江蘇企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)研究

◎ 文/陳汝軍

江蘇企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)研究

◎ 文/陳汝軍

近年來(lái)，江蘇在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員參保占比過(guò)高、繳費(fèi)質(zhì)量相對(duì)偏低、參保結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。特別是個(gè)體靈活就業(yè)人員參保占比過(guò)高，必須要采取切實(shí)措施加以改善，促進(jìn)江蘇企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施效果。

養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)概況

1.個(gè)體靈活就業(yè)參保人員增速不斷加快

2008-2012年，江蘇基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為1290．90萬(wàn)人、1386．05萬(wàn)人、1503．36萬(wàn)人、1659．61萬(wàn)人和1796．74萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為8．6%，其中企業(yè)參保人數(shù)分別為950．08萬(wàn)人、998．50萬(wàn)人、1075．70萬(wàn)人、1199．65萬(wàn)人和1293．39萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為8．0%。而同期，個(gè)體、靈活就業(yè)人員參保人數(shù)分別為340．82萬(wàn)人、387．55萬(wàn)人、427．66萬(wàn)人、459．96萬(wàn)人和503．35萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率10．2%，高于企業(yè)參保人員增長(zhǎng)率2．2個(gè)百分點(diǎn)。

2.個(gè)體靈活就業(yè)參保人員比重不斷提高

2008-2012年，江蘇省個(gè)體、靈活就業(yè)人員參保人數(shù)占總參保人數(shù)比重由26．4%上升至28．0%。2012年末，蘇北、蘇中、蘇南個(gè)體靈活就業(yè)人員參保占比分別達(dá)到 46．5%、31．5%、22．3%。全省65個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)中，有20個(gè)地區(qū)個(gè)體靈活就業(yè)人員比重超過(guò)50%，其中東海縣個(gè)體靈活就業(yè)參保人員比重甚至超過(guò)70%。

3.個(gè)體靈活就業(yè)參保人員年齡結(jié)構(gòu)不合理

在全省30歲以下的參保人員中，個(gè)體靈活就業(yè)人員僅占6%；30-40歲參保人員中，個(gè)體靈活就業(yè)人員比例為17%；而40-60歲參保人員中，個(gè)體靈活就業(yè)人員卻占到了53%。數(shù)據(jù)說(shuō)明，受年齡和就業(yè)技能限制，大齡人員重新實(shí)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)困難較多，只能以靈活就業(yè)形式參保。由于收入不穩(wěn)定，這些人員實(shí)際繳費(fèi)年限較短，未來(lái)老年收入水平與正常企業(yè)職工相比將明顯偏低。此外，大部分靈活就業(yè)人員將在今后10-20年退休，未來(lái)基金支付將面臨較大壓力。

4.個(gè)體靈活就業(yè)參保人員繳費(fèi)金額比重偏低

從2010-2012年的參保數(shù)據(jù)看，個(gè)體靈活就業(yè)人員參保人數(shù)分別占到了全省總參保人數(shù)的28．4%、27．7%和28．0%，但繳費(fèi)總額僅占全省的16．3%、15．7%、15．6%?？梢姡瑐€(gè)體靈活就業(yè)人員參保人數(shù)數(shù)量的增長(zhǎng)并未帶來(lái)質(zhì)量的提升。

參保群體結(jié)構(gòu)形成的原因

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變

（1）傳統(tǒng)就業(yè)方式的變化。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，股份制、私營(yíng)、外資企業(yè)等非公經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織所占比重日益上升，從業(yè)人員數(shù)量不斷擴(kuò)大。將非公有制企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及就業(yè)方式轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的新變化，促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)，為不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)組織及其從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等參加養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了契機(jī)，在一定程度上滿足了他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。

（2）新型用工形式的涌現(xiàn)。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，各類用工形式蓬勃興起，金融代理、物流運(yùn)輸、產(chǎn)品營(yíng)銷、家政服務(wù)等新型用工方式不斷出現(xiàn)，這些原在社保制度設(shè)計(jì)之外的人群只能以靈活就業(yè)人員身份參保繳費(fèi)，進(jìn)入社會(huì)保障體系。

（3）城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)。各地在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，圍繞促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，將大量農(nóng)村失地農(nóng)民逐步納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使得靈活就業(yè)人員比重不斷上升。

2.參保擴(kuò)面政策和養(yǎng)老金連續(xù)上調(diào)

（1）國(guó)家把提高社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面作為保障和改善民生的重要舉措。國(guó)務(wù)院要求以非公有制企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點(diǎn)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，同時(shí)還對(duì)靈活就業(yè)人員制定了較低的繳費(fèi)比例、統(tǒng)一了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，并通過(guò)落實(shí)國(guó)家有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，幫助就業(yè)困難人員參保繳費(fèi)。

