農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險對接原則、維度與政府行為

楊 慧

自2009年以來，我國先后啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居?！保┰圏c(diǎn)，與此前建立的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險（以下簡稱“職?！保┮黄?，成為世界上最大的基本養(yǎng)老保險體系。但職保、新農(nóng)保、城居保三大養(yǎng)老保險制度分設(shè)、管理分割、資源分散，由此帶來一系列問題。農(nóng)民工作為具有農(nóng)村戶口、但主要從事非農(nóng)業(yè)工作的勞動者，其戶籍身份和職業(yè)身份的雙重性造成其社會保障身份不易確定，因而嚴(yán)重影響到其應(yīng)享有的社會保險保障權(quán)益。此外，由于缺乏銜接轉(zhuǎn)換，農(nóng)民工重復(fù)參保及重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金的現(xiàn)象日益增多，已開始影響到我國的社保制度公平化運(yùn)行。

基本養(yǎng)老保險是需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)的社保關(guān)系中比較典型的一種。農(nóng)民工在城市與農(nóng)村之間可能多次流動就業(yè)，養(yǎng)老保險不能異地轉(zhuǎn)移、三大保險體系不能對接轉(zhuǎn)換是導(dǎo)致農(nóng)民工參保率低或參保后又退保的主要原因?！半S走隨轉(zhuǎn)”的實(shí)時銜接方式對于單一險種異地轉(zhuǎn)移更為合理有效，但問題在于養(yǎng)老保險保費(fèi)的繳納與保險金的發(fā)放具有長期性，個人賬戶可以劃轉(zhuǎn)，社會統(tǒng)籌部分如果跟隨劃轉(zhuǎn)顯然將損害繳納地地方政府及企業(yè)的利益，如果不劃，在其得益的同時養(yǎng)老金發(fā)放地政府又將受損，這確實(shí)是一個兩難選擇。由于農(nóng)民工身份及意愿的變化，職保、新農(nóng)保、城居保多險種之間的轉(zhuǎn)換與對接也是亟待解決的問題。新農(nóng)保與城居保都是以政府補(bǔ)助為主，轉(zhuǎn)換相對容易，職保的待遇明顯較高，當(dāng)農(nóng)民工參加其中兩至三項保險時，如何確定其養(yǎng)老保險待遇就事關(guān)中央政府、地方政府、企業(yè)（或雇主）、農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)居民之間各自巨大的利益，確定合理的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)籌能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接的原則

非歧視原則。這是實(shí)現(xiàn)勞動力自由轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)的勞動力市場中，每個理性勞動者都會致力于追求滿意度較高的發(fā)展境遇，如果勞動者的這種理性追求受到外界因素干擾，顯然會對社會主體的發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)構(gòu)成限制。從社會角度看，勞動力資源配置質(zhì)量的好壞主要取決于由勞動力自由度的實(shí)現(xiàn)程度，勞動力越自由，市場對勞動力的資源配置就越充分。對于農(nóng)民工而言，與城鎮(zhèn)工人在就業(yè)、報酬及其他福利待遇方面獲得相同待遇不僅是其實(shí)現(xiàn)勞動力價值的重要體現(xiàn)，還可以使人力資源從根本上獲得市場最優(yōu)配置。歐盟為促進(jìn)勞動力在成員國之間自由流動，也將非歧視原則列入《歐洲共同體條約》，規(guī)定：“勞動者自由流動意味著在各成員國的勞動者之間取消在就業(yè)、報酬和其他勞動條件方面的以國籍為理由的一切歧視?！?/p>

權(quán)益不受流動性削減原則。目前，我國養(yǎng)老保險制度“城鄉(xiāng)分治、一強(qiáng)兩弱”，職保、新農(nóng)保、城居保在繳費(fèi)主體、繳費(fèi)基準(zhǔn)、最低繳費(fèi)年限、待遇水平等方面大不相同，勞動者因跨省流動就業(yè)而導(dǎo)致養(yǎng)老保險待遇的損失已成為阻礙勞動者社會保障權(quán)益的重要因素，同時必然影響勞動者的自由流動和市場的人力資源配置功能。筆者認(rèn)為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的對接應(yīng)以勞動者權(quán)益不受損失為首要原則，對地方利益給予合理分配和保護(hù)。歐盟采用比較支付程序以保障勞動者權(quán)益，在該制度安排下，各參保國將計算兩個數(shù)值，一是該勞動者實(shí)際在本國的繳費(fèi)記錄及其應(yīng)給付的養(yǎng)老保險待遇，二是如果該勞動者所有的繳費(fèi)記錄均在本國的情況下，相應(yīng)年限應(yīng)支付該勞動者的養(yǎng)老保險待遇，兩者進(jìn)行比較，最終按照數(shù)額較高的一項支付給勞動者。

