(chǎn)二、三級(jí)市場的交易體系，房地產(chǎn)交易市場得到規(guī)范化管理;其次，國務(wù)院大幅度完善了房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，房地產(chǎn)市場秩序得到有效控制和整頓，房地產(chǎn)市場運(yùn)行走上法制化軌道;至此我國房地產(chǎn)業(yè)己初步形成。

3.房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展階段（1998年-2007年）

在經(jīng)歷了幾年宏觀調(diào)控后，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，房地產(chǎn)泡沫已得到控制，房地產(chǎn)市場有所恢復(fù)，但房地產(chǎn)市場并不規(guī)范，投資投機(jī)狂潮開始出現(xiàn)，溫州人開始在上海、杭州、蘇州、等地炒房，其后大規(guī)模向外擴(kuò)張。這一時(shí)期我國房地產(chǎn)市場主要問題是住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出。一方面城市及周邊房價(jià)非理性上漲，加劇了居民購房難度;另一方面以廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次住房保障體系的缺失也使得居民住房保障需求無法得到滿足。與前兩個(gè)時(shí)期相比，這段時(shí)期是一個(gè)探索調(diào)整時(shí)期，主要解決房地產(chǎn)市場如何發(fā)展好的問題，以解決前期遺留的問題。

4.房地產(chǎn)行業(yè)全面調(diào)整階段（2008年-至今）

2008年年中，國際金融危機(jī)寒流襲擊房地產(chǎn)，國際熱錢紛紛撤出，房地產(chǎn)投資迅速減少，成交量日減，房地產(chǎn)市場進(jìn)入觀望狀態(tài)。為刺激經(jīng)濟(jì)，國家從2008年下半年起采用了刺激房地產(chǎn)市場發(fā)展的政策，促使房地產(chǎn)行業(yè)又一次高速發(fā)展。2009年短短一年間房地產(chǎn)迅速地由低迷轉(zhuǎn)變?yōu)榭簥^;2010年第6月，房價(jià)持續(xù)攀高，前期房價(jià)調(diào)控的努力最終前功盡棄。2011年以來，以穩(wěn)定房價(jià)為訴求的房地產(chǎn)調(diào)控政策全面鋪開，但礙于各地方政府保護(hù)本地樓市的心態(tài)和房地產(chǎn)市場紛繁復(fù)雜的利益鏈條，政策效果未能得到充分釋放，2012年全國范圍內(nèi)房價(jià)依舊穩(wěn)中有升。這一時(shí)期，政府試圖從市場供應(yīng)和價(jià)格調(diào)控雙管齊下解決房地產(chǎn)業(yè)面臨的困境：一方面進(jìn)一步調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加大推出保障性住房的力度;另一方面，繼續(xù)對(duì)房地產(chǎn)市場實(shí)行從嚴(yán)的宏觀調(diào)控政策。

二、我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策回顧

下表中列示從1993年以來我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控主要政策。

表 ? 1993年以來房地產(chǎn)主要調(diào)控政策

三、我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策特征及演變規(guī)律

住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了跌宕起伏的過程，為了使房價(jià)保持在合理的水平上，政府展開了一輪又一輪的房地產(chǎn)市場調(diào)控，雖然每一輪調(diào)控所處時(shí)代背景不同、針對(duì)問題不同、調(diào)控效果也迥異，但這些房地產(chǎn)調(diào)控政策以及其中蘊(yùn)含的調(diào)控思路具有一定特征和規(guī)律，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，明顯的“反經(jīng)濟(jì)周期”特征。作為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)興衰一直與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，縱觀近年來房地產(chǎn)調(diào)控政策演變，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，我國政府傾向于反經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控思路。在內(nèi)需不足、投資乏力、經(jīng)濟(jì)增長無力時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟(jì)增長的“助推器”受到政府政策的照顧與優(yōu)待。例如，在1997年亞洲金融危機(jī)以及2008年全球“金融海嘯”中，政府均推出了較為寬松貨幣政策和信貸政策等，鼓勵(lì)房地產(chǎn)行業(yè)加快發(fā)展步伐，試圖為萎靡不振的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)注入一劑“強(qiáng)心針”，并取得了調(diào)控預(yù)期效果;相反，在內(nèi)需旺盛、投資充足、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長時(shí)期，過快、過熱發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)容易受到宏觀政策的打壓、調(diào)控，因?yàn)檫^高上行的房價(jià)容易引發(fā)群眾不安、激化社會(huì)矛盾。以2003-2012房價(jià)飛漲的這10年為例，我國政府相繼提出“國八條”（2005）、“國六條”（2006）、“國十條”（2010）、“新國八條”（2011）、“國五條”（2012）等等一系列調(diào)控文件，借助貨幣、信貸、稅收、產(chǎn)業(yè)政策限制房地產(chǎn)業(yè)過度投資、平抑房價(jià)過快增長，努力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的理性發(fā)展。

