新型城鎮(zhèn)化背景下土地規(guī)劃改革的方向

◎ 文/夏方舟 嚴金明

新型城鎮(zhèn)化背景下土地規(guī)劃改革的方向

◎ 文/夏方舟 嚴金明

新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長達到1．35%，經(jīng)歷著世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程，同時也伴隨著大規(guī)模的人口流動、社會變遷以及相關(guān)的大量問題。黨的十六大和十七大都提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，十八大提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，2013年中央城鎮(zhèn)化工作更提出了推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)和具體部署，“新型城鎮(zhèn)化”已是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。近年來，隨著第二輪土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）的落實和第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的公布實施，土地利用規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，受到了全社會的廣泛關(guān)注。隨著“新型城鎮(zhèn)化”進程的不斷推進，土地利用規(guī)劃本身顯露出一些亟需解決的問題，同時復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會發(fā)展也需要對規(guī)劃改革提出了更高的需求。

對新型城鎮(zhèn)化的再認識

筆者以為，“新型城鎮(zhèn)化”是“綜合城鎮(zhèn)化”，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，社會經(jīng)濟、自然資源、生態(tài)環(huán)境等各個層面綜合協(xié)同的城鎮(zhèn)化過程。具體來說主要包括3方面內(nèi)容：

1.人口城鎮(zhèn)化

主要包括升學(xué)城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化以及其他形式，其核心內(nèi)容是讓這三類人群尤其是農(nóng)民工享受同城鎮(zhèn)原來戶籍人口均等的公共服務(wù)，未來城鎮(zhèn)化的重點之一是保障2．6 億存量和未來增量農(nóng)民工享受和城市戶籍人口均等的公共服務(wù)。

2.土地城鎮(zhèn)化

（1）健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓提供制度保障，同時也可以促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移與耕地的適度集中和規(guī)?；?jīng)營結(jié)合，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（2）探索農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，完善土地征用補償機制，嚴格管理土地收益，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進城定居創(chuàng)造條件。

（3）科學(xué)規(guī)劃合理布局，有效控制建設(shè)用地供給總量，加大城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，促進土地資源的集約利用，協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的進度。

3.產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化

注重城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的培育，將與農(nóng)村關(guān)系不大的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)遷入城市，重視二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，同時引入生態(tài)文明理念，重視人口、資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)全面融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化，逐步形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村分工合理、特色突出、功能互補的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化格局。

我國當(dāng)前土地利用規(guī)劃制度存在的問題

1.前瞻性不足

一是體現(xiàn)在編制過程中對大都市輻射、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程估計不足，對規(guī)劃科學(xué)性大打折扣；二是體現(xiàn)在規(guī)劃方案編制時受當(dāng)時編制背景等因素的制約，對未來土地利用需求缺乏準確預(yù)測，導(dǎo)致土地利用戰(zhàn)略目標相對單一，較少兼顧社會、經(jīng)濟、生態(tài)各方的需要，因而土地差異化引導(dǎo)功能不足。

2.“彈性”較低

當(dāng)前土地利用規(guī)劃仍具有較強的指令性和強制性，以指標控制和土地用途分區(qū)控制為主，缺乏針對不可預(yù)測、偶然特殊情況的應(yīng)變“彈性”，往往導(dǎo)致遇到突發(fā)情況就不得不進行規(guī)劃調(diào)整，長此以往將會損害規(guī)劃的權(quán)威性。再加上我國當(dāng)前的土地利用規(guī)劃制度仍以計劃管控為主，缺乏與之相結(jié)合的市場配置制度，造成了政府部門權(quán)力失衡可能性增加，規(guī)劃體現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)意愿大過群眾意愿，不利于社會管理制度的變革和社會的和諧穩(wěn)定。

3.公眾參與激勵不足

在實際操作中，缺乏社會公眾參與規(guī)劃實施的激勵措施，其原因主要包括兩方面：一方面公眾參與的成本太高，包括公眾收集規(guī)劃信息的搜尋成本、對違規(guī)用地的監(jiān)督成本等；另一方面是公眾參與的收益極為有限，除了違規(guī)用地導(dǎo)致利益被侵害方會對侵害行為進行反抗外，一般公眾對違規(guī)行為的監(jiān)督舉報缺乏足夠利益補償。因此，一般社會成員對規(guī)劃實施的參與性較低。