多繳多得原則。仔細(xì)分析目前并行的三種基本養(yǎng)老保險，新農(nóng)保和城居保確立并基本實(shí)現(xiàn)了多繳多得原則，而職保養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌部分則不透明，也不能作為遺產(chǎn)繼承，無論企業(yè)給交多少，職工退休時能領(lǐng)多少都不確定。有學(xué)者認(rèn)為這恰恰體現(xiàn)了社會保險作為調(diào)節(jié)收入差距的特殊手段，通過社會收入再分配促進(jìn)社會公平的功能。但是反過來說，如果多繳不能多得，對于個體而言公平又何在呢？多繳多得原則的確立不僅能夠增加基本養(yǎng)老保障制度的吸引力，為民眾建立信任及安全感，更重要的是能給參保人提供一個明確的預(yù)期，使其或者愿意接受這樣的基本養(yǎng)老保障安排，或者認(rèn)為不足的話，可以再考慮補(bǔ)充商業(yè)養(yǎng)老保險。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接的維度

單一養(yǎng)老保險的區(qū)域?qū)?。國?wù)院2009年頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，對于包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員跨省流動就業(yè)的資金轉(zhuǎn)移方法、接續(xù)手續(xù)、待遇領(lǐng)取地及領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)給予規(guī)定。按照該規(guī)定，參加職保的農(nóng)民工，其個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶記錄隨走隨轉(zhuǎn)，累計結(jié)算，只要累計繳費(fèi)達(dá)到15年，就可以享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇。盡管職保的跨省轉(zhuǎn)移已從政策上給予明確，但問題仍然不難發(fā)現(xiàn)，一是通常企業(yè)是按農(nóng)民工繳費(fèi)工資的20%繳納保費(fèi)的，而在跨省轉(zhuǎn)移中統(tǒng)籌賬戶基金只轉(zhuǎn)移12%，也就是說8%的統(tǒng)籌資金被原參保省份截留，農(nóng)民工的權(quán)益受到削減；二是待遇領(lǐng)取地不同意味著來自同一地區(qū)的農(nóng)民工由于打工時間及省份不同，將來獲得的養(yǎng)老保險待遇可能將相差甚遠(yuǎn)。

新農(nóng)保適用于年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加職保的農(nóng)村居民，采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，養(yǎng)老保險待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分組成。自2009年試點(diǎn)以來，比較突出的問題有兩個：一是由于限于在戶籍所在地參保，因此當(dāng)參保人員戶籍遷移至另一農(nóng)村集體組織時必然發(fā)生新農(nóng)保的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，個人賬戶中個人繳費(fèi)部分隨之轉(zhuǎn)移理所當(dāng)然，個人賬戶中的集體補(bǔ)助部分以及財政補(bǔ)貼部分如何處理有待政策層面給予解答。按照權(quán)益不受流動性削減原則，筆者建議將個人賬戶及財政補(bǔ)貼整體劃轉(zhuǎn)，農(nóng)民在戶籍地享受的集體及財政補(bǔ)貼應(yīng)被視為公民福利，戶籍遷移后不再享受，但已取得的部分也沒有理由被剝奪。第二個問題更為突出，由于職保與新農(nóng)保（包括老農(nóng)保）并行開展，兩者社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不同，信息管理系統(tǒng)尚未有效統(tǒng)一，農(nóng)民工重復(fù)參保的現(xiàn)象屢見不鮮，筆者建議在參保時應(yīng)給予參保人更多的選擇權(quán)，但最終只能選擇享受一種基本養(yǎng)老保險待遇。

城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險是覆蓋城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度，其資金來源除個人繳費(fèi)外，還有政府補(bǔ)貼，兩者全部計入?yún)⒈Ｈ说膫€人賬戶，此外參保人還能獲得由政府全額支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。農(nóng)民工戶籍不在城鎮(zhèn)，自然不屬于城居保保障范圍，失地農(nóng)民工身份變化后可能會涉及進(jìn)入城居保的保障體系，應(yīng)屬于新農(nóng)保與城居保的對接問題，本文將在下節(jié)予以交代，在此不再贅述。

不同養(yǎng)老保險的險種對接。一是城居保與新農(nóng)保。從制度設(shè)計上看，城居保與新農(nóng)保都是以年滿16周歲、未參加職保的居民為保障對象，前者面向城鎮(zhèn)居民，后者保障農(nóng)村居民；兩者都是以個人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合形成繳費(fèi)來源，按照基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的方式支付。制度安排與政策導(dǎo)向方面的基本一致性為二者的銜接融合預(yù)留了接口，目前兩者的試點(diǎn)工作都由國務(wù)院新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照國家政策要求，有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施。部分地區(qū)已開展初步探索，例如，西安市按照“只疊加、不扣減、不沖銷”的原則，探索了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障與城居保的銜接辦法。具體設(shè)計為：農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民（由于被征地等原因）由新農(nóng)保向城居保轉(zhuǎn)移時，已建立城居保的區(qū)縣可以直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移，個人賬戶儲存額合并計算，原參加新農(nóng)保的繳費(fèi)年限視同為城居保的繳費(fèi)年限。

