行政復(fù)議司法化探討

胡建新

（桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西桂林541004）

引言

近年來(lái)，信訪案件的數(shù)量日益增多，甚至出現(xiàn)以極端方式報(bào)復(fù)社會(huì)的現(xiàn)象，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因是多方面的，其中行政復(fù)議制度沒(méi)有發(fā)揮其解決行政爭(zhēng)議專業(yè)和便捷的優(yōu)勢(shì)是原因之一。在非司法化原則的指導(dǎo)下，將行政復(fù)議制度定位為自我糾錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督體制，致使其程序相對(duì)簡(jiǎn)化，程序的可操作性、結(jié)果的公正性和解決爭(zhēng)議的有效性都不及行政訴訟。很多人在行政爭(zhēng)議案件無(wú)法通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議得到公正解決的情況下，轉(zhuǎn)而通過(guò)提請(qǐng)行政訴訟的方式解決糾紛。這不僅增加了法院的負(fù)擔(dān)和復(fù)議申請(qǐng)人的訴累，還影響了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)威，使行政復(fù)議難以得到社會(huì)的普遍認(rèn)同和支持，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)因此形同虛設(shè)。目前，英國(guó)、日本、韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政復(fù)議司法化的研究較為深入和廣泛，相比較而言，我國(guó)對(duì)行政復(fù)議司法化的研究只停留在理論層面，缺乏深度，且僅有為數(shù)較少的學(xué)者對(duì)行政復(fù)議司法化制度進(jìn)行研究，缺乏廣泛性。雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在行政復(fù)議制度中添加了一些司法化的因素，但很難從根本上保證權(quán)利的救濟(jì)性和司法化制度的實(shí)施。

一、行政復(fù)議司法化的基本理論

要構(gòu)建行政復(fù)議司法化制度，就必須明確行政復(fù)議司法化是一種什么樣的制度，要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)。只有真正理解了什么是行政復(fù)議司法化，才能進(jìn)一步構(gòu)建和實(shí)施行政復(fù)議司法化制度。

1.行政復(fù)議司法化的界定。在界定行政復(fù)議司法化概念之前，我們要厘清行政復(fù)議的性質(zhì)。關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，具有代表性的有三種學(xué)說(shuō)，分別是行政說(shuō)、司法說(shuō)和行政司法說(shuō)。行政說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議、糾正被申請(qǐng)人錯(cuò)誤的具體行政行為。司法說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決爭(zhēng)議的過(guò)程中具有類似于法院的地位，本質(zhì)上屬于司法性質(zhì)的行為。行政司法說(shuō)則認(rèn)為行政復(fù)議兼具行政性和司法性，既不是純粹的行政行為，也不是純粹的司法行為。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的本質(zhì)屬性是行政性，所以，行政復(fù)議司法化制度改革應(yīng)以行政機(jī)關(guān)依法行政為前提。

