檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新問題研究

季衛(wèi)華

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，南京210023）

加強社會管理、完善社會管理體制是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。深入推進社會管理創(chuàng)新工作，是中央政法委的重要部署。檢察機關(guān)能否參與社會管理創(chuàng)新，是否屬于社會管理創(chuàng)新的主體，對這些問題，檢察機關(guān)內(nèi)部還存在著一些有爭議的認識。因此，深入分析檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的深層次原因，對相關(guān)理論爭議進行回應(yīng)，進而探討檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的功能定位，并提出檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的相關(guān)保障機制，對提高社會管理水平、實現(xiàn)社會和諧具有重要的理論與實踐意義。

一、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的理論依據(jù)

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在我國屬于司法機關(guān)的范疇，而司法權(quán)最重要的特征是處理案件，檢察機關(guān)應(yīng)該依法獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，為什么會提出檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的問題？換句話說，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新何以被推崇和踐行？

1.社會層面的原因：風(fēng)險社會的形成。風(fēng)險社會理論為德國社會學(xué)家貝克所創(chuàng)立。貝克以反思現(xiàn)代化為視角，按照風(fēng)險分配、個體化法則、科學(xué)和政治的衰微這樣的思路展開其風(fēng)險社會的理論。他認為，現(xiàn)代世界正在從“工業(yè)社會”向“風(fēng)險社會”轉(zhuǎn)變，“風(fēng)險社會”是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個階段。[1]而風(fēng)險社會產(chǎn)生的根源是，“社會不斷地進行功能分化，結(jié)果造成社會沒有能力應(yīng)對產(chǎn)生的諸多問題。”[2]作為一個處于高速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程之中的大國，我國面臨的社會風(fēng)險管理任務(wù)更加艱巨。在風(fēng)險社會中，檢察權(quán)作為一種常態(tài)化的國家反應(yīng)，保障和促進生活共同體安全、及時應(yīng)對各種風(fēng)險管理問題是其一項重要的任務(wù)。檢察機關(guān)是憲法賦予的國家法律監(jiān)督機關(guān)，是行使法律監(jiān)督權(quán)的唯一主體，在轉(zhuǎn)型時期社會急劇變化的進程中，檢察機關(guān)既是社會管理創(chuàng)新的主體，又是推進社會管理創(chuàng)新的力量。在防范和化解社會風(fēng)險方面，檢察機關(guān)應(yīng)主動以法律的手段對各種風(fēng)險因素進行調(diào)節(jié)和規(guī)制，以保證社會管理秩序的良好運行。

轉(zhuǎn)型時期體制滯后的內(nèi)在性挑戰(zhàn)、環(huán)境變化的外在性挑戰(zhàn)以及全球化的國際性挑戰(zhàn)并存，由此造成了風(fēng)險類型的多樣、風(fēng)險主體的多元以及風(fēng)險關(guān)系的復(fù)雜。檢察機關(guān)必須與社會發(fā)展變化保持同步，以對社會的高度關(guān)切，并以各種可能運用的司法手段，回應(yīng)社會在不斷發(fā)展變化中形成的需要，特別是要把社會目標直接導(dǎo)入到具體案件的處理之中?，F(xiàn)實中，移送到檢察機關(guān)的案件，相當一部分是基礎(chǔ)性社會矛盾所衍生出的社會糾紛。這類糾紛中潛含著某個或某些群體及階層間的對抗，或多或少帶有一定的政治色彩，處理不當很容易引發(fā)群體性的社會沖突，而且這些糾紛與其他衍生于基礎(chǔ)性社會矛盾的糾紛具有同源性，因而很容易借助于某一具體糾紛而疊加和聚合。對于這些“非常規(guī)性糾紛”，檢察機關(guān)需要加強對案件的深度識別，從糾紛的表象背后探求蘊含于其中的沖突的實質(zhì)，把握案件背后潛隱的各種利益沖突，在兼顧和平衡各種因素后形成處理案件的具體方式。這些變化反映在具體檢察執(zhí)法活動中便是息訴和解方式的廣泛適用、恢復(fù)性司法的提出、寬嚴相濟原則的明確實施以及對法律監(jiān)督社會效果的充分強調(diào)，而所有這些，都是檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的實踐形態(tài)。