二是職保與新農(nóng)保。按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費(fèi)的，由原參保地保存其全部參保繳費(fèi)記錄及個人賬戶，將來如果不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)，又達(dá)不到職保領(lǐng)取條件的，只能轉(zhuǎn)入新農(nóng)保。盡管目前職保與新農(nóng)保的具體銜接政策尚未出臺，但是根據(jù)該規(guī)定，轉(zhuǎn)入新農(nóng)保后統(tǒng)籌賬戶權(quán)益將不復(fù)存在，農(nóng)民工在原參保地工作時單位繳納的部分將由原參保地社保截留。

三是職保與城居保。與城居保相比，職保的待遇明顯優(yōu)厚，城居保的參保人員參加職保后，理性的選擇自然是退出城居保的保障系統(tǒng)，按照現(xiàn)行政策，可以退還個人賬戶中除政府補(bǔ)貼以外的保費(fèi)。參加職保的人員沒有達(dá)到領(lǐng)取職保待遇條件的，退出職保體系，轉(zhuǎn)入城居保。這樣的轉(zhuǎn)化看起來順理成章，但在退保尤其是職保退保的同時，參保人員的利益也受到了削減。筆者設(shè)想是否可以設(shè)置保留期制度，以職保轉(zhuǎn)入城居保為例，由原參保地保存并暫時凍結(jié)其職保繳費(fèi)記錄和個人賬戶，允許其選擇參加城居保，如果在一定期限（比如5年）內(nèi)再未從業(yè)，職保按照5年前的賬戶余額做退保處理，如果有從業(yè)機(jī)會，可以激活其職保賬戶，城居保做退保處理。這樣的好處在于：一方面為職保暫退出人員提供了選擇城居保的機(jī)會，另一方面即使兩個賬戶同時存在，最后參保人員也只能享受一種養(yǎng)老保險待遇，在選擇中沒有額外受益。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險對接中的政府行為

糾正制度設(shè)計缺陷，做實(shí)職保個人賬戶“空賬”。世界范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險制度主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金累積制兩種類型，前者多體現(xiàn)社會互助，后者更注重個體保障，兩種類型各具特色與優(yōu)勢。我國職保在設(shè)計時旨在將社會互濟(jì)與自我保障兩方面的優(yōu)勢相融合，建立了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，具體來說，個人工資的8%放在自己的養(yǎng)老賬戶上，企業(yè)繳費(fèi)的20%被政府統(tǒng)一支付給退休一代養(yǎng)老。但在實(shí)際操作中，職工的個人賬戶是空賬，錢也被政府用來支付給退休一代了，所以從操作層面上看仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，與當(dāng)初的設(shè)計并不相符。盡管空賬的造成有深刻的歷史背景，但政府在社會保障制度設(shè)計時的精算性存在偏差也不容忽視，當(dāng)政府利用公共權(quán)力侵犯私權(quán)時，養(yǎng)老保險制度的公信力必然受到嚴(yán)重影響。

為了解決公眾疑慮，《社會保障法》通過立法明確“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補(bǔ)貼”，至此筆者可否將空賬理解為以國家信用做擔(dān)保的強(qiáng)制性借款？問題在于老齡化社會正在不可避免地加速到來，養(yǎng)老金的支付風(fēng)險也將隨之轉(zhuǎn)移給我們后代，媒體經(jīng)常提及的延遲退休時間等問題也由此而生。做實(shí)個人賬戶“空賬”不僅直接關(guān)系到每一位參保人員的利益,對社會養(yǎng)老基金的運(yùn)營生息更具深遠(yuǎn)意義，個人賬戶的做實(shí)需要巨額資金，除中央補(bǔ)助外，目前試點(diǎn)的9個省市也都在積極籌措。筆者建議應(yīng)采取逐步做實(shí)、增加積累的方式，各級政府承擔(dān)其應(yīng)有的社會責(zé)任，可以通過土地及房產(chǎn)稅收、國有股減持所得、發(fā)行特種國債、福利彩票等多種途徑拓展政府填補(bǔ)空賬的資金來源，社會保險基金積累額比較充足的地區(qū)也可以定期從中提取一定比例投入到個人賬戶，還利于民?！靶∷L流，可以穿石”，只有將做實(shí)個人賬戶的資金來源明確化、制度化，資金才能獲得穩(wěn)定、長期的補(bǔ)給。