行政復(fù)議司法化，是指在確保行政復(fù)議制度專業(yè)、便捷優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，借鑒司法程序的一些原則和做法，使行政復(fù)議制度具有司法化因素，在確保行政權(quán)有效正確行使的同時(shí)維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，從而公正、及時(shí)、有效地解決行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議司法化并不是直接照搬司法程序，而是在吸收借鑒司法程序一些做法的同時(shí)體現(xiàn)出司法化的特征。也就是說(shuō)，行政復(fù)議司法化與現(xiàn)行行政復(fù)議制度應(yīng)該是有一定區(qū)別的?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度過(guò)于注重行政效率而忽視了公平原則，所以行政復(fù)議司法化制度就應(yīng)該在注重行政效率的同時(shí)兼顧公平。行政復(fù)議司法化也應(yīng)該區(qū)別于行政訴訟制度。行政復(fù)議屬于行政范疇，而行政訴訟屬于司法范疇，即使對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行司法化改革，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能等同于法院，行政性也不能等同于司法性。總之，行政復(fù)議司法化是對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的改革和完善，但在改革和完善的同時(shí)又不能跟行政訴訟混同。行政復(fù)議司法化應(yīng)該包含以下四個(gè)方面的內(nèi)容：其一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立性。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)做出決定的依據(jù)只能是法律和事實(shí)，不受其他任何外界的干預(yù)。其二，行政復(fù)議人員應(yīng)具有獨(dú)立性和專業(yè)性。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理行政案件的人員應(yīng)該根據(jù)自己對(duì)案件的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)法律做出決定，不受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志的約束。辦理行政復(fù)議案件的人員應(yīng)該具有專業(yè)技能和資格，才能確保相關(guān)法律得以正確的運(yùn)用。其三，行政復(fù)議程序應(yīng)該具有公開(kāi)性。行政復(fù)議程序應(yīng)該公開(kāi)進(jìn)行，確保行政相對(duì)人參與行政復(fù)議程序的相關(guān)權(quán)利。這些權(quán)利可以借鑒行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，如：平等參與權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)、質(zhì)證權(quán)、上訴權(quán)等等。其四，行政復(fù)議結(jié)果應(yīng)該具有公正性和效力性。行政復(fù)議決定應(yīng)該以法律為依據(jù)，經(jīng)過(guò)合法的復(fù)議審理程序，在不偏袒任何一方的情況下做出，以確保公正性?！皼](méi)有獨(dú)立性和公正性而要求得到司法尊重，或者具有獨(dú)立性和公正性得不到司法尊重，或者既無(wú)獨(dú)立性與公正性，也無(wú)司法尊重，都會(huì)導(dǎo)致制度之間的失衡?！盵1]也就是說(shuō)，行政復(fù)議司法化必須具有獨(dú)立性和公正性，同時(shí)還必須得到充分的司法尊重。

2.行政復(fù)議司法化的模式。行政復(fù)議司法化大致有三種比較典型的模式，即：行政法院模式、雙軌制模式和司法化模式。

第一，行政法院模式。行政法院模式是指行政復(fù)議制度與行政訴訟制度結(jié)合，廢止普通法院的司法審查權(quán)，建立以政府法制機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的行政法院。它存在于行政和司法之間，隸屬于中央政府。其實(shí)質(zhì)是將行政程序和司法程序相結(jié)合，以確保行政復(fù)議程序和結(jié)果的公正性。行政法院模式以建立行政法院的形式對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行徹底的改革，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這種模式在我國(guó)實(shí)行起來(lái)還是比較困難的。因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟和行政復(fù)議“分家”已有歷史，“如果突然之間要對(duì)這個(gè)體系加以如此大的變革，可能在觀念及制度方面都會(huì)存在相當(dāng)大的阻力?！盵2]

第二，雙軌制模式。雙軌制模式是指在基本維持現(xiàn)行行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)上，先在少數(shù)并且是特定領(lǐng)域引入相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，在實(shí)施現(xiàn)行行政復(fù)議制度的同時(shí)發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，等條件成熟之后，再將這種模式向更大的范圍推行。在這種模式下，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都有解決行政爭(zhēng)議案件的權(quán)力。雙軌制模式與行政法院模式相比具有較強(qiáng)的操作性，對(duì)行政復(fù)議制度的變動(dòng)小，但是該模式的實(shí)施需要很長(zhǎng)的時(shí)間，其長(zhǎng)期性會(huì)增加行政爭(zhēng)議解決機(jī)制運(yùn)行的成本。

第三，司法化模式。司法化模式是處于上述兩種模式之間的一種模式。這種模式既不需要建立行政法院，也不需要在實(shí)施現(xiàn)行行政復(fù)議制度的同時(shí)在特定領(lǐng)域?qū)嵭新L(zhǎng)的變革，而是通過(guò)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟制度同時(shí)進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議司法化為目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行處理行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)一般都是法制機(jī)構(gòu)，雖然法制機(jī)構(gòu)也具有一定的獨(dú)立性，但是法制機(jī)構(gòu)屬于政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不免會(huì)受到一些因素的干擾和影響。實(shí)行司法化模式既可以保證行政訴訟制度的有效實(shí)施，又能確保行政復(fù)議制度的公正性，也比較容易得到社會(huì)的認(rèn)同和支持。所以筆者認(rèn)為，司法化模式比較適合我國(guó)法治發(fā)展的需要。