2.憲政層面的原因：司法與政治的融合?，F(xiàn)代各國的實踐都越來越清楚地表明，司法始終只是一個政治裝置，是實現(xiàn)政治目標的一個工具；檢察院始終是國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成部分，是民族—政治國家的權(quán)力網(wǎng)格中的一個關(guān)鍵節(jié)點；檢察工作固然有獨立的行為標準與活動方式，但并沒有獨立于統(tǒng)治之外的利益。正如美國政治學(xué)家波齊所說：“國家的每一個部分不僅僅作為一個獨立的權(quán)力中心，而且也是國家的有機組成部分，使國家另一個整體在實現(xiàn)自己的目的方面具有更高的權(quán)能?！盵3]在中國的法律語境中，“政”與“法”的聯(lián)系從來沒有被分離過。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新體現(xiàn)了執(zhí)政黨基于對中國社會問題的判斷，而對檢察機關(guān)提出的政治要求。作為政治系統(tǒng)中發(fā)展著的一個部分，檢察權(quán)隨著社會秩序的生成和變遷已經(jīng)不僅僅是通過具體案件的處理，使公民的權(quán)利在一定程度上得以還原的內(nèi)在機制，而成為社會政治發(fā)展的重要的主導(dǎo)性變量和動力資源，影響和決定著社會政治的實際進程和方式。[4]檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，強調(diào)檢察工作的人民性，強調(diào)檢察工作為民眾服務(wù)，其實質(zhì)仍然是在強調(diào)檢察權(quán)的政治功能——作為政權(quán)的重要組成部分，檢察權(quán)必須為增進政權(quán)的政治合法性和夯實民眾基礎(chǔ)而努力。檢察機關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新中更強調(diào)結(jié)合中國的政治體制、司法的社會現(xiàn)實、司法在中國發(fā)展的獨特性，如“中國特色的社會主義”，更旗幟鮮明地強調(diào)“執(zhí)法為民”、“服務(wù)大局”、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等法治的外部因素。司法與政治的關(guān)系決定了司法活動以及司法過程必須從屬和適應(yīng)于社會政治統(tǒng)治的總體要求，在這種從屬與適應(yīng)中，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新既是司法與政治關(guān)系的重要穩(wěn)定器，也是司法與政治關(guān)系保持恰當平衡的必要方式。

3.法哲學(xué)層面的原因：對檢察權(quán)理論認識的深化。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新對檢察權(quán)在現(xiàn)代社會的運行提出了更高的要求，對于承擔法律監(jiān)督職能的中國檢察權(quán)來說，其未來的角色意味著更多的權(quán)能和更多的社會責任。從法哲學(xué)的視角，檢察機關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新過程中，應(yīng)體現(xiàn)積極回應(yīng)現(xiàn)實問題的現(xiàn)實使命感，用自身獨特的理論方法、整體思維、富有學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的知識積累、一般性的理論指導(dǎo)等理論優(yōu)勢，實現(xiàn)對這一重大社會基本制度轉(zhuǎn)型的積極性理論回應(yīng)和思想概括。在社會管理創(chuàng)新中，檢察權(quán)的功能構(gòu)造應(yīng)當順應(yīng)時代的發(fā)展，兼顧社會秩序和人權(quán)保障等法律精神，并適當向人權(quán)保障機能傾斜，豐富檢察權(quán)的人權(quán)蘊涵。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是一項重大的制度實踐，法哲學(xué)非但不能回避，反而須直接面對，對這一創(chuàng)新性的事業(yè)給予理論層面的回應(yīng)，以引領(lǐng)、指導(dǎo)社會管理過程中相關(guān)檢察制度的具體建構(gòu)和體系完善。[5]

基于傳統(tǒng)法治理念的負面影響仍然存在、轉(zhuǎn)型過程的重大代價及配套要求等因素，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新并非一日之功所能實現(xiàn)。所以，在這一過程中的理論性指導(dǎo)就非常重要，法哲學(xué)對于這個轉(zhuǎn)型，必須有自己的“學(xué)術(shù)態(tài)度”。究其實質(zhì)，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新就是為了實現(xiàn)有序的社會秩序，通過透明度高的法律構(gòu)造，實現(xiàn)資源的有效配置、利益分配的公平和效應(yīng)，實現(xiàn)全社會的正義與公平，讓公民在利益均衡、權(quán)力制衡、權(quán)責一致的體制中得以生存和發(fā)展，從而實現(xiàn)資源價值的極大化。當前檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的制度設(shè)計以什么坐標作為參照是一個復(fù)雜的問題。由于我國的國情和傳統(tǒng)，可以說目前沒有任何一種法律制度、法律傳統(tǒng)可以作為我們的參照系，在社會管理創(chuàng)新過程中還有許多新問題有待解決。所以，法哲學(xué)對這一問題進行理論回應(yīng)，也是其自身理論體系與現(xiàn)實社會的復(fù)雜狀況結(jié)合“本土化”過程，是一個理論與重大社會實踐的結(jié)合和相關(guān)理論提升的過程，也是形成自身“理論答案”的過程。

4.學(xué)理層面的原因：能動檢察的踐行。近年來，能動司法理念方興未艾。能動司法的因子進入檢察領(lǐng)域就是要求檢察官以及檢察權(quán)的運行體現(xiàn)適度的能動和靈活，主要是指檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新語境下，充分發(fā)揮自身的主動性、服務(wù)性和有效性，以應(yīng)對轉(zhuǎn)型中國改革實踐中遇到的各種難題，從而實現(xiàn)“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察使命。具體而言，就是將檢察能動的宗旨立足于對社會目標的追求。檢察權(quán)的運行不只是具體事實的程式化活動，更是實現(xiàn)社會功能、追求社會整體利益的具體實踐。因為關(guān)注民生、民情和民意的總體狀態(tài)，特別需要注重司法行為的社會影響和社會效果。檢察機關(guān)不但要關(guān)注個案的處理和當事人的個體權(quán)利，還要關(guān)注個案背后的體制性因素和社會意義；不但要追求個案的實體和程序正義，更要為實現(xiàn)社會體制轉(zhuǎn)型和社會的普遍正義發(fā)揮積極作用。檢察能動并不是一個單一的、具體的權(quán)力種類，而是一個系統(tǒng)性、綜合性的權(quán)力運行方式。在一定意義上，檢察能動反映了一種思維方式和主觀意識，從而促成對化解矛盾糾紛的具體方式和方法作出正確選擇。

筆者基于對最高人民檢察院的司法解釋、司法文件、工作部署、領(lǐng)導(dǎo)講話等文獻的梳理與分析發(fā)現(xiàn)，檢察權(quán)優(yōu)化配置的進程中已經(jīng)逐步呈現(xiàn)出能動主義的因子。盡管檢察機關(guān)的各種文獻并未直接使用“能動”這一詞匯，但是已經(jīng)向社會明確地昭示檢察權(quán)順應(yīng)時代發(fā)展、滿足社會需求、服務(wù)和諧大局的司法取向，彰顯了追求檢察能動與良好社會效果的愿望與姿態(tài)。檢察權(quán)的運行領(lǐng)域已拓展至社會生活，擁有廣泛的社會事務(wù)干預(yù)權(quán)?？梢哉f，檢察能動是檢察權(quán)優(yōu)化的理性選擇，也是檢察改革的重要內(nèi)容。能動檢察作為我國檢察理論的基本理念，體現(xiàn)了檢察工作的適度主動性和干預(yù)性，服務(wù)性、主動性、有效性是其三大顯著特征。它要求檢察機關(guān)的工作必須圍繞黨和國家的工作大局，為促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供有力的司法保障；它還要求檢察機關(guān)的工作必須圍繞服務(wù)社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的終極目標，運用政策考量、利益衡平、柔性執(zhí)法等方式履行檢察職能、分析預(yù)警研判，創(chuàng)新社會管理。

二、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的理論詰問

以上看來，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新遵循的基本是政治發(fā)展的社會治理邏輯，對于秉持法律職業(yè)化理論和傳統(tǒng)法治理論的相關(guān)主張者來說，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的政治或社會治理邏輯必然會受到相關(guān)的理論質(zhì)疑或追問。筆者認為，法治建設(shè)的發(fā)展，總是比我們在象牙塔里做出的理論邏輯推演公式復(fù)雜得多。因此也絕對不能夠運用單一的邏輯理性去評判其他理論的對與錯、是與非，需要立足于檢察權(quán)的特殊性，從中國的國情出發(fā)來論證檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新理論的合理性。

1.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是否構(gòu)成對檢察權(quán)威的貶損。檢察權(quán)威是以檢察權(quán)為依托，以控訴、職務(wù)犯罪偵查等職能為核心，以執(zhí)法公信力為保障的有關(guān)價值、制度、機構(gòu)、角色所構(gòu)成的檢察系統(tǒng)所具有的權(quán)威。由于我國憲法和法律沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)參與社會管理的職能作用和具體形式，社會對檢察權(quán)的認識還僅僅停留在控訴、職務(wù)犯罪偵查等相關(guān)核心檢察職能的認識基礎(chǔ)上，對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的理論依據(jù)及基本內(nèi)容認識還不夠，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新會不會弱化其核心檢察職能，特別是消解其支配性和控制性的權(quán)力影響力，進而降低檢察權(quán)的權(quán)威呢？

筆者認為，權(quán)威并不是天然獲得的，也不是一成不變的，而是被不斷建構(gòu)出來的。對內(nèi)而言，權(quán)力是國家對于自身權(quán)力來源及權(quán)力行使過程的維護；對外而言，通過這種合法性維護使權(quán)力本身的公信力增強，從而為獲得社會的自愿服從奠定基礎(chǔ)。從政治發(fā)生學(xué)的角度來看，權(quán)威的強大與否取決于國家與社會的互動狀況。國家與社會如果出現(xiàn)一種良性的互動，那么國家對社會的管理就是有序的。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，一方面旨在從宏觀上調(diào)校檢察工作在中國政治結(jié)構(gòu)中的定位，把檢察活動自覺地融入到社會全局的運行之中，以利于維護檢察權(quán)本身的權(quán)力運行過程，提升檢察機關(guān)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的話語權(quán)和影響力；另一方面，在實際運作層面上，引導(dǎo)和啟示檢察工作人員超越單一的法律思維，努力發(fā)現(xiàn)蘊含于各種訴求背后的法律、政治、道德、民俗等不同價值或規(guī)則之間的沖突，注重社會影響和社會效果，可提高檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。因此，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新并不意味著對檢察權(quán)威性的忽視，而是在檢察權(quán)與社會的互動過程中對檢察權(quán)根本價值或內(nèi)在本質(zhì)的深入探尋，是法律精神在更高層次上的實現(xiàn)，因而也是對法律權(quán)威的真正尊重。

2.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新會不會構(gòu)成對檢察獨立性的損害?！盁o論環(huán)境的改變多么巨大，法律卻只能通過自身的運作來改變自己。這其實與我們的常識與直覺并不沖突。從理想意義上看，一個社會的法律應(yīng)該具有獨立于政治、經(jīng)濟、宗教、道德的標準，不能完全依附于其他社會功能系統(tǒng)。否則法將不法，法律的功能不能實現(xiàn)，一個社會也很難良性運轉(zhuǎn)。”[6]檢察權(quán)的運行機制作為一個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是法律運作系統(tǒng)的一部分，是法律監(jiān)督作用于監(jiān)督對象的權(quán)力結(jié)構(gòu)、運作程序和具體方式的獨特體系，檢察權(quán)的運行有其自身的運行規(guī)律，如果一味強調(diào)法律為政治、經(jīng)濟服務(wù)，或者完全不顧法律的自主性，而頻繁運用政治、經(jīng)濟系統(tǒng)的標準干涉法律運行，又如何保障司法的獨立性和嚴肅性，檢察機關(guān)參與社會管理會不會使檢察權(quán)成為表達和貫徹政治加改革意圖的工具，是否存在著可能將法治帶向政治權(quán)力附庸的危險呢？

