中英養(yǎng)老保障制度比較分析

范楊洋

英國養(yǎng)老保障“三支柱”制度

歷經(jīng)一個世紀(jì)的變化和發(fā)展，英國逐漸形成制度完善、機(jī)構(gòu)健全的多層次養(yǎng)老保障體系，這個體系有三個主要的支柱。

法定的第一支柱。第一支柱是由英國政府通過國家稅收和國家保險，以現(xiàn)收現(xiàn)付模式為公民提供最基本生活保障的養(yǎng)老保障制度。在這一層面中，所有公民都是受益者，都享有最低水平的退休收入。其包含以下兩項(xiàng)基本內(nèi)容：第一，國家基本養(yǎng)老保險。國家基本養(yǎng)老保險是政府通過向在職人員征收國民保險費(fèi)和一般形式的稅收獲取國家基本養(yǎng)老保險基金，將國民保險基金的部分用于支付國家基本養(yǎng)老保險，將一般稅收形式的基金用于支付信用養(yǎng)老金和其他形式的補(bǔ)貼。

第二，最低養(yǎng)老保險。最低養(yǎng)老保險是保障公民的最低生活水平、避免其陷入貧困深淵的最后防線，其受保人群是社會的弱勢群體或最底層。基于家庭調(diào)查而進(jìn)行選擇性發(fā)放的最低養(yǎng)老保險是1908年免費(fèi)養(yǎng)老金法案的百年遺產(chǎn)，是為英國養(yǎng)老保險體系進(jìn)行最終兜底的福利措施。

強(qiáng)制的第二支柱。第二支柱是英國政府借助于國家保險體系，以非積累的現(xiàn)收現(xiàn)付模式為繳納基礎(chǔ)，以雇員的收入水平為依據(jù)的養(yǎng)老保障制度。在這一層面上，按照個人收入水平繳納保險，保險收益在一定程度上與繳納費(fèi)用成正比。換句話說，第二支柱在調(diào)節(jié)再分配上更注重效率。其包含以下兩種形式：第一，國家補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃。這個計劃分為兩個階段：1978年～2002年，國家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃。英國1975年社保法規(guī)定，所有雇員只要超過國家基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)規(guī)定的下限，都將自動加入國家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃，但是雇員和雇主在滿足一定條件后，可以“協(xié)議退出”①；2002年至今，國家第二養(yǎng)老金計劃。其主要目標(biāo)人群是非常規(guī)就業(yè)者，年收入過低者、長期患病或身體殘疾的雇員。這是國家對低收入者的政策傾斜，也是對高收入者的再分配調(diào)節(jié)策略。

第二，職業(yè)養(yǎng)老金計劃。職業(yè)養(yǎng)老金是指由公司或者雇主機(jī)構(gòu)為本企業(yè)或機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老金計劃。國家基本養(yǎng)老保險為退休后的雇員提供最低生活保障，而職業(yè)養(yǎng)老金卻是退休雇員的主要收入來源，職業(yè)養(yǎng)老金是英國養(yǎng)老保障制度的重要組成部分。

自愿的第三支柱。第三支柱是指個人以供款積累制模式自愿進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄或向金融機(jī)構(gòu)購買養(yǎng)老保險產(chǎn)品的養(yǎng)老保障制度。英國政府通過協(xié)議退出、自由轉(zhuǎn)移、稅收優(yōu)惠、基金費(fèi)率優(yōu)惠等政策鼓勵個人根據(jù)各自的情況選擇不同的養(yǎng)老投資和收益方式，自行安排領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡和收入水平。

英國在1988年正式實(shí)施個人養(yǎng)老金計劃，該計劃在短時間內(nèi)快速增長，為英國政府緩解了養(yǎng)老金支付的巨大壓力，國家養(yǎng)老保障制度具有全社會的再分配功能，而個人養(yǎng)老保障制度則是個人對自己的收入進(jìn)行再分配，為退休后的生活提供較高水平的保障。

（六）適時補(bǔ)料 母豬的泌乳量于分娩后逐漸增加，至21 d左右達(dá)到泌乳高峰，后逐漸下降，哺乳仔豬生長迅速，對營養(yǎng)物質(zhì)的需求與日俱增，母豬的奶水已不能滿足需要，對哺乳仔豬必須進(jìn)行補(bǔ)料，提前補(bǔ)料具有促生長的作用。仔豬由于牙床發(fā)癢而啃咬硬物或拱掘地面，常引起下痢，提前補(bǔ)料有益于保健。仔豬開食早，哺乳期間日采食飼料量高，增重亦快，據(jù)報道，7日齡訓(xùn)練仔豬吃料，30日齡日采食量為0.24 kg，14日齡訓(xùn)練吃料，30日齡日采食量為0.18 kg；7日齡訓(xùn)練吃料，60日齡個體重15.0 kg，20日齡訓(xùn)練吃料，60日齡個體重13.5 kg，30日齡訓(xùn)練吃料，60日齡個體重10.0 kg。