提高財政扶助力度，完善政府補(bǔ)貼方式。目前職保體系是由職工個人和所在單位共同繳費(fèi)運(yùn)行的，國家義務(wù)已被排除。城居保和新農(nóng)保中存在不同程度的政府補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼的數(shù)量和方式有待改進(jìn)。以城居保為例，城居保為參保人員設(shè)置養(yǎng)老保險個人賬戶，政府在繳費(fèi)年限每年給予補(bǔ)貼30元，養(yǎng)老金的發(fā)放除個人賬戶儲存額除以139外，國家還發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，體現(xiàn)了“多繳多得，政府補(bǔ)貼”的原則。但問題在于參保人員每年繳費(fèi)設(shè)置為100元至1000元十個檔次，有的地方政府增至15個檔次每年最高繳費(fèi)額可達(dá)2000元，但是政府補(bǔ)貼卻是固定的每人每年30元，除繳費(fèi)額度限制過低外，政府補(bǔ)貼也過于僵化和保守，導(dǎo)致參保人員不免將其與存款利息相比較，養(yǎng)老保險制度的吸引力大打折扣。2011年我國各級政府對養(yǎng)老金的投入為2272億元，僅占GDP的0.48%，不到國際平均水平8.4%的十七分之一，財政支付已弱化到十分嚴(yán)重的程度，財政扶助的力度與水平亟待提高。

加強(qiáng)政府監(jiān)管職能，促使養(yǎng)老保險基金保值增值。社會保障基金不僅數(shù)額特別龐大，承載的社會職能也很重要，是整個社會保障制度的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)。在社?；鸬幕I集、運(yùn)營、支付過程中，政府應(yīng)處于監(jiān)管者角色，然而，近年來基金監(jiān)管方面大案不斷，基金挪用、流失、違規(guī)投資現(xiàn)象層出，這與政府角色混亂、監(jiān)管失靈具有密切關(guān)系。養(yǎng)老保險基金作為社?；鸬闹匾M成部分，其支付具有遠(yuǎn)期性，通過投資運(yùn)營保值增值的壓力最大，據(jù)統(tǒng)計，2012年全國社?；鹜顿Y收益率為7%，除去工資增長率、通脹侵蝕等因素外，有效收益十分有限。此外，按照規(guī)定，除了天津市、山東省等九個試點(diǎn)省（市、自治區(qū)）的職保個人賬戶中央財政補(bǔ)助金交由全國社保基金理事會管理外，其余各省都由各自勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)管理，只可用于投資銀行存款和國債，市場化運(yùn)作程度很低，數(shù)以千億的資金不能得到有效利用，實(shí)在令人惋惜。

筆者在此提出兩點(diǎn)建議：一是養(yǎng)老保險基金運(yùn)行的效益型與安全性同樣值得重視，基于社?；鸬奶厥庑再|(zhì)，安全性優(yōu)先始終被視為基金運(yùn)行的首要原則，但是事實(shí)證明，把錢放到保險柜里不是安全的，甚至?xí)椒旁缴伲⒁粋€安全網(wǎng)讓錢在里面自由流動、生生不息才能保證日后所需，建議通過完善投資可行性論證程序、加強(qiáng)運(yùn)行中的內(nèi)外部審計強(qiáng)度、明確政府監(jiān)管的手段與責(zé)任等展開安全網(wǎng)建設(shè)，然后逐步拓寬基金的投放領(lǐng)域，增加資金的流動速度，實(shí)現(xiàn)基金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)；二是國家和地方負(fù)有同樣的基金保值增值義務(wù)，也該具有同樣的資金投放權(quán)力，對基本養(yǎng)老保險基金管理強(qiáng)調(diào)采取“政府控制、集中管理”的模式，無疑體現(xiàn)出政府對養(yǎng)老保險計劃的最終責(zé)任，但過分的集中反而可能增加風(fēng)險，一味懷疑甚至多方面限制地方社?；疬\(yùn)行，地方無奈之下轉(zhuǎn)而將基金委托國家運(yùn)營，只能使地方社?；鹬饾u失去運(yùn)行能力，最終增加全國社?；鸬倪\(yùn)行壓力。

結(jié)語

在完善社會保障的進(jìn)程中，政府應(yīng)成為推手而不是阻礙。值得欣慰的是，旨在將職保、城居保、新農(nóng)保的信息管理系統(tǒng)整合為全國統(tǒng)一的社會保障信息管理系統(tǒng)的“金保工程”正在中央政府的推動下積極建立，信息管理系統(tǒng)的閉合將為全國統(tǒng)籌提供平臺保障。在各種養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移續(xù)接的過程中，如何盡量保護(hù)而非削減參保人員的權(quán)益，值得政府部門和學(xué)者持續(xù)關(guān)注。