近年來，我們對作為法治重要內(nèi)涵的司法獨立存在著一定程度的誤讀和誤解，司法獨立性往往被理解為司法機構(gòu)應(yīng)立足于規(guī)范主義立場，隔絕于社會，機械、刻板地辦理案件。然而，法治國家所提供給我們的是與此相反的例證。在高度強調(diào)司法獨立的美國，歷來把創(chuàng)造性地、及時、恰當回應(yīng)各種社會要求視為重要的司法理念。美國學(xué)者諾內(nèi)茲認為：“法律機構(gòu)應(yīng)該放棄自治型法通過與外在隔絕而獲得的安全性，并成為調(diào)整和社會變化的更能動工具?！盵7]我國憲法和法律雖然沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)參與社會管理的職能作用和具體形式，但是法律監(jiān)督是法的運行的一個重要環(huán)節(jié)，而法的運行則是社會秩序運行的重要保障。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，作為反映社會要求的一種重要形式，不會損害檢察權(quán)的獨立性。筆者認為，當前我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，社會的和諧穩(wěn)定亟需法律監(jiān)督機關(guān)的司法保障。檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新過程中，政治、經(jīng)濟、宗教、道德等系統(tǒng)都能夠?qū)z察執(zhí)法監(jiān)督產(chǎn)生影響，但檢察權(quán)系統(tǒng)在運作時只是將這些作為環(huán)境要素，無論環(huán)境的改變多么巨大，檢察權(quán)卻只能通過自身的運作來改變自己。檢察獨立性與檢察認知和回應(yīng)社會要求并不矛盾。正因為如此，作為反映社會要求的一種重要形式，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新也不會構(gòu)成對檢察獨立性的損傷。

3.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是否會侵蝕社會自治?，F(xiàn)代法治國家，社會自治權(quán)的功能在于對抗國家公權(quán)對社會的擠壓與侵蝕，與國家公權(quán)構(gòu)成分離與制衡的良性互動關(guān)系。[8]在我國的國家公權(quán)力體系中，檢察權(quán)是國家權(quán)力的重要并且獨立的組成部分，檢察機關(guān)會不會以參與社會管理創(chuàng)新為依憑在社會領(lǐng)域隨意介入與擴張，會不會將自己的利益強加于社會之上呢？同時，在一個功能式分化主導(dǎo)的社會中，法律、政治、經(jīng)濟、科學(xué)、宗教、教育獨立的社會功能系統(tǒng)各自具有其特定的、不可替代的功能。正是這種功能的獨立才使得各功能次系統(tǒng)獲得各自的自主性。[9]檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，會不會導(dǎo)致各功能系統(tǒng)的交疊所引發(fā)的諸多問題以及法律界線劃定上的不明確，從而侵蝕社會自治的自有空間呢？

筆者認為，現(xiàn)代社會管理不是簡單的管束，而是較多的調(diào)控，它也不單純以維持現(xiàn)有秩序為目標，而是同時也包括促進發(fā)展的取向。我們現(xiàn)在所倡導(dǎo)的形成新的社會管理格局實際上是社會治理，是多方參與的社會管理系統(tǒng)，不過相關(guān)各方在社會管理、社會治理結(jié)構(gòu)中所扮演的角色、所發(fā)揮的作用會各有側(cè)重，而實際上各部分之間是一種協(xié)同關(guān)系。從功能性協(xié)同的角度來看，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新不會直接進入社會管理系統(tǒng)，只會促進社會管理與周圍其他系統(tǒng)相互聯(lián)系的功能，并不會損害社會自治，只是使各社會系統(tǒng)內(nèi)部組織的建構(gòu)與物質(zhì)、能量、信息的輸入輸出統(tǒng)一起來。當社會自治權(quán)的行使受阻時，檢察機關(guān)還可以發(fā)揮社會監(jiān)督功能，提出有針對性的檢察建議，以排除社會自治權(quán)的變形與異化，從而推動各行各業(yè)的社會管理系統(tǒng)以及社會自治系統(tǒng)的更新和完善。另外，檢察機關(guān)還可以通過多元化監(jiān)督功能來協(xié)調(diào)各類社會關(guān)系，以便將個人、社會組織的意志與國家的意志有機地結(jié)合在一起，從而建立有廣泛主體參與和民主制度保障的相互協(xié)調(diào)的社會治理體系，從而真正實現(xiàn)國家治理與社會自治的分工協(xié)作和良性互動。