中國養(yǎng)老保障“三支柱”制度

目前，我國的養(yǎng)老保障制度也實(shí)行“三支柱”形式，具體分為三個層次：一是國家基本養(yǎng)老保險，二是企業(yè)年金，三是個人儲蓄性養(yǎng)老保險。

國家基本養(yǎng)老保險。國家基本養(yǎng)老保險是為了保障退休人員基本生活，由國家統(tǒng)一制定并強(qiáng)制實(shí)施的養(yǎng)老保障制度。20世紀(jì)80年代中后期，我國逐步開始探索養(yǎng)老保障制度的改革，這一時期主要是圍繞如何發(fā)展勞動力市場，促進(jìn)勞動力的流動。90年代上半期我國開始全面深化養(yǎng)老保障制度改革，逐步確立了國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)的養(yǎng)老制度。1991年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該《決定》提出了我國企業(yè)人員養(yǎng)老保險制度改革的相關(guān)原則和要求，國家基本養(yǎng)老保險作為第一層次亦是最高層次，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅實(shí)基礎(chǔ)。

企業(yè)年金。企業(yè)年金又稱企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險，是在國家政策指導(dǎo)下企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)實(shí)力為企業(yè)員工建立的輔助性養(yǎng)老保障制度。企業(yè)年金制度在我國實(shí)行的時間相對較晚，1991年后才逐步開始建立和發(fā)展。由于相關(guān)法律法規(guī)制定和實(shí)施的滯后，我國企業(yè)年金制度發(fā)展相對緩慢。2004年是企業(yè)年金的破冰之年，4月2日《企業(yè)年金試行辦法》正式實(shí)施，之后一系列涉及企業(yè)年金的法律法規(guī)相繼出臺，其主要內(nèi)容涉及企業(yè)年金的管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式、基金投資等方面，我國企業(yè)年金制度的法律框架基本建立。歷經(jīng)十多年的發(fā)展，我國的企業(yè)年金制度已經(jīng)建立。2012年，我國企業(yè)年金的積累基金已經(jīng)達(dá)到4800多億元，占基本養(yǎng)老保險基金的比重為18.3%，如今它已經(jīng)成為國家養(yǎng)老保險的有效補(bǔ)充，企業(yè)員工退休生活的有力保障。

個人儲蓄性養(yǎng)老保險。個人儲蓄性養(yǎng)老保險，是指職工在繳納國家基本養(yǎng)老保險后，依據(jù)個人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充性養(yǎng)老保障制度。我國“未富先老”的老齡化趨勢，使得國家和企業(yè)的養(yǎng)老壓力日益增加，國家基本養(yǎng)老保險只能保障老年生活的基本需求，在員工退休生活中的替代率較低，不能保證退休職工維持退休前的生活水平。

由于政府優(yōu)惠政策的不明朗、運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制的缺失以及企業(yè)各類負(fù)擔(dān)的沉重，企業(yè)年金制度在我國的實(shí)施受到阻礙，未能及時發(fā)揮作用。另外，我國新生代居民的消費(fèi)習(xí)慣已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，生活品質(zhì)不斷提高。因此，個人儲蓄性養(yǎng)老計劃不僅可以緩解我國政府越來越大的財政壓力，減輕越來越沉重的企業(yè)負(fù)擔(dān)，還可以通過合理的投資和儲蓄等理財方式來規(guī)劃高品質(zhì)的老年生活。

中英養(yǎng)老保障制度的比較

中英養(yǎng)老保障制度的相同之處。人口老齡化是一個世界性問題，隨著人口結(jié)構(gòu)逐漸老齡化，各國政府的壓力逐漸增大。盡管中英兩國養(yǎng)老保障制度的歷史背景、實(shí)現(xiàn)路徑以及目標(biāo)人群不盡相同，但是面對老齡化問題時都不約而同地采取了類似的養(yǎng)老保障制度。

一是中英兩國都采取養(yǎng)老保障“三支柱”制度?！叭е蹦Ｊ皆诮鉀Q人口老齡化問題上具有獨(dú)特優(yōu)勢。這種制度將國家、企業(yè)和個人在養(yǎng)老保障中的作用有機(jī)結(jié)合起來，第一支柱是國家通過基本養(yǎng)老保險保障退休老年人的基本生活，替代率一般在50%到60%，有利于促進(jìn)企業(yè)改革、維護(hù)社會穩(wěn)定；第二支柱是以企業(yè)為運(yùn)行主體的、市場化運(yùn)營的補(bǔ)充養(yǎng)老保險，通過企業(yè)年金等提升養(yǎng)老金的替代率，進(jìn)一步提高退休人員的生活水平；第三支柱是自愿的、完全由個人承擔(dān)的個人儲蓄性養(yǎng)老計劃，勞動者通過購買金融公司的養(yǎng)老保險產(chǎn)品等方式來滿足更高水平的養(yǎng)老需求。