4.規(guī)劃控制任務(wù)與實施保障不相配套

當(dāng)前的土地利用規(guī)劃的控制任務(wù)往往過于關(guān)注“保紅線”，在“保發(fā)展”方面受到局限，未能有效和“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“信息化”相結(jié)合，規(guī)劃布局也不盡合理。此外，規(guī)劃實施保障措施難以保障規(guī)劃任務(wù)的全面實現(xiàn)，執(zhí)行力度有待提高，利益共同體難以形成，監(jiān)督和審查依舊不足，在一定程度上影響了規(guī)劃總體目標的實現(xiàn)。

土地利用規(guī)劃的改革方向

在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地利用規(guī)劃為了能夠更好地服務(wù)于“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”和“工業(yè)城鎮(zhèn)化”，需要針對上述問題，秉持“提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、釋放空間”的原則，在規(guī)劃目標、規(guī)劃主體、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃布局、規(guī)劃實施等方面進行進一步的改革：

1.規(guī)劃目標

近年來，土地利用規(guī)劃目標多偏重于耕地保護，規(guī)劃目標多元化流于形式，“十分珍惜與合理利用土地”體現(xiàn)不足。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，傳統(tǒng)的社會、經(jīng)濟和生態(tài)規(guī)劃目標應(yīng)被賦予新的含義。

（1）新型社會目標。土地利用規(guī)劃要綜合考慮新型社區(qū)、新型社會組織和新型社會管理等基本要素，促進生活方式現(xiàn)代化、舒適化、便利化、自主化，推動建立居民構(gòu)成多元化、社會人口流動化、社會聯(lián)系國際化、社會階層橄欖型的包容和諧的社會。

（2）新型經(jīng)濟目標。土地利用規(guī)劃應(yīng)以新型工業(yè)化為總體背景，為建立“科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少”的產(chǎn)業(yè)體系，提供科學(xué)合理的土地等要素保證，兼顧大企業(yè)頂天立地和中小企業(yè)鋪天蓋地，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、經(jīng)濟發(fā)展活力化。

（3）新型生態(tài)目標。土地利用規(guī)劃應(yīng)尤為注意生態(tài)用地保障，把調(diào)整生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間之間的比例關(guān)系作為國土開發(fā)的重要抓手，著力塑造綠色低碳的生態(tài)環(huán)境，促進自然景色優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境良好，資源利用節(jié)約，環(huán)境保護有效，人與自然和諧發(fā)展的良好局面形成。

2.規(guī)劃主體

“人口城鎮(zhèn)化”是“新型城鎮(zhèn)化”的重要組成部分，反映到土地利用規(guī)劃上，則要更為突出“以人為本”的規(guī)劃思想，加強公眾參與、促進公開監(jiān)督、協(xié)調(diào)利益均衡。

（1）重視在規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督等各個階段的公眾參與，通過改進公眾參與方式和方法，增加人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動公眾參與積極性，增強全社會實施規(guī)劃的共同責(zé)任意識。

（2）對規(guī)劃內(nèi)容、實施規(guī)劃的政策和有關(guān)要求、工作制度和辦事程序、審批和審查用地的結(jié)果進行公開，加強規(guī)劃編制實施的人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督，促使政府部門公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違法行為。

（3）完善合法、合情、合理的公眾利益協(xié)調(diào)機制，建立上下通達的反饋平臺和溝通渠道，在規(guī)劃編制實施中兼顧公平與效率，維護民眾權(quán)益，力爭讓所有“城鎮(zhèn)化”人口獲得相對均等的公共服務(wù)。

3.規(guī)劃任務(wù)

在“保紅線”上，土地利用規(guī)劃要充分與現(xiàn)代信息技術(shù)和信息系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷及相關(guān)的管理和服務(wù)現(xiàn)代化相結(jié)合，即生產(chǎn)工具的機械化、生產(chǎn)技術(shù)的科學(xué)化、生產(chǎn)組織的產(chǎn)業(yè)化、勞動者素質(zhì)的提高，構(gòu)造城鎮(zhèn)化的嶄新供給推動力。

在“保發(fā)展”上，土地利用規(guī)劃應(yīng)更緊密地為基于信息化基礎(chǔ)的科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、勞動力密集的新型工業(yè)化服務(wù)，與基于智能化基礎(chǔ)的第三次工業(yè)革命相結(jié)合，提供相應(yīng)的要素保證和合理的布局安排，構(gòu)造城鎮(zhèn)化的嶄新需求拉動力。

信息化作為當(dāng)今科技進步的集中體現(xiàn)，不僅間接影響著城鎮(zhèn)化的供求推拉力，還直接決定城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度、形態(tài)與質(zhì)量。因此，對于土地利用規(guī)劃來說，信息化不僅是核心任務(wù)，更是重要手段。

