對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的思考

◎ 文/彭巨水

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！贝伺e一方面拓展了領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的內(nèi)容，使審計(jì)工作在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中有了更為具體的抓手；另一方面，通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，給地方官員戴上環(huán)境“緊箍咒”，也可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)盡職盡責(zé)，使自然資源的開發(fā)利用更加注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。

然而，在積極評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，我們不得不深入思考，作為一項(xiàng)開創(chuàng)性的舉措，開展這項(xiàng)審計(jì)工作的基礎(chǔ)條件是否具備，還需要做好哪些方面的工作。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的五個(gè)難點(diǎn)

1.自然資源的價(jià)值量化評(píng)估問題

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)。只有編制可量化的地方自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，才能夠根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表的變化情況，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的相關(guān)履職是否到位。一個(gè)地區(qū)的自然資源包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等多個(gè)方面，這些資源有的潛藏在地下，還未勘探明確；有的流動(dòng)性強(qiáng)，價(jià)值不穩(wěn)定；有的外部性明顯，無法估量成本價(jià)值；有的缺乏市場交易價(jià)格，難以估量核算。在這種情況下，由于缺乏統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的成本、價(jià)值核算體系，難以對(duì)相關(guān)資源開展數(shù)量化的價(jià)值評(píng)估。此外，在現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算體系中，自然資源及環(huán)境損耗是一種外部成本，諸如沒有企業(yè)或社會(huì)組織將水、空氣污染成本計(jì)入其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)成本，一些礦產(chǎn)資源的低價(jià)格甚至無成本獲取，無法反映出其實(shí)際價(jià)值，使得一些企業(yè)或組織的會(huì)計(jì)核算中未能完整反映其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)值和效益，更未意識(shí)到開展綠色會(huì)計(jì)核算的必要性。價(jià)值評(píng)估在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，表明編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)條件還不具備，也決定了開展這項(xiàng)工作目前還只能初步探索，無法大規(guī)模、制度化、常態(tài)化地推進(jìn)。

2.評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的依據(jù)

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制有助于全面揭示政府對(duì)各項(xiàng)資源的占有使用情況及負(fù)擔(dān)能力，并明確相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任主體，能夠反映出一個(gè)時(shí)期、一定區(qū)域的自然資源資產(chǎn)變化情況。然而，如何通過分析資產(chǎn)負(fù)債表存量基礎(chǔ)上增量和消耗量的變化，判斷地方自然資源資產(chǎn)是否消耗超出極限，資產(chǎn)總量增加的原因到底是什么，這就涉及到具體以一種什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)、利用責(zé)任，需要有較為明確的界線，也可以稱之為紅線。目前，我國尚未嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，這也使得開展自然資源離任審計(jì)失去了評(píng)估績效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表變動(dòng)不同情況，確定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，這是評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的關(guān)鍵。

3.審計(jì)成果的利用及責(zé)任的追究

問責(zé)體系的缺失，是造成我國環(huán)境破壞問題的關(guān)鍵因素。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有助于強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。2013年年底中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），就改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作提出了要求，突出強(qiáng)調(diào)完善政績考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，將生態(tài)文明建設(shè)作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化資源消耗、環(huán)境保護(hù)等約束性指標(biāo)考核。然而，真正要將《通知》中“造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)的，造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的……要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任”等要求落到實(shí)處，關(guān)鍵還是要看各級(jí)組織部門根據(jù)《通知》精神設(shè)計(jì)的考核方案和權(quán)重，以及問責(zé)、追責(zé)的力度。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任在考核中占比過低，越過紅線后未能受到嚴(yán)厲懲罰和終身追責(zé)，那么開展這項(xiàng)審計(jì)工作的意義將大打折扣。

4.明確自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象和主體

（1）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的“領(lǐng)導(dǎo)干部”如何界定，審計(jì)的對(duì)象是地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，還是政府相關(guān)部門（如國土資源、環(huán)保、水利等部門）的主要負(fù)責(zé)人?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部”的范圍確定了，審計(jì)的對(duì)象明確了，責(zé)任追究的對(duì)象也才能明確，才能便于此項(xiàng)工作的開展。