二、我國(guó)行政復(fù)議制度存在的缺陷

我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法把行政復(fù)議定位為自我糾錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，是導(dǎo)致行政復(fù)議制度存在信任危機(jī)的原因之一。“事實(shí)上，中國(guó)行政復(fù)議制度的種種不盡人意之處，在很大程度上歸因于復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性較差以及復(fù)議程序的不夠完善?！盵3]在人們的權(quán)利保護(hù)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì)，行政復(fù)議制度存在的缺陷必須得到有效的克服?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.行政復(fù)議法某些規(guī)定不科學(xué)。一是規(guī)定行政復(fù)議的審理以書(shū)面審理為原則不盡合理。社會(huì)生活豐富多彩，行政復(fù)議案件也不會(huì)是單調(diào)統(tǒng)一的，所以，行政復(fù)議案件的審理應(yīng)該分類進(jìn)行，而不是以過(guò)于原則的規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行。對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大、證據(jù)確鑿的行政復(fù)議案件，采取書(shū)面審理的方式，既能夠確保行政復(fù)議的高效性，也能夠體現(xiàn)行政復(fù)議的公正性。但對(duì)于案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大、當(dāng)事人對(duì)證據(jù)有異議的案件，就應(yīng)該采取公開(kāi)審理的方式，讓雙方當(dāng)事人及相關(guān)的證人參加，通過(guò)舉證質(zhì)證甚至是辯論的方式進(jìn)行審查，而不是僅僅依據(jù)當(dāng)事人提供的書(shū)面材料?！案鶕?jù)我國(guó)的司法實(shí)踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當(dāng)事人質(zhì)證，核實(shí)無(wú)誤后，才能作為定案的依據(jù)。”[4]如果這類案件只依據(jù)書(shū)面材料做出復(fù)議決定，就很難保證行政復(fù)議的公正性。二是行政復(fù)議決定需經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論后才能做出的規(guī)定有必要予以修改。行政復(fù)議決定應(yīng)該是行政復(fù)議人員在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，以相關(guān)法律為依據(jù)而做出的公正裁決。但是行政復(fù)議法把做出復(fù)議決定的權(quán)力交給了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或者是集體，這不僅挫傷了復(fù)議人員的積極性，還可能會(huì)造成不公正的裁決。

2.行政復(fù)議程序缺乏公正性。首先，行政復(fù)議案件由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作部門(mén)處理，不設(shè)專門(mén)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議案件的辦理就變成了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)一般行政事務(wù)的處理，而且需要按照流程逐級(jí)報(bào)批。書(shū)面審理原則又排除了行政主體和行政相對(duì)人的參與，具有較強(qiáng)的內(nèi)部行政性，其通常所應(yīng)該具有的公正、高效、便捷等特點(diǎn)也難以實(shí)現(xiàn)。其次，在行政復(fù)議的過(guò)程中，作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)與行政復(fù)議人員的接觸更為密切，行政復(fù)議相對(duì)人沒(méi)有得到平等的對(duì)待。行政復(fù)議制度在功能上更強(qiáng)調(diào)維護(hù)客觀行政法秩序，往往忽視了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，讓行政相對(duì)人處于不利的地位。行政復(fù)議制度以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，查明事實(shí)、核實(shí)證據(jù)等都由行政復(fù)議工作人員進(jìn)行，排除了行政復(fù)議當(dāng)事人的參與。與此同時(shí)，行政復(fù)議工作人員在查明事實(shí)真相的過(guò)程中過(guò)多依賴于當(dāng)事人特別是作為被申請(qǐng)人的行政主體提交的書(shū)面材料，而行政相對(duì)人無(wú)法陳述自己的意見(jiàn)，也無(wú)法與被申請(qǐng)人展開(kāi)辯論，整個(gè)復(fù)議過(guò)程中行政相對(duì)人都處于消極等待的被動(dòng)地位。這樣一來(lái)，即使有些行政復(fù)議決定是依據(jù)事實(shí)和法律做出，也不免會(huì)受到這樣或者那樣的猜疑。行政相對(duì)人往往會(huì)因?yàn)榇朔N猜疑而提起行政訴訟或者選擇上訪，從而導(dǎo)致行政復(fù)議決定缺乏行政相對(duì)人甚至是社會(huì)的認(rèn)同，形成信任危機(jī)。再次，為了體現(xiàn)行政復(fù)議的高效性和便捷性，過(guò)分簡(jiǎn)化行政復(fù)議程序?！安粚?duì)復(fù)議程序具體規(guī)則作出全面、可操作性的規(guī)定，特別沒(méi)有對(duì)證據(jù)制度作出規(guī)定，復(fù)議決定的理性基礎(chǔ)欠缺制度保障。”[5]調(diào)查取證等一系列問(wèn)題也沒(méi)有具體化，對(duì)證據(jù)的證明力和證明能力、證明標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任等都沒(méi)有具體的規(guī)定，使行政復(fù)議案件的證據(jù)具有較強(qiáng)的主觀臆斷性。最后，行政復(fù)議不公開(kāi)進(jìn)行，復(fù)議決定沒(méi)有詳細(xì)地說(shuō)明理由，當(dāng)事人和社會(huì)公眾無(wú)法參與或者旁聽(tīng)復(fù)議案件，復(fù)議決定的公正性難以得到保證且容易受到質(zhì)疑。