（2）江蘇把人人享有社會(huì)保障作為推進(jìn)“兩個(gè)率先（率先全面建成小康社會(huì)，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化）”的重要內(nèi)容。國(guó)家和省養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策直接推動(dòng)了個(gè)體靈活就業(yè)人員踴躍參保。

3.片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及少數(shù)企業(yè)逃避繳費(fèi)責(zé)任

（1）全省開發(fā)區(qū)企業(yè)職工參保率明顯偏低。這主要因?yàn)椴糠值貐^(qū)政府仍單純將追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政府工作目標(biāo)，對(duì)招商引資企業(yè)實(shí)行差別化對(duì)待，成立開發(fā)區(qū)軟環(huán)境治理辦公室，直接隸屬當(dāng)?shù)攸h委政府，造成園區(qū)企業(yè)參保難、執(zhí)法難。

（2）違規(guī)一次性補(bǔ)繳問(wèn)題比較突出。個(gè)別地方政府為應(yīng)對(duì)基金缺口困難或片面追求擴(kuò)面任務(wù)完成率，采取一次性向前違規(guī)補(bǔ)繳方式，將不符合政策規(guī)定的人群直接納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。

（3）政策差異性設(shè)計(jì)誘發(fā)了部分企業(yè)逃避繳費(fèi)義務(wù)?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為28%，其中職工個(gè)人承擔(dān)8%，企業(yè)承擔(dān)20%；而個(gè)體、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為20%，全部由個(gè)人承擔(dān)。部分小企業(yè)為了節(jié)約成本，讓職工以靈活就業(yè)人員身份參保，規(guī)避企業(yè)責(zé)任，減少應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的20%比例的保費(fèi)支出。

采取切實(shí)措施優(yōu)化參保結(jié)構(gòu)

將個(gè)體靈活就業(yè)人員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面維護(hù)了職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，體現(xiàn)了社會(huì)公平。另一方面，也拓寬了政府社會(huì)保障資金來(lái)源渠道，有效防范了基金支付風(fēng)險(xiǎn)。然而，由于個(gè)體靈活就業(yè)人員崗位不固定，收入不穩(wěn)定，極易發(fā)生斷?，F(xiàn)象。截至2012年末，江蘇省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中斷繳費(fèi)人數(shù)為126．51萬(wàn)人，其中，個(gè)體靈活人員中斷繳費(fèi)比例明顯偏高。中斷繳費(fèi)人數(shù)的大幅上升，直接導(dǎo)致江蘇省參保繳費(fèi)率的下降。

此外，個(gè)體靈活就業(yè)人員繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)偏低，繳費(fèi)年限一般較短，如果一個(gè)地區(qū)個(gè)體靈活就業(yè)人員參保比例過(guò)高，必將加大基金的長(zhǎng)期支付壓力，對(duì)制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)不利影響。同時(shí)，這一群體占比的上升，必然拉低養(yǎng)老金平均水平，直接影響退休人員晚年的生活質(zhì)量。

因此，必須進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展方式，從單純依靠參保人員數(shù)量增長(zhǎng)向數(shù)量、質(zhì)量協(xié)調(diào)并重的發(fā)展轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化參保結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.加快轉(zhuǎn)變社保事業(yè)發(fā)展觀念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)收入分配的正向調(diào)節(jié)

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（1）切實(shí)改變GDP增長(zhǎng)是硬任務(wù)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展是軟任務(wù)的傳統(tǒng)理念，充分發(fā)揮社會(huì)保障二次分配作用，使得社會(huì)保險(xiǎn)成為居民增收的重要渠道。

（2）深入推進(jìn)開發(fā)區(qū)企業(yè)參保工作，著力解決開發(fā)區(qū)內(nèi)勞動(dòng)者老有所養(yǎng)的切身利益問(wèn)題。

（3）培育社會(huì)誠(chéng)信風(fēng)氣，特別要營(yíng)造企業(yè)內(nèi)部勞資之間良好的誠(chéng)信氛圍，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，切實(shí)維護(hù)職工的合法社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

（4）充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)在提高居民收入中的重要作用，按照二次分配更加注重公平的原則，努力將社會(huì)財(cái)富這個(gè)“蛋糕”分好，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、勞動(dòng)者的合作共贏。

2.深入實(shí)施積極的就業(yè)政策，充分發(fā)揮就業(yè)對(duì)社會(huì)保障的促進(jìn)作用

（1）把促進(jìn)就業(yè)與擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面相結(jié)合，圍繞居民收入倍增計(jì)劃，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)質(zhì)量，不斷提升參保人員繳費(fèi)能力。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)、強(qiáng)化就業(yè)失業(yè)調(diào)控、健全人力資源市場(chǎng)、優(yōu)化就業(yè)公共服務(wù)，幫扶重點(diǎn)人群實(shí)現(xiàn)就業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民充分就業(yè)，為營(yíng)造良好的參保繳費(fèi)環(huán)境創(chuàng)造有利條件。