第二，市場機(jī)制逐步取代政府直接干預(yù)。從歷年房地產(chǎn)調(diào)控政策演變當(dāng)中不難看出，政府直接干預(yù)市場發(fā)展的情況日益減少，房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控思路正在日益走向成熟。為規(guī)范房地產(chǎn)投資行為，防止1993年海南房產(chǎn)泡沫再次出現(xiàn)，1997年亞洲金融危機(jī)之前我國一直對(duì)房地產(chǎn)市場實(shí)施直接調(diào)控，這個(gè)時(shí)期的政策主要通過控制土地供給總量、提高開發(fā)項(xiàng)目自有資本金要求、提高房地產(chǎn)行業(yè)準(zhǔn)入條件對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展實(shí)施直接影響，這一時(shí)期政府對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控帶有嚴(yán)重的行政性色彩;亞洲金融危機(jī)過去后，政府對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控有了新的認(rèn)識(shí)，調(diào)控主要依賴信貸利率、稅率等間接性手段，例如調(diào)整住房貸款優(yōu)惠利率和二手房買賣利率，這一輪調(diào)控的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為調(diào)控手段由政府直接行政調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向依賴市場手段，調(diào)控的思路由政府直接干預(yù)市場價(jià)格的形成過程轉(zhuǎn)變?yōu)樾刨J、稅收調(diào)節(jié)為主，行政性限制和價(jià)格監(jiān)管為輔;2006年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》（國十五條）標(biāo)志著房地產(chǎn)調(diào)控思路又有了新的發(fā)展，后續(xù)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控逐漸按照以“保障住房供給（尤其是中低端住房）、調(diào)節(jié)開發(fā)結(jié)構(gòu)為主線，輔以信貸、稅收、限購等措施”的調(diào)控思路開展。隨著調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的積累，一些非市場化和行政直接干預(yù)房地產(chǎn)市場發(fā)展的因素正在慢慢退出的舞臺(tái)，目前在對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控上，我國政府更多的是從金融、財(cái)稅等宏觀領(lǐng)域著手對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予調(diào)節(jié)、監(jiān)督和指導(dǎo)，弱化樓市調(diào)控行政色彩，規(guī)范房地產(chǎn)市場的交易行為，間接地影響房地產(chǎn)市場。

第三，具有多變、非連續(xù)的特點(diǎn)。行業(yè)調(diào)控的基調(diào)一變?cè)僮?，各類監(jiān)管措施層出不窮，究其原因，主要是因?yàn)閷?duì)房屋這種特殊商品我們的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)還是比較欠缺，因此對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控要特別謹(jǐn)慎，既不能一次性打壓力度太大使其一蹶不振，也不能放任使其盲目擴(kuò)張助長市場投機(jī)行為，這也決定了對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控不是一次就能完成的，而要有節(jié)奏的、探索性的進(jìn)行。然而，政策環(huán)境的多變性使得房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營面臨巨大的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，給房地產(chǎn)企業(yè)戰(zhàn)略決策、收益預(yù)測和規(guī)劃、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)管控工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。