完善我國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效撥款模式的思考

孫慧玲+李永寧

【摘 要】 構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效撥款模式是有效解決我國(guó)當(dāng)前高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足、經(jīng)費(fèi)分配的擇優(yōu)性和效益性不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)使用效率不高等問題的重要途徑。文章通過對(duì)國(guó)外高等教育績(jī)效撥款的主要做法和經(jīng)驗(yàn)的梳理總結(jié)，結(jié)合對(duì)我國(guó)實(shí)際情況的分析，提出進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效撥款主體建設(shè);構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系;推行多政策參數(shù)的撥款公式;健全評(píng)估考核機(jī)制等方面的完善對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 高等教育; 績(jī)效撥款模式; 撥款主體

中圖分類號(hào)：F287.5 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2014）36-0111-03

高等教育財(cái)政績(jī)效撥款是績(jī)效分配理論在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，是以高等學(xué)校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面的績(jī)效狀況作為撥款依據(jù)，來確定對(duì)高等學(xué)校撥款的方向和數(shù)額的一種撥款方式?！熬盼濉币詠?，我國(guó)面對(duì)來自高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)張、公共財(cái)政日益緊縮、經(jīng)費(fèi)需求壓力巨大、質(zhì)量問題凸現(xiàn)等的諸多矛盾，在對(duì)高等教育的投資主體實(shí)施多元化改革的同時(shí)，也廣泛采取了以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置方式，在有效解決高等教育財(cái)政支撐問題、提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性和透明性、提升高等教育質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。但是目前我國(guó)的績(jī)效撥款模式還不成熟，運(yùn)作的體制機(jī)制還不完善，仍需要進(jìn)一步的改進(jìn)與優(yōu)化。基于此，本文擬在梳理總結(jié)國(guó)外的主要做法和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，來對(duì)此問題作些探討并提出進(jìn)一步完善的設(shè)想。

一、國(guó)外高等教育績(jī)效撥款的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

與傳統(tǒng)的投入撥款相比，績(jī)效撥款的主要特征是：注重效益和效率，強(qiáng)調(diào)將結(jié)果導(dǎo)向和顧客中心的理念植入高等學(xué)校;把撥款數(shù)額與高等學(xué)校的實(shí)際產(chǎn)出相掛鉤，使那些培養(yǎng)人才數(shù)量多、教學(xué)科研質(zhì)量高的高等學(xué)校能夠得到更多的資源;充分體現(xiàn)政府公共財(cái)政資源分配的公平性和效率性，促進(jìn)高等學(xué)校之間的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家多年的探索與實(shí)踐，有許多有益的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。主要表現(xiàn)在：

（一）撥款主體上，普遍設(shè)立高等教育撥款的中介機(jī)構(gòu)

國(guó)外的普遍做法是在政府和高等學(xué)校之間設(shè)立撥款的中介機(jī)構(gòu)，起到“緩沖器”或者協(xié)調(diào)的作用。這些中介機(jī)構(gòu)普遍具有雙重的角色特征，即它們既充當(dāng)了政府管理高等教育的協(xié)調(diào)者，協(xié)助政府將相關(guān)政策施加給高等學(xué)校，也充當(dāng)了學(xué)校的代言人，代表學(xué)校向政府表達(dá)學(xué)校的訴求和意愿。典型的如英國(guó)的高等教育基金委員會(huì)（HEFC）、美國(guó)田納西州的高等教育管理委員會(huì)（THEC）、南卡羅來納州的高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)（THEGB）、印度的大學(xué)撥款委員會(huì)（HGC）等。這些委員會(huì)實(shí)際上充當(dāng)了政府與高等學(xué)校之間的“緩沖器”，使得它們既能夠維護(hù)學(xué)校的權(quán)益，也能使政府的相關(guān)撥款政策得到有效的執(zhí)行，同時(shí)還能夠避免政府的直接操作，保證撥款的公正性和獨(dú)立性。這種引入撥款中介的運(yùn)作模式已為大多數(shù)國(guó)家所認(rèn)可和接受。