（3）要加大對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行特殊的就業(yè)和社保扶持政策，采取切實(shí)可行的優(yōu)惠政策和措施，要進(jìn)一步完善現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼辦法，擴(kuò)大享受社保補(bǔ)貼的范圍，加大社保補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)斷保人員續(xù)保，保障全體人民共享改革發(fā)展成果。

3.進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮政策的杠桿作用

（1）按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求，對(duì)江蘇省靈活就業(yè)等群體參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策作出調(diào)整。江蘇省的原有政策對(duì)個(gè)體工商戶沒有區(qū)分有雇工和無(wú)雇工的情形，對(duì)靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)做出強(qiáng)制性規(guī)定。因此，要盡快調(diào)整省級(jí)層面的政策，便于《社會(huì)保險(xiǎn)法》在江蘇的貫徹。

（2）盡快解決目前養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例不一致所引發(fā)的矛盾。國(guó)家為減輕靈活就業(yè)人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，采取了與企業(yè)職工不同的繳費(fèi)比例，然而由于這部分群體其繳費(fèi)資金全部來(lái)源于個(gè)人，負(fù)擔(dān)成本明顯高于城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員，政策實(shí)際上是提高了靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)門檻。同時(shí)，由于存在兩種比例，誘發(fā)了部分企業(yè)規(guī)避繳費(fèi)責(zé)任的行為，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金流失。

（3）研究解決因養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)與社會(huì)平均工資統(tǒng)計(jì)口徑掛鉤，造成繳費(fèi)基數(shù)上升過(guò)快的矛盾，切實(shí)減輕參保人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門公布的全省社會(huì)平均工資來(lái)確定的，由于統(tǒng)計(jì)口徑差異及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，各地普遍反應(yīng)基數(shù)過(guò)高、增速過(guò)快。特別是蘇北經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，職工收入普遍偏低，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)的月繳費(fèi)就達(dá)到400元左右，繳費(fèi)壓力很大。

（4）提高最低繳費(fèi)年限。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院李珍教授建議由現(xiàn)在的15年調(diào)整至25-30年。她認(rèn)為，如果繳費(fèi)基數(shù)為社平工資的100%，最低繳費(fèi)年限提高到30年，那么僅基礎(chǔ)養(yǎng)老金就可以達(dá)到社會(huì)平均工資的30%，這樣就能提高養(yǎng)老金的替代率。世界各國(guó)除美國(guó)的最低繳費(fèi)年限較短外，很多國(guó)家的規(guī)定都很長(zhǎng)，例如法國(guó)規(guī)定公務(wù)員的最低繳費(fèi)年限為37．5年，私人部門的雇員為40年。

（5）加快城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。目前，國(guó)家層面的制度銜接辦法已經(jīng)出臺(tái)，主要內(nèi)容有：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人員，達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限滿15年的，可以申請(qǐng)從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)待遇；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇。這樣，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下參保人身份在居民和職工之間轉(zhuǎn)換的實(shí)際，打通了制度之間的通道，確保參保人的權(quán)益不受損失。

4.改進(jìn)管理方式，提升服務(wù)水平

（1）要轉(zhuǎn)變養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳過(guò)程中過(guò)分重?cái)?shù)量的觀念，調(diào)整擴(kuò)面責(zé)任管理的辦法，不斷提高參保繳費(fèi)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)參保結(jié)構(gòu)相對(duì)平衡。相對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)方式而言，個(gè)體靈活就業(yè)是一種非正規(guī)、不充分就業(yè)，中斷繳費(fèi)比重較大，難以持續(xù)繳費(fèi)。因此，解決好他們的續(xù)保問(wèn)題十分必要。要將斷保人員續(xù)保工作作為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳的核心指標(biāo)，形成從重 “擴(kuò)數(shù)量”向 “提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變的政策導(dǎo)向。

（2）要逐步淡化指標(biāo)考核，強(qiáng)化預(yù)算約束。養(yǎng)老保險(xiǎn)工作要從指標(biāo)管理向預(yù)算管理轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格基金預(yù)算和決算編制流程，建立健全預(yù)算管理工作目標(biāo)考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算工作的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。

（3）要提高政策的執(zhí)行力，切實(shí)糾正違規(guī)一次性補(bǔ)繳行為，防止基金流失。防止部分地方政府為歸避自身責(zé)任，借解決本地區(qū)“民生”問(wèn)題，簡(jiǎn)單化地將應(yīng)由社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等其它渠道幫扶的社會(huì)群體直接納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，加大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)。

（4）要建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)精算管理體系，為決策提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)建立參保結(jié)構(gòu)、基金平衡、待遇支付等各類數(shù)據(jù)模型，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)基金狀況，實(shí)現(xiàn)參保群體自身的基金收支相對(duì)平衡，確保社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）

編輯：劉釗