二是中英兩國都堅持養(yǎng)老保障制度監(jiān)管機(jī)制的法制化。英國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險監(jiān)管法律法規(guī)有《養(yǎng)老金計劃規(guī)則》、《信托法》、《社會保障法》、《1986年金融服務(wù)法》、《1995年養(yǎng)老金法案》、《2004年養(yǎng)老金法案》等；我國養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)層層遞進(jìn)，為加強(qiáng)養(yǎng)老基金的管理和監(jiān)督，我國相繼制定《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《社會保險稽核辦法》、《社會保險審計暫行規(guī)定》等一系列法律和法規(guī)。

中英養(yǎng)老保障制度的不同之處。中英兩國雖然在養(yǎng)老保障制度的形式上都采用的是“三支柱”模式，但是由于不同的政治經(jīng)濟(jì)文化背景，在具體建設(shè)的過程中存在一定的區(qū)別：

一是第二支柱的保險形式和管理機(jī)構(gòu)不同。英國第二支柱的保險形式包含存托養(yǎng)老金、與國家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金和職業(yè)年金等多種保險形式。目前，我國以企業(yè)年金為代表的第二支柱還處于發(fā)展初期。英國政府只負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險的籌資和支付，將企業(yè)養(yǎng)老保險的管理權(quán)交由獨(dú)立的第三方組織運(yùn)營和管理，有效地刺激和培育了養(yǎng)老保險市場的建立和發(fā)展。當(dāng)前，我國的企業(yè)養(yǎng)老保險名義上是企業(yè)行為，實(shí)際上是在政府相關(guān)部門的管轄之下。

二是第二支柱、第三支柱與第一支柱的銜接性不同。英國的第二支柱和第三支柱都可以由第一支柱通過協(xié)議退出等形式進(jìn)行有效轉(zhuǎn)換和銜接，在客觀上有效地促進(jìn)了職業(yè)養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險的發(fā)展，自由暢通的銜接有利于老年人根據(jù)各自不同的需要合理安排老年生活。中國由于第二支柱和第三支柱起步較晚，在措施上存在一定的不完善，企業(yè)年金制度的優(yōu)惠政策不足以引起企業(yè)高度重視，個人養(yǎng)老計劃制定和實(shí)施的渠道仍不夠暢通。

三是養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營方式不同。第一，英國的金融市場較發(fā)達(dá)，投資工具多元化，投資收益率高。我國的金融市場還處于初步發(fā)展階段，養(yǎng)老基金的投資工具較少，投資收益較低；第二，英國政府在對企業(yè)養(yǎng)老基金的投資管理上遵循市場化原則，各個投資機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行多元化的投資選擇。由于我國目前的金融體系不夠完善和缺乏投資經(jīng)驗(yàn)等客觀因素決定了政府對養(yǎng)老基金的投資運(yùn)行實(shí)行嚴(yán)格的管理和控制措施；第三，英國擁有完善的投資管理評審機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠制定各種投資戰(zhàn)略方案。我國目前還沒有獨(dú)立的投資監(jiān)管和評審機(jī)構(gòu)，政府設(shè)立的社?；鸸芾砦瘑T會具有一定的評審和監(jiān)督作用，但相比英國，在信息的搜集和投資方案的制定、以及投資管理人才上還具有一定差距。

四是養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營效果不同。第一，英國養(yǎng)老基金的流動相對較好，我國養(yǎng)老基金的管理相對集中。英國大部分養(yǎng)老基金的管理是分散在各個私人投資管理機(jī)構(gòu)；第二，英國養(yǎng)老保險基金的投資多元化、收益率較高，我國的養(yǎng)老基金投資方式單一、收益率有限；第三，英國養(yǎng)老基金的社會效益較高。英國能有效利用養(yǎng)老金進(jìn)行各種國內(nèi)外的投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目不僅包括社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且也包括向企業(yè)貸款等多種形式，因此，不僅提高了養(yǎng)老基金的經(jīng)濟(jì)效益，也增加了養(yǎng)老基金的社會效益。在這一點(diǎn)，我國養(yǎng)老基金沒能夠很好地發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益功能。