（二）撥款機(jī)制上，普遍建立相對(duì)完善的高等教育績(jī)效評(píng)估體系

績(jī)效撥款機(jī)制的核心部分是績(jī)效評(píng)估體系，而績(jī)效評(píng)估體系的最終落腳點(diǎn)是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選擇和評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立。美國(guó)田納西州是最早制定高等教育績(jī)效評(píng)估體系并實(shí)施績(jī)效撥款政策的州，其績(jī)效指標(biāo)的選擇充分考慮了學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和近期目標(biāo)，確立了學(xué)生及畢業(yè)生滿意度、學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、規(guī)劃與協(xié)作4大類評(píng)估指標(biāo)，各大類所屬具體指標(biāo)的選擇體現(xiàn)了指標(biāo)的系統(tǒng)性、發(fā)展性和適切性特點(diǎn)，以5年為一個(gè)周期調(diào)整，貫徹長(zhǎng)期戰(zhàn)略的思想。評(píng)估機(jī)構(gòu)方面，各國(guó)基本上建立了具有一定專業(yè)性和權(quán)威性的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，如英國(guó)的高等教育質(zhì)量保證署、日本的學(xué)位機(jī)構(gòu)、法國(guó)的國(guó)家評(píng)估委員會(huì)、荷蘭的學(xué)校督導(dǎo)團(tuán)等。盡管實(shí)踐中各國(guó)對(duì)績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)、評(píng)估指標(biāo)的選擇等方面不盡相同，但均高度重視評(píng)估與撥款的關(guān)系，建立了相對(duì)科學(xué)合理的高等教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。

（三）撥款形式上，以投入撥款為主，適當(dāng)引入績(jī)效因素

績(jī)效撥款作為一種以產(chǎn)出或績(jī)效為導(dǎo)向的撥款模式，顯然比傳統(tǒng)的以投入為導(dǎo)向的撥款體制更加科學(xué)、更有效率，成為各國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式改革的重要方向。但是實(shí)踐中由于這種撥款模式在績(jī)效指標(biāo)的選擇、指標(biāo)權(quán)重的確定等方面比較復(fù)雜，難以把握，從而限制了其應(yīng)用的程度和范圍。目前實(shí)際完全采用績(jī)效撥款模式的國(guó)家微乎其微，大多數(shù)國(guó)家績(jī)效撥款所占的份額并不大，很多國(guó)家仍然以投入撥款為主，適當(dāng)引入績(jī)效因素。如美國(guó)田納西州就是采用協(xié)商撥款法、合同撥款法、增量撥款法和績(jī)效撥款法混合運(yùn)用的形式;英國(guó)、印度則主要是采用合同撥款法和績(jī)效撥款法并用的形式。

（四）撥款政策上，盡可能多地考慮各方面因素

績(jī)效撥款政策的實(shí)施并不是政府的單方面行為，它需要各利益相關(guān)方的積極參與和支持，才能確保政策實(shí)施的效益和效果。從國(guó)外的實(shí)踐來看，各國(guó)盡可能多地考慮了政策所涉及的各方面影響因素。如美國(guó)田納西州的績(jī)效撥款政策設(shè)計(jì)不僅反映了政府的政策導(dǎo)向，還考慮了提高高等學(xué)校內(nèi)部績(jī)效的需要，如達(dá)到多高比例的公共經(jīng)費(fèi)就應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)出撥款而非根據(jù)傳統(tǒng)的生均定額撥款？績(jī)效分配應(yīng)該采用什么樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)及多少評(píng)價(jià)指標(biāo)？對(duì)于績(jī)效較低的高等學(xué)校，是應(yīng)該予以懲罰還是鼓勵(lì)以促其改進(jìn)等等。另外，政策還積極響應(yīng)了問責(zé)制和考慮地方政府發(fā)展的需要等因素，獲得了聯(lián)邦、州和地方政府、高等學(xué)校及社會(huì)公眾的廣泛支持與協(xié)作。