4.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是否會損害法治安定性。亞里士多德指出，法治的內(nèi)涵即是“良好的法律得到普遍遵從”，尤其強調(diào)法律的安定性是其基本特征，也就是拒斥法律的朝令夕改。法律到底是社會創(chuàng)新的工具或者是法律自身就代表著一定的價值？法律到底是對現(xiàn)實的回應(yīng)抑或法律就是創(chuàng)制新規(guī)范的推動力？在法律職業(yè)化和法律價值論者看來，將法律視為工具，就會瓦解法律的基礎(chǔ)，就沒有了嚴格的司法，而沒有了對明確法律的嚴格執(zhí)行就不可能有真正的法治。[10]檢察機關(guān)參與社會管理一方面要進行創(chuàng)新，勢必面臨如何維護法律的尊嚴及其穩(wěn)定；另一方面要實施法治，則又面臨如何保證創(chuàng)新的及時進行以適應(yīng)新的形勢需要，故而，法律的安定性在法治邏輯的實踐性路向上對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新充斥著矛盾性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

筆者認為，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新不會損害法治的安定性。由于立法的滯后性，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新有些情況下雖從表面上看是超越了法律規(guī)定，但從憲法和法治精神來看，仍然是對法律的細化執(zhí)行，最終隨著社會的法治和法治的完善，也將會被法治化。例如，近些年許多地方的司法實務(wù)部門積極開展附條件不起訴的試點工作，取得了良好的效果。同時，也存在不少爭議，特別是關(guān)于這一制度是否侵犯了人民法院的審判權(quán)，眾說紛紜。但附條件不起訴制度不僅有利于未成年人的非犯罪化處理，也有利于未成年人順利回歸社會，符合寬嚴相濟的刑事司法政策，因此在刑事訴訟法修改中得以確立。同時，社會管理創(chuàng)新為立法提供了源泉和素材，許多新問題、新矛盾的產(chǎn)生，需要進行社會管理創(chuàng)新，當社會管理創(chuàng)新機制比較成熟時，就可以制定法律。例如，無錫作為江蘇省4個享有地方立法權(quán)的城市之一，充分利用這一優(yōu)勢，積極推動創(chuàng)新社會管理項目的地方立法，2001年8月1日正式實施的《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》、2009年10月1日正式實施的《刑事被害人特困救助條例》，均開了全國地方立法的先河。

三、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的功能定位

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，因其特有的職能而具有獨特的社會管理作用，但不是超然獨立于其他單位的，而是要將執(zhí)法辦案融入到社會管理活動中，并對相關(guān)社會管理活動負有監(jiān)督的職責。因此在社會管理創(chuàng)新過程中，檢察機關(guān)如何以法律監(jiān)督職能為依托，尋求正確的功能定位，顯得尤為重要。

1.保障公平正義。社會公平正義是維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善的社會公共管理應(yīng)該是使全體人民共同受益的公共管理，共同受益本身就蘊含著公平正義的因子。從檢察機關(guān)產(chǎn)生、發(fā)展的歷史過程來看，檢察機關(guān)是國家權(quán)力和社會格局中存在的一條救濟權(quán)利、保障安全、促進公益的制度通道，人們的權(quán)利要求可以進入這條通道獲得保護和救濟，各種矛盾沖突也可以融入其中得到某種程度的解決。檢察機關(guān)因其所具有的法律監(jiān)督權(quán)屬性，使檢察機關(guān)與其他監(jiān)督主體相比，在實現(xiàn)法治、維護社會公平正義上更具有獨特的優(yōu)勢。公民權(quán)利保障是我國社會建設(shè)的根本目標?！耙匀藶楸尽笔寝D(zhuǎn)型期中國的核心社會價值。我國憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。修改后的刑事訴訟法最大的特點就是大幅增加了保障人權(quán)的內(nèi)容，這明確了檢察機關(guān)在公民權(quán)益保護中的具體任務(wù)和作用。然而，對公民人權(quán)的保護不是單純的紙面論證，需要將“以人為本”的哲學(xué)理念貫穿于具體的方式、制度和實踐中，使之真正成為檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)涵。檢察機關(guān)作只有把公平正義作為法治實現(xiàn)程度的重要標尺，讓公平正義精髓滲透到社會管理創(chuàng)新的全過程，使公平正義成為人們看得見、實實在在感受到的結(jié)果，其社會管理創(chuàng)新工作才能得到全社會的認可和支持。因此，在社會管理創(chuàng)新視野下，檢察權(quán)應(yīng)當積極回應(yīng)社會需要和公民訴求，研究人權(quán)保障的機制構(gòu)建，特別是檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新中要結(jié)合檢察權(quán)能的配置和設(shè)計，從權(quán)能和制度上關(guān)注對弱勢群體的保護以及對其他特殊群體的幫扶和救助。

2.化解社會矛盾。現(xiàn)今轉(zhuǎn)型社會中矛盾多發(fā)性與復(fù)雜性要求檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新時要以更積極的態(tài)度、方式來化解社會矛盾，而非僅限于執(zhí)法辦案。檢察機關(guān)要努力從單純的業(yè)務(wù)觀念中解脫出來，把化解矛盾、促進社會和諧作為衡量檢察工作的重要標準，堅持預(yù)防為主，既要以發(fā)展的眼光看待穩(wěn)定，不濫用檢察權(quán)壓制矛盾，讓糾紛主體宣泄自己的不滿，又要在及時解決現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，積極探究影響穩(wěn)定的深層次原因。盡量減少和遏制犯罪，盡早發(fā)現(xiàn)帶有傾向性、苗頭性的民生訴求，隨時應(yīng)對可能出現(xiàn)的新矛盾和突發(fā)性事件。在調(diào)處各種糾紛時，要樹立和諧的執(zhí)法理念，積極做好釋法說理、心理疏導(dǎo)等工作，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、有序維權(quán)，積極配合公安、法院健全相應(yīng)的調(diào)解機制。隨著檢察改革的不斷深化，檢察工作越來越注重參與和溝通，這有利于健全科學(xué)有效的申訴表達機制、矛盾化解機制以及輿情分析和應(yīng)對機制等，從而有利于有效地解決矛盾。同時，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的相關(guān)工作機制也會不斷完善，并進一步得以制度化和規(guī)范化，檢察機關(guān)的社會矛盾化解功能由此將會明顯增強。

3.維護多元利益。由于社會資源的有限性、權(quán)利邊界的模糊性以及法律的局限性等因素的存在，會出現(xiàn)社會利益與個體利益間的重疊、交錯、沖突等現(xiàn)象。因此，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新不只是具體事實的程式化活動，更是實現(xiàn)社會功能、追求社會多元利益的具體實踐。例如，在沒有具體被害人的公共利益受損時，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟，進而建立起社會公共利益的保護屏障。在公益訴訟涉及的利益群體較為廣泛而單個起訴主體力量薄弱、被訴主體具有強勢性、起訴機制受阻，或國家自身利益受損，訴訟無特定原告或無人起訴等情形下，國家公權(quán)適時介入，以自身力量和優(yōu)勢來維護國家利益和社會公共利益已成為必需。作為國家和社會公共利益的代表，檢察機關(guān)參與訴訟，能使違法行為處于嚴密的監(jiān)督和有效遏制之下，維護公民、社會和國家的經(jīng)濟利益和社會秩序，因而，設(shè)立民事、行政公訴制度，既符合現(xiàn)代各國檢察機關(guān)的發(fā)展趨勢，也是彌補我國現(xiàn)行法律制度存在缺陷的需要。同時，檢察官會在案件辦理過程中越來越習(xí)慣于社會變化，對社會問題以及法律監(jiān)督的效果更具敏感性，不會再墨守成規(guī)，而是能夠綜合考慮法律和非法律的各種因素，從而更好地維護各類利益。

4.創(chuàng)新社會管理。隨著人類文明程度的不斷提高，舊有的制度規(guī)范將會對新生的社會關(guān)系產(chǎn)生阻滯，這就需要通過創(chuàng)新制度安排來疏導(dǎo)。公權(quán)力產(chǎn)生與運行的合法性與正當性根源于對社會絕大多數(shù)成員權(quán)利的維護、國家與公共利益的守護，當行政權(quán)、司法權(quán)無法有效地規(guī)范公權(quán)力的正當行使、無法有效地保障社會成員的人身和財產(chǎn)等合法權(quán)利的實現(xiàn)時，就需要新的制度安排來予以引導(dǎo)、規(guī)制與救治。現(xiàn)代社會，“法已不再被看作單純的解決糾紛的手段，而逐漸被公民們甚至法學(xué)家們視為可用以創(chuàng)造新型社會的工具。”[11]由于法律是以社會為基礎(chǔ)的，因此從社會管理實現(xiàn)方式的角度看，檢察權(quán)的運行也應(yīng)隨著社會及社會管理方式的發(fā)展而不斷創(chuàng)新。隨著多元化法律監(jiān)督格局的形成，檢察權(quán)的運行領(lǐng)域已拓展至社會生活，擁有廣泛的社會事務(wù)干預(yù)權(quán)。檢察權(quán)也越來越注重監(jiān)督過程的價值，著力彰顯和實現(xiàn)檢察監(jiān)督程序的功能，使法律監(jiān)督模式從只注重結(jié)果向注重過程轉(zhuǎn)變?；谶@種轉(zhuǎn)變，檢察監(jiān)督可以促進社會管理方式的轉(zhuǎn)變，即從訴訟監(jiān)督向社會監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從剛性監(jiān)督為主向柔性監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變，從而使檢察權(quán)越來越關(guān)注民生、民情和民意的總體狀態(tài)，更加注重檢察權(quán)的社會影響和社會效果。隨著社會的不斷發(fā)展，檢察權(quán)的實現(xiàn)方式也會不斷發(fā)展。這種發(fā)展既能豐富檢察權(quán)自身的內(nèi)涵，又能發(fā)揮其創(chuàng)新社會管理的制度功能。

四、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的機制保障

實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新需要在法治邏輯維度的制度依賴中得到規(guī)則化與系統(tǒng)化的建構(gòu)，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新系統(tǒng)化的實現(xiàn)也需要建立相應(yīng)的保障機制，這是不應(yīng)回避的問題。對此，筆者認為應(yīng)著眼于建立以下四個機制：

1.公共政策檢察運用機制。近些年開展的能動司法、職能延伸和三項重點工作，使檢察活動領(lǐng)域有了大幅擴大。檢察權(quán)作為一種典型的公權(quán)力，檢察執(zhí)法辦案已經(jīng)成為了國家價值原則、政策的一種落實或?qū)嵤┦侄?。因此，在這種大背景下，檢察機關(guān)通過司法解釋或個案裁判等手段，運用“法律之手”推動社會公共政策的制定與完善，是檢察機關(guān)創(chuàng)新社會管理的重要方式。隨著法治的推進和時代的變化，檢察政策不僅是檢察機關(guān)內(nèi)部的工作性文獻，也是檢察機關(guān)面向社會大眾的法治宣言，它向公眾傳遞著檢察權(quán)行使的原則、方式和程序等方面的信息。因此要不斷健全完善公共政策檢察導(dǎo)入機制，通過制定檢察解釋、規(guī)范性文件等方式及時把公共政策轉(zhuǎn)化為檢察政策或工作要求,指導(dǎo)檢察活動和檢察行為。同時要健全完善公共政策實施的檢察監(jiān)督機制，促進公共政策的有效實施和不斷完善。