（2）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體是誰？是審計(jì)部門，還是組織、審計(jì)、環(huán)保、國土等部門的聯(lián)合審計(jì)組。目前，審計(jì)部門開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，更多是從經(jīng)濟(jì)決策的制定、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行等方面開展，而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范疇必然超出經(jīng)濟(jì)范圍，還包括更為專業(yè)的環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)修復(fù)、礦產(chǎn)開采等方面，這就需要多個(gè)專業(yè)部門的聯(lián)合，這一點(diǎn)必須要在開展此項(xiàng)審計(jì)前明確。

5.“自然資源資產(chǎn)”評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局限性

自然資源資產(chǎn)并沒有涵蓋整個(gè)生態(tài)環(huán)境的全部內(nèi)容。從領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)方面的責(zé)任出發(fā)，評(píng)估和考核領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源有效利用等方面是否盡職盡責(zé)，具有明顯的局限性。

（1）自然資源資產(chǎn)主要包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等領(lǐng)域，只是“局部的”環(huán)境資產(chǎn)，其狀態(tài)好壞并不能反映全部的環(huán)境質(zhì)量狀況。

（2）在整個(gè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的干部考核標(biāo)準(zhǔn)中，自然資源資產(chǎn)的權(quán)重大小，這顯然是一個(gè)需要研究的問題。對(duì)此，如果僅僅以自然資源資產(chǎn)負(fù)債為考核內(nèi)容，后續(xù)的離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的范圍過小，無法準(zhǔn)確考核和合理追蹤問責(zé)。

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的原則

1.范圍合理、便于推進(jìn)

由于自然資源資產(chǎn)范圍太廣，登記、量化、評(píng)估和入賬等存在諸多問題。為了便于工作的開展，首先應(yīng)從林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等單個(gè)領(lǐng)域入手，根據(jù)國家主體功能區(qū)的劃分，建立能反映上述自然資源領(lǐng)域基本風(fēng)貌的核算體系，編制重點(diǎn)資源的資產(chǎn)負(fù)債表。對(duì)于確實(shí)難以貨幣量化的資源，采用報(bào)表附注的方式，在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的附注中填列其實(shí)物變化情況。此外，從審計(jì)對(duì)象而言，應(yīng)該選擇對(duì)地區(qū)或全國有重要影響的自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人開展離任審計(jì)，確保這些自然資源資產(chǎn)得到合理開發(fā)利用和有效保護(hù)。

2.指標(biāo)簡明、利于問責(zé)

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部在相關(guān)自然資源資產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)及利用中的權(quán)力及責(zé)任，根據(jù)已有生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的考核指標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況劃定紅線，制定能反映生態(tài)保護(hù)、環(huán)境改善及資產(chǎn)存量、增量變化的獎(jiǎng)懲考核指標(biāo)。由于環(huán)境問題的長期性、隱蔽性、滯后性、復(fù)雜性，探索可行的追責(zé)機(jī)制是解決地方領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求GDP，未能樹立綠色科學(xué)政績觀的關(guān)鍵。從重點(diǎn)指標(biāo)入手，將其量化考核納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的履職檔案中，既可以形成長效追責(zé)機(jī)制，又可以震懾當(dāng)前的短期行為。

3.循序漸進(jìn)、頂層設(shè)計(jì)

推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，情況復(fù)雜，國內(nèi)外沒有成熟可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，需要各地方政府根據(jù)實(shí)際情況，不斷探索、積累經(jīng)驗(yàn)，逐步全面推開。同時(shí)，國家要有統(tǒng)一部署，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)部門應(yīng)通力配合，具體措施如下：對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。精準(zhǔn)劃定林地、河湖水系、濕地、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、大氣、水環(huán)境等生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)空間。探索制定可行的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、量化、評(píng)估、入賬標(biāo)準(zhǔn)。制定完善的基于自然資源資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效考核辦法。探索建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，審計(jì)組成員由組織、審計(jì)、環(huán)保、國土資源等部門人員共同組成。