3.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和中立性?！缎姓?fù)議法》第3條明確規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行行政復(fù)議職責(zé)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作部門(mén)辦理具體行政復(fù)議事項(xiàng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門(mén)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作部門(mén)，行政復(fù)議缺乏獨(dú)立的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)。加上復(fù)議機(jī)構(gòu)是隸屬于復(fù)議機(jī)關(guān)的，并且需要遵從復(fù)議機(jī)關(guān)的指示做出行政復(fù)議決定，行政復(fù)議公平公正性缺失。另外，行政復(fù)議法還規(guī)定某些復(fù)議機(jī)關(guān)就是做出行政行為的行政主體本身，這就出現(xiàn)了“自己是自己案件的法官”這樣的現(xiàn)象，使得行政爭(zhēng)議案件的解決難以符合行政法治的要求。“爭(zhēng)議的解決機(jī)關(guān)不能與被指控的機(jī)關(guān)是同一機(jī)關(guān)。若是同一機(jī)關(guān)，這在根本上是違背自然公正原則的?！盵6]《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的規(guī)定違背了自然公正原則，其公正性自然也難以得到保證。

4.行政復(fù)議人員缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性?！靶姓?fù)議工作人員不僅應(yīng)熟悉法律，而且應(yīng)該具有行政管理方面的知識(shí)?！盵7]但是我國(guó)行政復(fù)議法沒(méi)有具體規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資格。市縣兩級(jí)需要處理的行政案件相對(duì)較多，但是專門(mén)承辦行政復(fù)議案件的人員卻很缺乏，有的甚至沒(méi)有辦理行政復(fù)議案件的專門(mén)人員，更甚者還存在“法盲”辦案的現(xiàn)象。行政復(fù)議案件由行政復(fù)議人員具體承辦，但是在做出復(fù)議決定時(shí)，復(fù)議人員需要遵從行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的指示，復(fù)議人員自身沒(méi)有自主決定權(quán)。參加具體案件審理的復(fù)議人員沒(méi)有決定權(quán)，而擁有決定權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人卻不參加具體案件的審理，這不僅影響復(fù)議人員的辦案責(zé)任感，還影響辦案的質(zhì)量，更影響了行政復(fù)議決定的公正性。

三、我國(guó)行政復(fù)議制度司法化的必要性和可行性

1.行政復(fù)議司法化的必要性。現(xiàn)行行政復(fù)議法存在的問(wèn)題日益凸顯，要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議作為行政糾紛解決機(jī)制本來(lái)應(yīng)該具有的公平、公正、公開(kāi)、高效、便捷等，必須實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議司法化。行政復(fù)議司法化的必要性主要有以下幾個(gè)方面：一是行政復(fù)議司法化是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度目的的要求。行政復(fù)議制度的目的主要表現(xiàn)為權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督。權(quán)利救濟(jì)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行充分的保護(hù)，權(quán)力監(jiān)督則要求行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和履行職責(zé)。作為法治國(guó)家，保護(hù)人權(quán)應(yīng)該成為行政復(fù)議的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此行政復(fù)議最主要的目的應(yīng)該是確保權(quán)利得到有效的救濟(jì)。這就要求行政復(fù)議具有公正性，復(fù)議機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性和中立性，還要求復(fù)議程序具有公平性和公開(kāi)性，復(fù)議結(jié)果具有準(zhǔn)司法性。二是行政復(fù)議司法化是行政復(fù)議制度功能的要求。行政復(fù)議制度是行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制，其主要功能是解決行政爭(zhēng)議，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。為確保行政復(fù)議制度功能的實(shí)現(xiàn)，必須注重個(gè)人利益與公共利益的平衡，行政復(fù)議的審查機(jī)制應(yīng)逐漸變成為行政審查和司法審查相結(jié)合的模式。三是行政復(fù)議司法化是行政復(fù)議制度效益的要求。行政復(fù)議最理想的狀態(tài)是使得司法的公正要素和行政的效率要素有機(jī)結(jié)合。行政復(fù)議制度的效益分析并不僅僅表現(xiàn)為有形的效益，更重要的是其無(wú)形效益，以實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)功能。行政復(fù)議的效益要求，在國(guó)家制度方面，要加大對(duì)行政復(fù)議制度的投入，要保障行政復(fù)議有充足的經(jīng)費(fèi)，還要建立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和高素質(zhì)的復(fù)議人員隊(duì)伍；在程序設(shè)計(jì)層面，要有選擇地吸收司法程序的理念，構(gòu)建公平、公正的行政復(fù)議制度；在程序啟動(dòng)層面，要切實(shí)賦予行政相對(duì)人復(fù)議啟動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議司法化。

2.行政復(fù)議司法化的可行性。對(duì)于行政復(fù)議制度的司法化改革，我國(guó)具備了相關(guān)的條件。首先，依法治國(guó)方略的提出和實(shí)施，為我國(guó)行政復(fù)議司法化改革奠定了思想基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主法治建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，人民維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，依法行政的觀念也得到了深化。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議司法化的改革，不僅要改變傳統(tǒng)的觀念，還要改變一直以來(lái)行政權(quán)高度集中的狀況。建立公平、公正的行政復(fù)議司法化制度，符合時(shí)代發(fā)展需求。其次，我國(guó)頒布施行的《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律法規(guī)以及有關(guān)行政復(fù)議的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，使行政復(fù)議制度進(jìn)一步得到健全。雖然其中存在不少的問(wèn)題，但是在行政復(fù)議具體實(shí)施的過(guò)程中還是不可缺少的依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員在辦理案件的過(guò)程中也積累了不少的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。這些都為改革現(xiàn)行行政復(fù)議制度打下了良好的基礎(chǔ)。再次，域外行政復(fù)議制度為我國(guó)行政復(fù)議司法化提供了有關(guān)的借鑒。我國(guó)的行政復(fù)議司法化改革，可以借鑒域外司法化改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以采取措施避免別的國(guó)家和地區(qū)在改革過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題。英國(guó)、美國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所實(shí)行的行政復(fù)議制度，都要求行政復(fù)議組織具有獨(dú)立性，而且也體現(xiàn)了復(fù)議程序司法化的特征。這些國(guó)家和地區(qū)都擁有較為獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，而且復(fù)議人員一般都具有專業(yè)知識(shí)，這類復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行審查，更能保證復(fù)議結(jié)果具有較強(qiáng)的公正性，也更能得到社會(huì)的普遍認(rèn)同和尊重。行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制，以解決行政糾紛為內(nèi)容，所以，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)利的救濟(jì)性、人員的專業(yè)性、結(jié)果的公正性等具有司法化的特性應(yīng)該成為行政復(fù)議的客觀要求。

四、構(gòu)建行政復(fù)議司法化制度的建議

筆者認(rèn)為，我們需要構(gòu)建行政復(fù)議司法化制度，不需要完全拋棄非司法化的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)，而是通過(guò)添加或者補(bǔ)充一些具有司法化的因素來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣的司法化制度既不會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟的混同，還有可能引起行政訴訟制度的聯(lián)動(dòng)改革，并能夠切實(shí)保障權(quán)利的可救濟(jì)性。正如周漢華先生所言：“行政復(fù)議司法化，雖然僅僅只是一小步，但它極有可能對(duì)中國(guó)的行政法治帶來(lái)全面而又深遠(yuǎn)的影響?！盵8]