以往，檢察機關(guān)辦案，很多時候是就案辦案，在既有的法律、刑事政策下對已產(chǎn)生的犯罪進行犯罪偵查、國家公訴、監(jiān)督執(zhí)行?，F(xiàn)今，檢察機關(guān)辦案已經(jīng)在就案辦案的思維上有所超越，強調(diào)在既有的法律、刑事政策之下懲治犯罪外，從源頭上進行犯罪預(yù)防，以及在根源上發(fā)現(xiàn)犯罪誕生的制度因素，并提出相應(yīng)的改良建議。但這種方式大多是點對點式的，針對一個案件所發(fā)現(xiàn)的問題讓某個單位予以糾正或改進，缺少點對面式的、重量級的制度改革措施。未來，檢察機關(guān)辦案可以在現(xiàn)有工作上再進一步創(chuàng)新，檢察官在把握法律規(guī)則的基礎(chǔ)上，要更多地考量檢察政策的體現(xiàn)、引導(dǎo)和運用，注重檢察工作的政策導(dǎo)向性，并參與權(quán)力機關(guān)的公共政策制定、修改、執(zhí)行等活動；要更加關(guān)注犯罪個體因素與社會因素背后的制度邏輯，注意到刑事法律、刑事政策外圍的行政管理、公共管理、社會政策等制度性因素對犯罪的影響。比如，農(nóng)民工違法案件、弱勢群體違法案件、維權(quán)案件所反映的社會體制累積性矛盾，檢察機關(guān)可探索建立相關(guān)的制度，并以點帶面，推動相關(guān)政策文件的出臺，最終實現(xiàn)檢察權(quán)的憲法定位。

2.檢察工作社會互動機制。作為社會公共產(chǎn)品的檢察服務(wù)，如果缺乏社會化的視野是難以讓社會滿意的。因此，在檢察機關(guān)加強和創(chuàng)新社會管理活動中，積極引入公眾參與的理念、機制和方法，是做好新形勢下群眾工作、探索專門工作與群眾工作相結(jié)合的有效方式，也是推動檢察機關(guān)社會管理創(chuàng)新工作的活力源泉。在我國，隨著權(quán)利訴求與主體意識的不斷強化，公眾參與公共事務(wù)決策和治理的愿望和需求日益高漲，因此，如何健全公眾參與機制成為我國社會各界關(guān)注的焦點。當前，檢察機關(guān)已經(jīng)意識到參與社會管理創(chuàng)新的重要性，并積極參與加強和創(chuàng)新社會管理，但其內(nèi)容僅僅限于職務(wù)犯罪預(yù)防、社區(qū)矯正、懲治利用網(wǎng)絡(luò)進行的違法犯罪、配合有關(guān)部門加強對城中村、城郊結(jié)合部等治安防控地區(qū)的排查整治，推動完善社會治安防控體系等方面，在行政執(zhí)法監(jiān)督、公益訴訟、督促支持起訴等多元化監(jiān)督方面開展社會管理創(chuàng)新的力度還不夠，缺少一種更廣泛的參與性。

因此，檢察機關(guān)在社會管理過程中，要努力實行檢察機關(guān)與公眾之間的良性互動，不斷提升檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新過程中的話語權(quán)和影響力。一是信息雙向公開。通過實行檢務(wù)公開，在保守檢察秘密的前提下，推行檢察工作社會化，讓檢察工作融入社會中，使人民群眾近距離地感受和接受檢察工作，全面掌握檢察機關(guān)社會管理創(chuàng)新工作的全部內(nèi)容，逐步增強人民群眾對檢察工作的理性思考能力。二是建立信息溝通平臺。檢察機關(guān)應(yīng)主動延伸檢察職能，在基層的街鎮(zhèn)、社區(qū)、村居等地建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、社區(qū)檢察官辦公室、檢察聯(lián)絡(luò)室等機構(gòu)，建立便民溝通平臺，做到檢察官與公眾直接溝通；通過新媒體等信息手段，實現(xiàn)與社會公眾的溝通交流。三是進行互動式溝通。檢察官要主動進行社會管理調(diào)查，廣泛聽取公眾對社會管理創(chuàng)新工作的意見與建議，某些決策的出臺可征求公眾意見。如可嘗試建立檢察建議論證機制、企業(yè)定期聯(lián)絡(luò)機制和行政執(zhí)法機關(guān)信息公開機制等，從而不斷開闊、豐富檢察工作社會化的思路，為推進檢察工作的社會化參與積累實踐經(jīng)驗。