二、我國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效撥款模式存在的主要問題及分析

（一）沒有建立撥款的中介機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致?lián)芸詈硕ㄅc下達(dá)的公正性和透明度不高

我國(guó)現(xiàn)行高等教育的撥款體制是采用“政府—高等學(xué)?！钡亩w制，政府既是高等學(xué)校財(cái)政資金的供給主體，也是分配主體，并不存在像英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家所設(shè)立的撥款中介機(jī)構(gòu)，而是完全由政府直接運(yùn)作，形成政府干預(yù)下的撥款而非指導(dǎo)下的撥款;這種單方面的政府撥款行為，極易帶來?yè)芸畹牟还浴㈦S意性、低效性以及資源的尋租行為等弊端，還會(huì)把高等學(xué)校和社會(huì)公眾都排除在撥款的決策之外，導(dǎo)致?lián)芸钆c社會(huì)的實(shí)際需要相脫節(jié)，使政府的有限財(cái)政資源難以配置到高等學(xué)校最需要的地方或項(xiàng)目上。endprint

（二）缺乏科學(xué)合理的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致財(cái)政支持政策的針對(duì)性和效益性不高

績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效撥款實(shí)施的基礎(chǔ)，而高效的績(jī)效評(píng)價(jià)是建立在科學(xué)合理的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)之上的。長(zhǎng)期以來，我國(guó)高等學(xué)校由于受建校歷史、區(qū)域位置以及認(rèn)定性重點(diǎn)等因素的影響，辦學(xué)類型多樣，辦學(xué)層次參差不齊。如果把辦學(xué)類型、辦學(xué)層次極不相同的高等學(xué)校放置在相同的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行評(píng)價(jià)，極易形成資源配置的“馬太效應(yīng)”。即實(shí)力越弱的高等學(xué)校績(jī)效評(píng)價(jià)越低，獲得財(cái)政資源的條件就越弱;獲得財(cái)政資源的條件越弱，辦學(xué)實(shí)力增加得就越慢，績(jī)效評(píng)價(jià)就越低，從而形成一個(gè)惡性循環(huán)的過程。這不僅影響財(cái)政支持政策的針對(duì)性和效益性，還會(huì)加重資源的“自然獲得”，損害實(shí)力差的高等學(xué)校辦學(xué)積極性。

（三）制度安排不到位，導(dǎo)致?lián)芸钜罁?jù)的選擇缺乏有效的制度約束

績(jī)效撥款的最大特點(diǎn)是以績(jī)效或產(chǎn)出作為撥款的主要依據(jù)。但是從目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的眾多績(jī)效撥款項(xiàng)目的實(shí)踐來看，實(shí)際上并非如此，很多時(shí)候績(jī)效并非是高等學(xué)校獲得撥款的主要因素。以“211工程”和“985工程”為例，兩大工程在高等學(xué)校的選擇上雖然也經(jīng)過擇優(yōu)遴選的程序，強(qiáng)調(diào)績(jī)效因素的重要性，但同時(shí)一些地區(qū)均衡、政治協(xié)商的非績(jī)效因素也嚴(yán)重影響著績(jī)效撥款的實(shí)施。比如“211工程”學(xué)校的選擇要盡量保證在各省、自治區(qū)、直轄市都擁有一所;“985工程”學(xué)校的選擇則完全通過高等學(xué)?；蚱渲鞴懿块T和教育部的政治協(xié)商確定。