1.完善現(xiàn)行行政復(fù)議法的相關(guān)內(nèi)容。行政復(fù)議法是行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議案件的主要法律依據(jù)，指導(dǎo)行政復(fù)議案件正確有效的解決。要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的司法化，首先必須從立法上進(jìn)行改革。第一，將“有必要時(shí)”，“重大、復(fù)雜的案件”等模糊的規(guī)定具體化。賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)太多的自由裁量權(quán)，就有可能造成權(quán)力的不當(dāng)行使。將“有必要時(shí)”，“重大、復(fù)雜的案件”等模糊的規(guī)定具體化，既讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)有了辦案的具體依據(jù)，又縮減了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在某些方面的自由裁量權(quán)，還緩解了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的緊張關(guān)系。第二，增設(shè)行政復(fù)議委員會(huì)處理行政案件，并制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。應(yīng)確保行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，在處理行政爭(zhēng)議案件時(shí)，重大復(fù)雜的案件必須由行政復(fù)議委員會(huì)作出決定，行政復(fù)議決定可以參照“少數(shù)服從多數(shù)原則”做出。同時(shí)，在行政復(fù)議委員會(huì)參與審理的案件中，應(yīng)該賦予作為被申請(qǐng)人的行政主體和行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)、舉證質(zhì)證以及辯論的權(quán)利。第三，添加禁止單方接觸的規(guī)定?！啊畣畏浇佑|’問(wèn)題事關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)客觀、外在的公正形象，且《行政復(fù)議法》已將‘公正’列為基本原則之一，必須認(rèn)真對(duì)待?！盵9]在行政爭(zhēng)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議被申請(qǐng)人大多是上下級(jí)的關(guān)系，這就讓行政復(fù)議背上了官官相護(hù)的罪名。為了解決這樣的困境，應(yīng)該禁止行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人的單獨(dú)接觸。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)確實(shí)需要與被申請(qǐng)人接觸，應(yīng)該通知行政相對(duì)人到場(chǎng)，確保案件處理的公正性。

2.重構(gòu)行政復(fù)議的基本程序制度。公正解決行政爭(zhēng)議，不僅需要實(shí)體公正，更需要程序公正。要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議司法化的目標(biāo)，就應(yīng)該在復(fù)議程序中切實(shí)保障行政相對(duì)人的權(quán)利，做出公平公正的裁決。第一，在申請(qǐng)階段應(yīng)賦予申請(qǐng)人自由選擇權(quán)。行政復(fù)議的目的是解決行政爭(zhēng)議，其實(shí)質(zhì)就是一種上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的機(jī)制。所以，在申請(qǐng)階段應(yīng)該賦予申請(qǐng)人自由選擇權(quán)，讓申請(qǐng)人自主選擇將行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)提交給被申請(qǐng)人轉(zhuǎn)交或直接提交有關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)，這就減少了申請(qǐng)人尋找上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，以保證其申請(qǐng)復(fù)議權(quán)利的行使。第二，在審理階段增加回避制度規(guī)定，引入直接言詞原則。增加回避制度的規(guī)定，既可以避免官官相護(hù)的局面，又保障了行政相對(duì)人的權(quán)利。在行政爭(zhēng)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人多為上下級(jí)的關(guān)系，本來(lái)就已經(jīng)存在偏袒的嫌疑。如果再讓與被申請(qǐng)人存在利害關(guān)系的復(fù)議人員參與案件的處理，就影響了案件的公正裁決，也損害了行政相對(duì)人的權(quán)益。引入直接言詞原則更有利于復(fù)議人員對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定。在復(fù)議過(guò)程中公開(kāi)審理，允許當(dāng)事人陳述觀點(diǎn)甚至是參加辯論，不僅有效避免了只以書(shū)面材料作為審理依據(jù)的窘境，也能有效地保證公正裁決。第三，在做出復(fù)議決定時(shí)要詳細(xì)說(shuō)明理由。目前，行政復(fù)議決定只是簡(jiǎn)單的列舉決定內(nèi)容和法律條文，沒(méi)有詳細(xì)的說(shuō)明理由。這不利于申請(qǐng)人把握行政復(fù)議決定，也不利于法院對(duì)行政爭(zhēng)議案件事實(shí)和法律適用的審查。要保護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)利，不僅要做出公正的裁決，更要在裁決時(shí)詳細(xì)說(shuō)明理由，闡明事實(shí)依據(jù)和所適用的法律。