3.法律監(jiān)督協(xié)商性機制?！爸挥心切┮阅撤N具體和妥協(xié)的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度?！盵12]協(xié)商性法律監(jiān)督就是要通過個案反映出的制度累積性矛盾，以對話、溝通、建議等協(xié)商性形式提出針對性的法律監(jiān)督意見。協(xié)商性法律監(jiān)督并不是一個單一的、具體的權(quán)力種類，而是一個系統(tǒng)性、綜合性的執(zhí)法運行方式。在一定意義上，協(xié)商性法律監(jiān)督反映了一種思維方式和主觀意識，從而促成對化解矛盾糾紛的具體方式和方法作出正確選擇。刑事和解方案的提出、寬嚴相濟刑事政策的落實以針對制度原因提出的檢察建議等等都是協(xié)商性法律監(jiān)督的外在表現(xiàn)。目前檢察機關(guān)面臨的外部環(huán)境要求檢察機關(guān)以更積極的態(tài)度、方式來應(yīng)對社會矛盾，依托執(zhí)法辦案參與政治活動。單個案件所反映的制度原因可能是碎片式的，但將這些碎片式的制度原因結(jié)合到一起，就可能發(fā)現(xiàn)案件產(chǎn)生的必然性。因此檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案過程中要延伸檢察職能，更應(yīng)關(guān)注案件背后的深層制度原因，并針對制度原因提出相應(yīng)的政治建言。

借鑒此思維，更考慮到我國政治體制與法律體制現(xiàn)狀，檢察機關(guān)開展協(xié)商性法律監(jiān)督要積極采取制度改良的路線，參與加強和創(chuàng)新社會管理。以協(xié)商性法律監(jiān)督為視角，檢察建議、職務(wù)犯罪預(yù)防、行政執(zhí)法調(diào)查等檢察活動的性質(zhì)及其在社會管理中的價值則更為明晰。實踐中，檢察建議是目前檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新應(yīng)用最廣的方式，也是延伸檢察職能、開展協(xié)商性法律監(jiān)督的有效工作方法。比如，檢察機關(guān)可以對自己執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的制度問題，建議相關(guān)行政機關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)組織改良自身的行為制度，對于一些特別重要的檢察建議，可以報告同級的人大常委會，借助人大的力量協(xié)助檢察工作的開展。對重要檢察建議的落實，可以加強與行政機關(guān)、有監(jiān)督能力的社會組織合作。檢察建議的實際效果更多地依賴雙方的博弈過程，注重對話與溝通，能夠最大限度地基于合意作出決策，減少了檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的阻力。在效果預(yù)期方面，對于來自檢察機關(guān)這種溫和的、漸進的、協(xié)商性的監(jiān)督意見，相關(guān)企事業(yè)單位、行業(yè)組織的接受度還是比較高的。

4.社會治理協(xié)同機制。社會轉(zhuǎn)型引起社會結(jié)構(gòu)的變化，進而引起社會政策的調(diào)整，在社會主體多元化和社會自主管理的背景下，政府并非社會管理的唯一主體，除了政府之外，社會管理必然需要其他社會主體參與。政府不包攬一切社會事務(wù)管理；相反，政府應(yīng)通過積極培育和推動社會中介組織的發(fā)展，來承擔許多具體的社會服務(wù)和社會管理工作，直至社會組織進行自我約束、自我激勵和自我管理。社會管理創(chuàng)新的目標不僅明確了社會管理的多元主體，而且指明了多元主體的各自定位與彼此間的共治關(guān)系。[13]因此，由社會實施的社會管理，要體現(xiàn)社會共同體的合作理念。社會管理是社會的事務(wù)，應(yīng)由社會共同體實施。檢察機關(guān)也是社會公共體之一，承擔著特殊的社會管理職能。所謂特殊,就是檢察機關(guān)承擔了其他社會共同體不能承擔的職責。比如法律監(jiān)督、犯罪預(yù)防等，就不能由一般的社會組織負責，只能由檢察機關(guān)承擔。

作為法律監(jiān)督機關(guān)，當檢察機關(guān)參與治理時，基于協(xié)同治理理念，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在社會治理中有著共同的目標——善治，因此雙方完全可以形成合作關(guān)系。為了實現(xiàn)這種協(xié)同作用，檢察機關(guān)要加強對社會組織的監(jiān)管和培育，支持和引導(dǎo)社會組織合法、有序參與社會建設(shè)和管理，使社會組織參與社會治理法律化、制度化。對于社會組織存在的制度缺位或者制度中存在的不確定性，檢察機關(guān)可以向相關(guān)中介組織發(fā)出管理類檢察建議；對于囿于法律依據(jù)不足無法介入查處的，要督促有權(quán)監(jiān)管部門加強監(jiān)管，從而不斷提升社會組織的規(guī)范化和有序化發(fā)展，提升它們的社會管理能力。目前，我國除了幾部行政法規(guī)外還沒有法律層面的社會組織法，社會組織立法已嚴重滯后于社會組織的發(fā)展，直接導(dǎo)致監(jiān)管不力，使社會組織成為權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，如果不對其進行規(guī)范，任其發(fā)展，就會造成社會組織腐敗，干擾社會正常秩序。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，既要充分利用自己的檢察職能，及時查處涉及職務(wù)犯罪的社會組織腐敗案件；又要發(fā)揮自身法律監(jiān)督優(yōu)勢，在完善社會組織立法體系方面發(fā)揮監(jiān)督、引導(dǎo)、促進作用，通過法律監(jiān)督掌握涉及社會組織腐敗問題的制度誘因、表現(xiàn)形式等信息，積極參與社會組織立法工作，從制度防腐角度提出合理可行的立法建議，為完善社會組織立法獻計獻策。

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