（四）評(píng)估考核機(jī)制不健全，導(dǎo)致績(jī)效撥款實(shí)施的效率和效益不高

績(jī)效撥款是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一種從“撥款—使用—評(píng)估考核—反饋—再撥款”的有機(jī)循環(huán)體系，評(píng)估考核是該系統(tǒng)的核心，評(píng)估考核機(jī)制不健全則績(jī)效撥款的目標(biāo)就難以達(dá)成。目前我國(guó)的評(píng)估考核機(jī)制在財(cái)政資源的跟蹤、監(jiān)測(cè)和考核等環(huán)節(jié)仍然不夠完善，已嚴(yán)重影響了績(jī)效撥款實(shí)施的效率和效益。主要表現(xiàn)在評(píng)估考核具有臨時(shí)性，不具有專職性，沒有形成常態(tài)化的工作機(jī)制;評(píng)估考核的程序過于簡(jiǎn)單，缺乏有效的制度安排，易流于形式;評(píng)估考核的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)不一，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定;評(píng)估考核的結(jié)果信息公開程度不夠，難以對(duì)撥款依據(jù)形成有效的制度約束等。

三、完善我國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效撥款模式的政策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效撥款主體建設(shè)，建立“政府—中介機(jī)構(gòu)—高等學(xué)?！钡娜交?dòng)模式，增強(qiáng)財(cái)政資金分配的公正性和透明度

撥款主體是現(xiàn)代高等教育財(cái)政撥款制度的實(shí)體部分，包括財(cái)政資金的供給主體（政府）、分配主體以及為財(cái)政資金的分配提供相關(guān)決策信息的其他主體。目前對(duì)于我國(guó)的高等教育撥款來說，政府既是財(cái)政資金的供給主體，也是分配主體，所以受政府的行政干預(yù)影響較大，撥款缺乏公正性和透明度。我國(guó)可以借鑒英國(guó)、美國(guó)等的做法，在政府與高等學(xué)校之間設(shè)立一個(gè)撥款中介機(jī)構(gòu)。設(shè)立撥款中介機(jī)構(gòu)的目的是：避免政府的直接操作，政府只充當(dāng)高等教育財(cái)政資金的供給者和政策指導(dǎo)者，不負(fù)責(zé)向高等學(xué)校直接劃撥經(jīng)費(fèi);經(jīng)費(fèi)劃撥由相對(duì)獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，將撥款與績(jī)效相掛鉤;變過去的直接行政干預(yù)為間接的政策指導(dǎo)，增加撥款的公正性和透明度，克服高等學(xué)校的成本最大化行為。中介機(jī)構(gòu)可以撥款管理委員會(huì)和咨詢委員會(huì)的形式設(shè)立，管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)分配高等教育財(cái)政資金，而咨詢委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)提供相關(guān)的決策信息。咨詢委員會(huì)可以下設(shè)若干小組，如績(jī)效評(píng)估、信息服務(wù)、咨詢服務(wù)等。中介機(jī)構(gòu)的人員組成可由教育主管部門的領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)的專家學(xué)者、師生、學(xué)生家長(zhǎng)以及第三方中介機(jī)構(gòu)等參與。

（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系，不斷發(fā)展和完善評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高財(cái)政支持政策的針對(duì)性和效益性

為了更好地支持高等學(xué)校的發(fā)展，在政府財(cái)力逐年增加但非常有限的情況下，我國(guó)應(yīng)根據(jù)建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略要求，積極借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，從教學(xué)型、科研型、應(yīng)用型等的角度，對(duì)我國(guó)的高等學(xué)校進(jìn)行科學(xué)分類，建立一套科學(xué)的、規(guī)范的、更具應(yīng)用性、針對(duì)性的高等學(xué)校分類分層評(píng)價(jià)體系，使每一類型、每一層次的高等學(xué)校都有一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，這樣就能為同一類型、同一層次學(xué)校的績(jī)效撥款提供有效的依據(jù)，避免資源配置的“馬態(tài)效應(yīng)”，防范資源的“自然獲得”和“利益集聚”現(xiàn)象。在具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)根據(jù)不同院校的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)而定，要體現(xiàn)系統(tǒng)性、發(fā)展性和適切性的特點(diǎn);要考慮成本效益原則，指標(biāo)的數(shù)量不宜過多，防止評(píng)價(jià)的成本遠(yuǎn)高于績(jī)效撥款所能產(chǎn)生的效益;指標(biāo)的類型要充分體現(xiàn)要素從投入到產(chǎn)出的全過程，要重點(diǎn)從教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量、辦學(xué)條件等方面選取核心指標(biāo);教學(xué)質(zhì)量方面，可以設(shè)立生師比、學(xué)生獲得學(xué)位率、專任教師的學(xué)歷層次、職稱層次等指標(biāo);科研質(zhì)量方面，可以設(shè)立省部級(jí)以上科研項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)到賬數(shù)、科研成果轉(zhuǎn)化率等指標(biāo);辦學(xué)條件方面，可以設(shè)立生均圖書冊(cè)書、生均儀器設(shè)備值、生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出等指標(biāo)。