4.規(guī)劃布局

在“新型城鎮(zhèn)化”背景下，未來我國城鎮(zhèn)將以城市綿延帶、城市群或城市圈等形態(tài)，呈點、線、面三種結(jié)構(gòu)，通過現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)連接在一起，鑲嵌在廣袤的祖國大地上。對于土地利用規(guī)劃而言，在宏觀、中觀和微觀規(guī)劃布局上都需要進行一定的調(diào)整。

（1）宏觀布局上，東部區(qū)位優(yōu)越、環(huán)境適宜、人口稠密，以面為主、點線結(jié)合，支持東部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級；中部和東北資源豐富、人口稠密，以線為主、點面結(jié)合，鼓勵資源向中部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)中部崛起和東北振興；西部地廣人稀，以點為主、線面配合，關(guān)注生態(tài)，集中發(fā)展，培育核心城市。

（2）中觀布局上，充分利用規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟的優(yōu)勢，在關(guān)注并重點援助邊緣區(qū)域的基礎(chǔ)上，推動形成產(chǎn)業(yè)布局與分工合理、經(jīng)濟聯(lián)系緊密、內(nèi)部聚集效應(yīng)與對外擴散效應(yīng)明顯的一體化城市群。

（3）微觀布局上，通過建設(shè)緊湊型城市等措施減緩城市的無序蔓延和擴張，通過建設(shè)集群化和網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)過渡城鄉(xiāng)、完善分工，通過新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村居民點撤并等改變農(nóng)村面貌、保證耕地數(shù)量和質(zhì)量、實現(xiàn)農(nóng)村土地集約利用。

5.規(guī)劃實施

（1）在新型城鎮(zhèn)化進程中，要更為充分地考慮未來的不可預(yù)見性和難以預(yù)測性，適當(dāng)結(jié)合市場配置機制，有效提高規(guī)劃彈性，更為科學(xué)合理地調(diào)控土地利用計劃。

（2）重視土地流轉(zhuǎn)市場的建立，在耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上推進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，在農(nóng)村集體建設(shè)用地，入市交易合法化的前提下推進農(nóng)村建設(shè)用地集約化、工業(yè)集聚化、特色生態(tài)化。

（3）新型城鎮(zhèn)化的過程同時也是務(wù)農(nóng)人口減少的過程，更是土地流轉(zhuǎn)不斷加劇的過程，在這樣的過程中，要實現(xiàn)土地利用規(guī)劃“保紅線”的重要目標，必須不斷加強規(guī)劃用途管制，避免大量農(nóng)地減少、綠地破壞、環(huán)境惡化，土地出現(xiàn)不合理的利用現(xiàn)象。

（4）土地整治曾經(jīng)為農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村人口非農(nóng)化、減輕農(nóng)民負擔(dān)作出了重大貢獻，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中仍要以土地整治為規(guī)劃重要實施手段，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，充分運用市場手段，切實落實補充耕地任務(wù)，促進社區(qū)集中居住，提高農(nóng)村土地利用集約程度。

（5）建立規(guī)劃利益協(xié)調(diào)機制。要在各個規(guī)劃主體之間構(gòu)建合理的溝通反饋和利益協(xié)調(diào)機制，如推進保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅征收，通過土地稅收改革從根本上改變土地財政結(jié)構(gòu)，從根源上協(xié)調(diào)促進土地收益分配公平有效。

此外，還要特別注意在區(qū)域之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間建立合理的規(guī)劃利益協(xié)調(diào)機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、城市群一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以此為抓手推動傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化走向新型的城鎮(zhèn)化。

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目（編號：09&ZD047）的階段性研究成果

[1] 嚴金明，劉杰．關(guān)于土地利用規(guī)劃本質(zhì)、功能和戰(zhàn)略導(dǎo)向的思考[J]．中國土地科學(xué)，2012．

[2] 李圣均．城鎮(zhèn)化模式的國際比較及其對應(yīng)發(fā)展階段[J]．改革，2013．

[3] 倪鵬飛．新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進對策[J]，江海學(xué)刊，2013．

[4] 嚴金明，夏方舟，李強．中國土地綜合整治戰(zhàn)略頂層設(shè)計[J]．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2012．

[5] 仇保興．科學(xué)規(guī)劃，認真踐行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J]，規(guī)劃師，2010．

[6] 夏方舟，嚴金明，劉建生．農(nóng)村居民點重構(gòu)治理路徑模式的研究[J]．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2014．

（作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

編輯：劉釗