3.增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門(mén)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作部門(mén)，復(fù)議機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)，缺乏獨(dú)立性。復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議工作人員做出復(fù)議決定時(shí)需要遵從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的指示，缺乏辦案的中立性。要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性，就必須增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性。第一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職能相分離。這種分離可以在二者不完全脫離的情況下實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在內(nèi)部設(shè)立專門(mén)處理行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)或復(fù)議委員會(huì)，并且賦予它們專門(mén)的處理行政復(fù)議案件的權(quán)力，規(guī)定其他任何部門(mén)不得參與或者干涉該部門(mén)對(duì)行政案件的審查。這樣一來(lái)，既可以避免其他部門(mén)對(duì)行政復(fù)議案件的干涉，也可以激勵(lì)行政復(fù)議人員全身心地投入到行政復(fù)議工作中，又能提高行政復(fù)議的效率。第二，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議審查權(quán)與決定權(quán)有機(jī)銜接。我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度,實(shí)際審查行政復(fù)議案件的復(fù)議人員沒(méi)有復(fù)議決定權(quán)，而不參加行政復(fù)議案件審查的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人卻享有復(fù)議的決定權(quán)。實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議審查權(quán)與決定權(quán)有機(jī)銜接，表面上看好像違背了“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但是我們應(yīng)該明確，“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”屬于政治性的制度，行政復(fù)議制度則屬于法律性的制度，所以，“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”無(wú)須對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行規(guī)范。另外，必須實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查行政案件的中立性，也就是說(shuō)，復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議人員審查行政復(fù)議案件和做出復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)該服從法律和事實(shí)，無(wú)需考慮其他無(wú)關(guān)的因素。

4.構(gòu)建行政復(fù)議人員的專門(mén)化制度。我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議法沒(méi)有具體規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資格，在實(shí)踐中出現(xiàn)了相當(dāng)多的問(wèn)題，甚至還存在“法盲”辦案的現(xiàn)象。為了確保行政復(fù)議能夠公平、公正進(jìn)行，不能沒(méi)有專職專業(yè)和高素質(zhì)的復(fù)議人員。第一，建立行政復(fù)議人員任職資格考核制度。這就要求行政復(fù)議人員既要具備普通公務(wù)員的任職資格，又要具有專門(mén)的法律知識(shí)和技能。行政復(fù)議人員任職資格考核制度可以適當(dāng)借鑒司法系統(tǒng)對(duì)法官任職資格考核的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提高行政復(fù)議人員的素質(zhì)，進(jìn)而提高辦案的質(zhì)量。同時(shí)，還要對(duì)行政復(fù)議人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)，讓其掌握更多的專業(yè)知識(shí)技能，了解更多的新修或新增法律法規(guī)。第二，建立“專家陪審”制度。“聘請(qǐng)行政系統(tǒng)外具有法律或其它專門(mén)知識(shí)和技能的人參加復(fù)議案件的審理?！盵10]讓專家陪審員參加案情比較復(fù)雜重大或者專業(yè)程度較高的行政復(fù)議案件，實(shí)行行政復(fù)議合議制審查，有利于事實(shí)真相的高效查明，也能夠避免行政復(fù)議人員審查行政復(fù)議案件時(shí)的主觀臆斷。對(duì)于“專家陪審”制度的建立，還需要明確如專家陪審員產(chǎn)生辦法、專家陪審員審查案件的范圍、專家陪審員的職權(quán)和責(zé)任以及專家陪審員懲罰措施等一系列問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)該以能被看見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！盵11]一個(gè)制度的建立是否有必要、是否正確，很大程度上取決于這個(gè)制度是否能夠切實(shí)有效地解決問(wèn)題，是否對(duì)社會(huì)大多數(shù)人有利。行政復(fù)議司法化要求公正的行政復(fù)議程序、獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、高素質(zhì)的行政復(fù)議人員，符合我國(guó)的基本制度要求，也是行政法治的需要。因此，我們應(yīng)該更加積極地構(gòu)建行政復(fù)議司法化制度。

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