養(yǎng)老保障 “正面清單”的八個問題

◎ 文/鄭秉文

卷首語

養(yǎng)老保障 “正面清單”的八個問題

◎ 文/鄭秉文

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為未來五年、乃至十年社保改革規(guī)劃了藍圖。但是，正如習總書記于2014年2月17日在中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上所指出的，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件”。隨著各項改革任務的展開，深入進行制度分析和進行頂層設計就成為下一步改革的重要環(huán)節(jié)。

在養(yǎng)老保障制度改革頂層設計中，人口結構變化因素是一個重要的變量，但出生死亡和壽命預期等變化是很有規(guī)律的，人口統(tǒng)計學中的生命表便是人口結構變化規(guī)律的模擬，而這個模擬就常常被用在養(yǎng)老保障制度設計上。所以，養(yǎng)老保障制度的設計具有很強的“可預見性”和“可設計性”，就是說，與其他制度相比，它是最有條件進行通盤考慮和全面設計的。

我國雖然建立現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度只有十幾年的時間，但是，由于幾乎是世界上惟一的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度，結構異常復雜，加之人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，導致我國的養(yǎng)老保障制度成為當今世界上問題最多和最復雜的制度之一。基于這樣的考慮，在進行養(yǎng)老保障頂層設計時，有必要對這個制度存在的諸多問題逐一梳理。筆者列出8個問題的“正面清單”，供有關部門參考。

一是便攜性不好。統(tǒng)籌層次低下導致異地轉續(xù)關系復雜，并由此派生出很多其他難以克服的制度缺陷。所謂統(tǒng)籌層次，主要是指養(yǎng)老保險繳費基金流的收支核算體系及其管理層級，其結果是異地轉移接續(xù)困難，影響勞動力全國范圍自由流動；基金沉淀在地方，成為“利益場”；作為地方政府的“奶酪”，成為“博弈場”。

二是可及性不好。擴大覆蓋面是一項艱巨的任務，絕大部分農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員群體始終裸露在制度之外。覆蓋面是衡量社會保障制度能力和運行質量的重要標志，如果一個制度長期內覆蓋面都難以實現(xiàn)應保盡保，即使其他參數(shù)再好，其合法性也是值得商榷的。

三是可靠性較差。正常的調節(jié)機制缺位導致替代率逐漸下降，連續(xù)10年的行政措施不利于制度的長期建設。歷次中央發(fā)布的相關文件都提到這個問題，但始終沒有解決，養(yǎng)老金待遇水平靠行政手段調整已達10年之久。

四是激勵性不足。各個行為主體道德風險十分猖獗，制度收入受到極大影響。表現(xiàn)為繳費與權益不對稱、聯(lián)系不緊密等。例如在新農(nóng)保五檔次繳費公式里，絕大部分人選擇最低檔即每年繳費只有100元，由此影響到制度的基金支付能力和可持續(xù)性。

五是公平性欠缺。制度碎片化整合力度不夠，多軌制成為一個社會痼疾。按人群劃分和建立的碎片化制度始終把養(yǎng)老保障的公平性擺在面前，尤其是，在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間存在明顯雙軌制的格局下，機關公務員和事業(yè)單位人員是否參加改革已經(jīng)成為公平性的一個風向標。

六是收益性很差。投資體制十分落后，致使基金處于極大的貶值風險之中。十幾年來，基金利率不到2%，低于同期平均通貨膨脹率，面臨巨大的貶值風險，更低于全國社?；鹄硎聲谶^去十幾年里8%左右的平均收益率。銀行存款作為養(yǎng)老保險基金的惟一保值增值方式，這在全世界都是罕見的投資管理模式。

七是替代性很差。宏觀資金運用效率低下，制度運行成本高昂。這里主要是指繳費收入與財政補貼之間難以轉換和替代，一方面每年需要幾千億元的財政補貼；但另一方面，每年又形成幾千億元的等量余額，宏觀資金運用低效。

八是穩(wěn)定性欠佳。制度長期難以定性，做實個人賬戶及部分積累制長期不能實現(xiàn)。在目前制度設計下，一方面基金規(guī)模與日俱增，已超過3萬億元；但另一方面，空賬規(guī)模也逐年增加，已接近3萬億元。做實賬戶的遙遙無期影響全社會對制度的信心，影響政府的公信力。

（作者系中國社會科學院世界社保研究中心主任）