英國養(yǎng)老保障“三支柱”制度對中國的啟示

通過上面的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)，兩國的養(yǎng)老保障制度各有千秋。由于我國的社會主義根本制度更有利于實(shí)現(xiàn)公平，更有利于實(shí)現(xiàn)老年人的正當(dāng)權(quán)益，因此我國的養(yǎng)老保障事業(yè)具有更加廣闊的前景。但是，由于英國的養(yǎng)老保障事業(yè)具有悠久的歷史，因而理論上更加細(xì)致入微、更加專業(yè)，制度上也更加成熟、更加完善，有許多值得我國借鑒的東西。

堅持國家、企業(yè)和個人相結(jié)合。我國養(yǎng)老保障制度的具體形式和保障水平呈現(xiàn)出多樣性，這是由我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多層次性決定的。一是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的所有制結(jié)構(gòu)是以公有制為主體，多種所有制并存。在這種結(jié)構(gòu)中，一方面政府、事業(yè)單位和國企員工享有比較完善的養(yǎng)老保障，另一方面私營企業(yè)員工的養(yǎng)老保障相對薄弱。計劃經(jīng)濟(jì)時代的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響仍然存在于養(yǎng)老保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障水平明顯高于農(nóng)村居民，但是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始摸索和創(chuàng)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

二是養(yǎng)老保障“三支柱”分別承擔(dān)著不同的保障任務(wù)。國家基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金是我國退休人員老年生活的基本保障，而個人儲蓄性養(yǎng)老計劃則是個人改善和提高老年生活質(zhì)量的自由選擇。因此，建立多樣化、多層次的養(yǎng)老保障制度成為我國養(yǎng)老保障制度改革的重要目標(biāo)，如何實(shí)現(xiàn)國家、企業(yè)和個人三者有機(jī)結(jié)合便成為這場改革的關(guān)鍵之處。

增加協(xié)議退出制度，完善“三支柱”制度。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障的三個支柱之間還無法進(jìn)行有效銜接，養(yǎng)老保障制度在設(shè)計時應(yīng)充分考慮人口的流動性，包括從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，從此地到彼地，從機(jī)關(guān)事業(yè)到企業(yè)等的空間流動與身份轉(zhuǎn)換。在我國，養(yǎng)老保障制度的設(shè)計是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，這種制度設(shè)計對于流動性最強(qiáng)的農(nóng)民工群體來說存在著社會不公平和經(jīng)濟(jì)損失的嚴(yán)重缺陷。英國養(yǎng)老金協(xié)議退出制度使得勞動者可以從國家第二養(yǎng)老金計劃中退出，自愿選擇成為職業(yè)養(yǎng)老金計劃或個人養(yǎng)老金計劃的成員。筆者認(rèn)為，我國的國家養(yǎng)老保險可以增加類似于英國的協(xié)議退出制度，政府不僅可以通過降低稅收等優(yōu)惠政策來鼓勵企業(yè)發(fā)展和完善企業(yè)年金制度，還可以通過降低支付水平和提供額外補(bǔ)償?shù)刃问焦膭顐€人制定儲蓄性和投資性養(yǎng)老計劃。

加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，我國養(yǎng)老保障基金的回報率較低。主要原因在于：首先，我國基金監(jiān)管和投資法律的缺失是制約我國基金投資運(yùn)營的主要障礙之一；其次，我國資本市場接納養(yǎng)老基金的條件還不成熟，不宜冒然將大部分養(yǎng)老基金投入到國內(nèi)資本市場；最后，我國養(yǎng)老基金總額數(shù)目龐大，欠缺專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，易發(fā)生貪污、挪用基金等現(xiàn)象。

因此，首先，需要建立和健全養(yǎng)老金監(jiān)管和投資的法律體系，規(guī)范養(yǎng)老金的投資、運(yùn)營和發(fā)放等環(huán)節(jié)；其次，發(fā)展和培育成熟的金融市場，營造良好的投資環(huán)境；最后，以省為單位建立各省獨(dú)立的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，且由國家勞動和社會保障部或者全國社?；鹞瘑T會專門負(fù)責(zé)。

總之，在我國養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展過程中，必須根據(jù)中國國情，大膽借鑒包括英國在內(nèi)的其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的基本國情，進(jìn)一步完善國家、企業(yè)和個人共同參與的養(yǎng)老保障“三支柱”制度；在改革開放持續(xù)深化的過程中，早日打破養(yǎng)老金雙軌制，加快養(yǎng)老保障法律化建設(shè)的進(jìn)程；同時，加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的有效管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，最終實(shí)現(xiàn)我國退休人員“老有所依”的中國夢。

【注釋】

①協(xié)議退出是指經(jīng)過英國社保部的同意，在保證支付最低養(yǎng)老金水平的前提下，雇傭單位與社保部簽訂協(xié)議，可以不參加國家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃。