“從農(nóng)田到餐桌”：食品安全如何保障

司皓潔

我國(guó)食品安全的現(xiàn)狀

“民以食為天，食以安為先”。食品是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，食品安全是人類最基本的權(quán)利保障。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，食品安全事故頻繁發(fā)生，劣質(zhì)食品持續(xù)被曝光，如奶粉三聚氰胺事件、毒豇豆事件、劣質(zhì)奶粉事件、福壽螺事件、蘇丹紅事件、染色饅頭事件、地溝油事件、工業(yè)鹵水點(diǎn)豆腐事件、白酒塑化劑事件等等，層出不窮，嚴(yán)重威脅著廣大消費(fèi)者的人身健康與生命安全。食品安全問題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，“食品安全也日益成為各級(jí)政府著力解決的公共安全問題?！雹?/p>

目前，我國(guó)食品安全最直接的威脅是由致病微生物、有害因素與其他有毒物引起的食物中毒和食源性疾病。一直以來，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者惟利是圖，不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)加工、摻雜使假、偷工減料，濫用添加劑、霉變質(zhì)原料、非食品原料加工食品，致使不安全食品層出不窮，嚴(yán)重危害人民群眾的身體健康與生命安全，進(jìn)而阻礙社會(huì)的發(fā)展、民族的強(qiáng)盛、國(guó)家的進(jìn)步。

我國(guó)的食品供應(yīng)制度是以食品供給為核心，在一定程度上忽視了食品安全保障體系的構(gòu)建，這滋生了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的僥幸心理，而我國(guó)食品工業(yè)與食品安全法律保障體系又存在一定的不協(xié)調(diào)性，這更加成為了食品安全問題持續(xù)發(fā)生的“溫床”。歸根結(jié)底，食品安全問題的持續(xù)發(fā)生，是因?yàn)槲覈?guó)食品安全的法律保障不完善，既不能在事先預(yù)防食品安全問題的發(fā)生，又不能在食品安全問題發(fā)生后快速有效地解決問題，制止食品安全事故的再次發(fā)生，致使食品安全問題幾十年來一直成為遏制我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民族不斷強(qiáng)盛的重要障礙。

我國(guó)食品安全法律保障體系存在的問題

食品安全需要法律法規(guī)來保駕護(hù)航?！?009年2月28日頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》從保障食品安全的角度出發(fā)，明確了指導(dǎo)思想，并在食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全基礎(chǔ)保障措施、食品生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任、政府監(jiān)管體制與責(zé)任等方面做了全面規(guī)定，從而構(gòu)建了食品安全的整體法律制度框架。”②因而，我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律保障體系以《食品安全法》為核心，囊括了《食品安全法實(shí)施條例》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《餐飲服務(wù)許可管理辦法》、《食品召回管理規(guī)定》等多部法律法規(guī)。不過，完善的法律保障體系效用的發(fā)揮還需要法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一、各種制度之間的銜接與溝通以及執(zhí)法人員的依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，將法律落到實(shí)處。但是，我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律保障體系由于其本身固有的缺陷，不能發(fā)揮其應(yīng)有的功效，做不到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，更不能從根本上保障食品從“農(nóng)田到餐桌”的安全。

首先，食品安全法律保障體系的調(diào)整范圍存在漏洞，不能覆蓋食品“從農(nóng)田到餐桌”的全過程。根據(jù)《食品安全法》第九十九條的規(guī)定，食品安全是指食品要實(shí)現(xiàn)無(wú)毒、無(wú)害并且符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求與價(jià)值，也不會(huì)對(duì)人類的身體健康造成慢性、亞急性或者任何急性危害；而按照一般慣例，食品安全應(yīng)當(dāng)遵循“從農(nóng)田到餐桌”的原則。因而，食品安全指的是食品從農(nóng)田種植到餐桌食用的全過程的監(jiān)管與安全，這個(gè)過程包括種植養(yǎng)殖、加工包裝、貯藏運(yùn)輸、銷售消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，食品安全都無(wú)從談起。而我國(guó)食品安全法律保障體系采取的是分段立法的原則，且是隨著政府機(jī)構(gòu)改革而逐步形成的，法律監(jiān)管有較大盲區(qū)。因而，目前我國(guó)還沒有擁有一部覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)過程的食品安全基本法，不能行之有效地監(jiān)管食品鏈從種植飼養(yǎng)到餐桌食用的各個(gè)環(huán)節(jié)。加之我國(guó)食品安全法律保障體系存在新法與舊法、地方法與國(guó)家法等多種法律法規(guī)，某些條文規(guī)定會(huì)發(fā)生重復(fù)交叉或矛盾沖突，且許多條款形同虛設(shè)，不具有實(shí)際的操作性，導(dǎo)致食品安全的法律保障體系存在許多漏洞。因而，我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律保障體系需要修改與完善。

其次，食品安全法律法規(guī)的某些規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、銜接不順暢、權(quán)責(zé)不明確。我國(guó)的食品安全法律保障體系是由多部法律法規(guī)組成，不可避免的存在交叉與重復(fù)，如針對(duì)生產(chǎn)銷售的商品不符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的這一現(xiàn)象，不同的法律就有不同的規(guī)定，如依據(jù)《食品安全法》第八十五條規(guī)定，首先需要沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品以及原料、設(shè)備與工具等物品；其次根據(jù)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額分為兩種情況處理，如果食品的貨值金額不足一萬(wàn)元的，要并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款，如果食品的貨值金額一萬(wàn)元以上的，要并處貨值金額五倍以上十倍以下的罰款。但是，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條規(guī)定，處罰的標(biāo)準(zhǔn)是以有無(wú)違法所得為依據(jù)，如果有違法所得，要處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；如果沒有違法所得的，要處以一萬(wàn)元以下的罰款。需要注意的是，《食品安全法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》屬于同一位階的法律，但是對(duì)于同一個(gè)違法現(xiàn)象的處罰依據(jù)及罰金數(shù)額卻存在巨大差異，而且這種不統(tǒng)一的現(xiàn)象在食品安全法律保障體系內(nèi)并不是單一的。

我國(guó)的《食品安全法》吸收了當(dāng)今先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，但是，這項(xiàng)制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)必須是統(tǒng)一的食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)。但是，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)存在地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，且這些標(biāo)準(zhǔn)不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于檢測(cè)方法與技術(shù)的不統(tǒng)一性與不科學(xué)性，導(dǎo)致同一食品在不同的區(qū)域會(huì)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)且使用不同的檢驗(yàn)方法進(jìn)行檢測(cè)，從而出現(xiàn)不同的結(jié)果。

無(wú)論是處罰標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，還是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的差異性，都會(huì)造成各個(gè)執(zhí)法部門的沖突，加之食品安全監(jiān)管主體的不明確性，很容易出現(xiàn)“重復(fù)執(zhí)法、分頭管理”的現(xiàn)象。對(duì)于有利可圖的案件，各個(gè)部門都爭(zhēng)搶監(jiān)管；對(duì)于無(wú)利可圖的案件，各個(gè)部門踢來踢去、推辭不受。

同時(shí)，各個(gè)部門都是根據(jù)自身的具體情況或利益來解釋法律法規(guī)并制定規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，在各個(gè)部門之間無(wú)法做到有效的協(xié)調(diào)與溝通，于是就出現(xiàn)了各個(gè)部門銜接不順暢、權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象。雖然在《食品安全法》中規(guī)定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)食品監(jiān)管部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合，以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙監(jiān)管對(duì)接，但是，食品安全委員會(huì)也只是在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，根本不能發(fā)揮監(jiān)管作用，收效甚微。實(shí)踐中，各個(gè)部門依舊我行我素，甚至部分執(zhí)法人員以權(quán)謀私、地方保護(hù)、官員腐敗等，造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，使食品安全法律保障體系內(nèi)的法律法規(guī)流于形式，成為一紙空文。

最后，食品安全法律保障體系沒有行之有效的法律責(zé)任制度，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有責(zé)必追、違法必究。我國(guó)食品安全法律保障體系的主要目的是保護(hù)消費(fèi)者利益，同時(shí)又要求對(duì)企業(yè)形成威懾，而食品安全法律責(zé)任的追究以《食品安全法》為核心，以刑法、行政法與民法為輔助，力求建構(gòu)行之有效的食品安全法律責(zé)任制度。其中，“行政法主要借助于行政監(jiān)管、召回制度、市場(chǎng)退出機(jī)制來保障食品市場(chǎng)的安全，刑法是通過追究食品安全事件中行為人的刑事責(zé)任來醇化食品市場(chǎng)的環(huán)境，而民法則主要是適用懲罰性賠償責(zé)任來規(guī)范食品經(jīng)營(yíng)者的行為?！雹鄣?，由于行政法、刑法與民法等法律法規(guī)缺乏一定的協(xié)調(diào)性與銜接性，我國(guó)并沒有建立行之有效的食品安全法律責(zé)任追究制度，具體如下：

第一，在《食品安全法》中有很多的違法行為并沒有設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任追究條款。如《食品安全法》第三十四條第二款規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須要建立從業(yè)人員健康管理制度，并應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，即食品行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員每年都應(yīng)該進(jìn)行健康檢查，并且只有在取得健康證明才能參加食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工作。在食品行業(yè)建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員的健康檢查制度是保障食品安全的最基本要求，而且在法律的層面將這種健康檢查定位于一項(xiàng)義務(wù)。但問題在于《食品安全法》中并沒有規(guī)定違反此項(xiàng)健康檢查義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。這就意味著監(jiān)管部門對(duì)此類違法行為無(wú)權(quán)處罰，只能采取責(zé)令改正等不具有強(qiáng)制執(zhí)行力又不具有實(shí)踐效果的行政手段。同樣的，在《食品安全法》第二十七條中規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)符合食品安全的11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，依舊因?yàn)闆]有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任條款而不具有任何強(qiáng)制實(shí)施力，使這些條款形同虛設(shè)。

第二，食品安全問題的懲罰性賠償制度不合理，且并未設(shè)置精神損害賠償?！妒称钒踩ā返诰攀鶙l規(guī)定，對(duì)于因不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品而產(chǎn)生損失的，消費(fèi)者除要求賠償其所受損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付食品價(jià)款十倍的賠償金。但是，這種懲罰性賠償金是以食品的價(jià)格作為計(jì)算基數(shù)，而不是以消費(fèi)者的實(shí)際損失為計(jì)算基礎(chǔ)。這不符合民法通用的公平合理原則，也違背了食品安全法律保障體系保護(hù)消費(fèi)者利益的主要目的。同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第二十二條規(guī)定，侵害他人的人身權(quán)益并且造成嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以向侵權(quán)人請(qǐng)求精神損害賠償。也就是說由于食品安全問題損害他人人身權(quán)益，造成消費(fèi)者嚴(yán)重精神損害的，消費(fèi)者可以要求精神損害賠償。但是，在《食品安全法》中并未涉及精神損害賠償。

第三，食品安全問題入刑不全面，存在漏洞。一直以來，我國(guó)的食品安全問題注重行政處罰，忽視刑事處罰。而食品安全包括從農(nóng)田到餐桌各個(gè)環(huán)節(jié)，可是根據(jù)我國(guó)刑法的相關(guān)規(guī)定，只對(duì)食品的生產(chǎn)和銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全犯罪行為以及食品安全監(jiān)管人員的瀆職進(jìn)行刑事處罰，且瀆職罪至今幾乎不被追究。

完善我國(guó)食品安全法律保障體系的建議

2009年2月頒布的《食品安全法》為保障食品安全提供了主要依據(jù)，“為系統(tǒng)有序地解決當(dāng)前食品安全問題提供法律制度保障，開啟中國(guó)食品安全監(jiān)管的一個(gè)新階段”④。但是，以《食品安全法》為核心的食品安全法律保障體系仍存在諸多問題，需要一一完善。

首先，完善、修訂食品安全法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全方位覆蓋。法律法規(guī)的系統(tǒng)化、科學(xué)化、合理化是建構(gòu)完善的食品安全法律保障體系的基礎(chǔ)與前提。食品安全法律保障體系不僅僅是法律、法規(guī)的簡(jiǎn)單集合體，而是應(yīng)形成以《食品安全法》為主線，脈絡(luò)清晰、多個(gè)分支并行，囊括從農(nóng)田到餐桌各個(gè)環(huán)節(jié)的制度體系。這就必須要求其中相關(guān)的法律法規(guī)之間層次分明、完整嚴(yán)密、協(xié)調(diào)有序、科學(xué)合理。

一方面，必須以《食品安全法》及其實(shí)施細(xì)則為標(biāo)準(zhǔn)，清理法律法規(guī)之間的矛盾沖突。即對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一審查，應(yīng)當(dāng)廢止的明令廢止，需要修改的及時(shí)列入立法規(guī)劃，做到拾遺補(bǔ)漏。

另一方面，必須以《食品安全法》為基本原則，制定單行法、出臺(tái)配套法規(guī)，加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)的可執(zhí)行性與可操作性，填補(bǔ)法律法規(guī)的空白地帶，實(shí)現(xiàn)食品安全法律法規(guī)從農(nóng)田到餐桌的全過程、多方位覆蓋，做到有法可依，確保食品安全法律保障制度的科學(xué)性、合理性與可實(shí)施性。

其次，統(tǒng)一食品安全的法律法規(guī)，并設(shè)置責(zé)權(quán)明確的分工，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙對(duì)接。“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”一直是食品安全問題持續(xù)發(fā)生的癥結(jié)所在，要徹底杜絕這一現(xiàn)象，必須制定統(tǒng)一的食品安全制度，設(shè)置責(zé)權(quán)明確的分工，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。在種植、生產(chǎn)、流通與餐飲等不同環(huán)節(jié)，明確監(jiān)管主體的權(quán)力與責(zé)任及其監(jiān)管不力的后果，清理、修訂相互沖突的條款，做到職權(quán)明晰、責(zé)任明確、質(zhì)檢嚴(yán)格、監(jiān)管有力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門責(zé)權(quán)法制化，保障有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。同時(shí)，在食品安全法體系內(nèi)，要制定統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，且注意其時(shí)效性與發(fā)展性。因?yàn)橹挥薪y(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)才能更好地保障社會(huì)公眾的身體健康與生命安全、引導(dǎo)食品行業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。鑒于我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)偏低的具體國(guó)情，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡量國(guó)際化，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)依照食品的種類、科技的發(fā)展以及標(biāo)準(zhǔn)的修改周期，不斷地調(diào)整食品安全的標(biāo)準(zhǔn)與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，以保證食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性、科學(xué)性與可靠性。

最后，構(gòu)建行之有效的食品安全法律責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)有責(zé)必追、違法必究。法律責(zé)任制度是實(shí)施食品安全法律體系的保障，是食品安全法律保障體系的最后一道防線。因而，必須構(gòu)建行之有效的食品安全法律責(zé)任制度，但是，需要注意以下三點(diǎn)：第一，為食品安全問題的每一個(gè)違法行為設(shè)置懲罰條款，做到有法可依，有法必依，為食品安全的監(jiān)管部門提供強(qiáng)有力的支持與依據(jù)。第二，建設(shè)以消費(fèi)者的實(shí)際損害為基礎(chǔ)的賠償制度，并設(shè)置精神損害賠償。這樣不僅能補(bǔ)償消費(fèi)者受到的實(shí)際損失，撫慰消費(fèi)者的心理，還能懲罰生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，遏制侵害行為的再次發(fā)生。第三，必須實(shí)現(xiàn)刑法與食品安全的完美對(duì)接，做到罪刑相適應(yīng)。到目前為止，我國(guó)只有生產(chǎn)、銷售不安全食品及食品安全監(jiān)管人員的瀆職入罪，而關(guān)于食品的種植飼養(yǎng)、采摘包裝、運(yùn)輸裝卸等并沒有做出相關(guān)入刑的規(guī)定，沒有實(shí)現(xiàn)食品安全與刑法的完美對(duì)接。為了杜絕生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者鉆法律的空子，保證消費(fèi)者的人身健康與生命安全，必須將嚴(yán)重違反食品安全的種植飼養(yǎng)、采摘包裝、運(yùn)輸裝卸等行為納入刑法的范疇，并明確犯罪的構(gòu)成主體范圍、構(gòu)成條件及結(jié)果要素，尤其是對(duì)結(jié)果要素及責(zé)任承擔(dān)采取列舉結(jié)合概括的方式予以說明，增加刑法的可執(zhí)行性與可操作性。

食品安全問題一直困擾著廣大消費(fèi)者，并嚴(yán)重影響著消費(fèi)者對(duì)我國(guó)食品安全的信任度。法律作為唯一具有強(qiáng)制執(zhí)行力的社會(huì)準(zhǔn)則，是保護(hù)食品安全最強(qiáng)有力的武器。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人類意識(shí)的轉(zhuǎn)變，食品安全的法律保障體系將不斷修正、加強(qiáng)與完善，最終建立健全一套層次分明、協(xié)調(diào)有序、完整嚴(yán)密的法律保障體系，讓法律的陽(yáng)光普照食品行業(yè)，推動(dòng)食品安全消費(fèi)目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

【注釋】

①周緒寶：“我國(guó)食品安全事件原因剖析與策略芻議”，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全》，2012年第1期，第69頁(yè)。

②王長(zhǎng)秋，盧冠豪：“食品安全法律保障的核心制度依賴”，《行政與法》，2009年第8期，第67頁(yè)。

③袁武強(qiáng)，張?jiān)诜叮骸罢撐覈?guó)食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償責(zé)任制度的重構(gòu)”，《行政與法》，2009年第1期，第71頁(yè)。

④王曉芬，鄧三：“‘食品安全法’實(shí)施中的若干法律問題探討”，《行政與法》，2009年第8期，第63頁(yè)。