（三）推行多政策參數(shù)的撥款公式，增強(qiáng)多政策參數(shù)對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)行為的多重激勵(lì)作用

目前我國(guó)“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式僅以單一的學(xué)生數(shù)作為政策參數(shù)，不能對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)行為形成多重的激勵(lì)作用，一定程度上還造成了高等學(xué)校盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。因此，我國(guó)要在現(xiàn)有撥款方式的基礎(chǔ)上，積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施更加科學(xué)的多政策參數(shù)撥款公式。首先，要將保證教學(xué)的正常經(jīng)費(fèi)撥款與提高水平的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款分開;對(duì)于正常經(jīng)費(fèi)撥款，可以學(xué)生人數(shù)作為經(jīng)費(fèi)分配的主要參考指標(biāo)，同時(shí)引入如師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)等簡(jiǎn)單有效的多政策參數(shù)進(jìn)行調(diào)控;對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款，要充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過績(jī)效評(píng)估來確定經(jīng)費(fèi)分配的額度。其次，多政策參數(shù)撥款公式的設(shè)計(jì)要根據(jù)現(xiàn)代撥款機(jī)制的多目標(biāo)要求，采用多元組合撥款的理念，使高等學(xué)校在教育規(guī)模、教育質(zhì)量、教育效益等方面的要素充分融合到撥款公式中，體現(xiàn)撥款的“充足、效率與質(zhì)量”的多元理念。最后，多政策參數(shù)公式中績(jī)效部分的權(quán)重應(yīng)維持在一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤?，既不能太高也不能過低;太高則政府對(duì)高等學(xué)校的干預(yù)就越大，過低則無(wú)法對(duì)高等學(xué)校形成有效的激勵(lì)作用。

（四）健全撥款的評(píng)估考核機(jī)制，提高撥款的效率與效益

一是要盡可能地?cái)U(kuò)大評(píng)估主體的參與范圍，提高社會(huì)群體的參與度;通過不斷聽取社會(huì)公眾的建議或批評(píng)，不斷改進(jìn)與完善評(píng)估考核機(jī)制。二是要采用科學(xué)合理的評(píng)估方式，注重自我評(píng)估與中介評(píng)估、主觀評(píng)估與客觀評(píng)估、絕對(duì)評(píng)估與相對(duì)評(píng)估等的結(jié)合。三是要健全評(píng)估考核的制度保障，要通過立法的形式對(duì)評(píng)估考核的流程、標(biāo)準(zhǔn)、方式等進(jìn)行規(guī)范;考核流程要符合法定的程序，考核標(biāo)準(zhǔn)要以撥款的目標(biāo)為依據(jù)，考核方式要注重靈活性和可操作性的結(jié)合。四是要建立考評(píng)機(jī)構(gòu)與撥款機(jī)構(gòu)之間的有效銜接機(jī)制，切實(shí)形成評(píng)估結(jié)果與撥款數(shù)額之間的直接關(guān)聯(lián)。五是要完善評(píng)估考核的信息公開制度，從信息公開的全面性、及時(shí)性、暢通性等方面加大評(píng)估考核的公開力度，極大地滿足各參與方的信息需求，避免由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致一些人為的影響因素。

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