城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理困境之破解

高啟達(dá) 畢于建

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平已達(dá)52%，城鎮(zhèn)人口已達(dá)到近7億人。但是，城鎮(zhèn)化在給我國帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展巨大利益的同時(shí)，也給我國生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。諸如空氣污染、水污染、垃圾污染等生態(tài)環(huán)境問題，可以說是附著在我國城市肌體上的“病灶”和“毒瘤”，嚴(yán)重制約著我國城市的健康發(fā)展。①研究表明，我國環(huán)境破壞帶來的損失幾乎抵消了經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，生態(tài)問題大大削弱了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力，甚至威脅到城鎮(zhèn)自身的生存與發(fā)展。

因此，如何采取措施解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題已刻不容緩，成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)心的問題。筆者認(rèn)為，地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公眾是城鎮(zhèn)化生態(tài)治理的主體，只有分析三者的利益關(guān)系，并積極開展多部門合作，才能應(yīng)對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)問題研究的理論基礎(chǔ)—治理理論

治理理論起源于20世紀(jì)90年代的西方國家，現(xiàn)在已成為社會(huì)管理尤其是公共部門治理的一個(gè)重要理念和目標(biāo)追求。俞可平認(rèn)為：治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。它強(qiáng)調(diào)政府與民間、各個(gè)部門與私人部門之間的合作與運(yùn)動(dòng)。治理理論強(qiáng)調(diào)政治國家與公民社會(huì)的合作是政府與非政府之間的合作，與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”、“管治”等管理理念截然不同，把原來由政府部門承擔(dān)的責(zé)任越來越多地轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民組織，尋求各種社會(huì)力量已達(dá)到“善治”的管理體制。

基于治理理論的公私合作制又稱為公私伙伴關(guān)系，是一個(gè)比較新的概念，目前在全世界得到推廣應(yīng)用，并被廣泛應(yīng)用于各國政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和提高社會(huì)服務(wù)水平。薩瓦斯將這一概念歸為三個(gè)層次：首先，它在廣義上是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品、服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。②

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理的困境及原因

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及到政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民間組織、社會(huì)民眾等各方利益的復(fù)雜系統(tǒng)工程。城鎮(zhèn)生態(tài)治理能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，取決于各級(jí)政府及其對(duì)各種政治和社會(huì)力量的利益整合和動(dòng)員程度，與各治理主體的配合協(xié)調(diào)密切相關(guān)。

地方政府在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問題。地方政府一方面是中央政府地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)方針政策，是國家利益的地方代理人；另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護(hù)地方公共產(chǎn)品，做好服務(wù)工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點(diǎn)。政府的公利性理應(yīng)是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現(xiàn)實(shí)問題：

一是唯經(jīng)濟(jì)為中心，忽視環(huán)境保護(hù)治理。城鎮(zhèn)化地區(qū)往往處于城市邊緣或相對(duì)落后地區(qū)，具有過渡性、市場性、滯后性等特點(diǎn)，為改變現(xiàn)狀，地方政府只有千方百計(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。加上“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上論”的政績考核導(dǎo)向，很多地方都把招商引資、增加經(jīng)濟(jì)收入列為首要任務(wù)?！叭绾螌?shí)現(xiàn)GDP的高速增長和財(cái)政收入的相應(yīng)提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點(diǎn)，而生態(tài)環(huán)境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權(quán)重?！雹厶貏e是一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，面對(duì)巨大的財(cái)政缺口，政府往往對(duì)一些企業(yè)的生態(tài)污染行為采取默許或縱容態(tài)度。

二是重視短期利益，漠視環(huán)境治理長遠(yuǎn)效益。城鎮(zhèn)化地區(qū)的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)決定了地方政府在制訂地方發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)更傾向于短期性、粗放性和擴(kuò)張性，更加注重當(dāng)前短期利益，表現(xiàn)為貪求城鎮(zhèn)化速度快、規(guī)模大、模式化、效果差，結(jié)果導(dǎo)致千城一面、急功近利，而對(duì)生態(tài)環(huán)境整治這樣關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的情況相對(duì)漠視。

三是部門條塊分割造成環(huán)境治理難以發(fā)揮整體效應(yīng)。城鎮(zhèn)化生態(tài)治理需要政府多個(gè)部門的協(xié)調(diào)與合作，涉及到環(huán)保、國土、水利等諸多機(jī)構(gòu)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)調(diào)度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進(jìn)。但由于條塊分割問題的存在，各個(gè)部門都有其相對(duì)的獨(dú)立性，因此在生態(tài)環(huán)境治理這項(xiàng)需要各部門通力配合、相互協(xié)作的復(fù)雜工程上就存在突出的難題，很難發(fā)揮整體合力效能。

地方企業(yè)在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問題。眾所周知，地方企業(yè)主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是造成地方生態(tài)環(huán)境污染的主體之一，也是生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場活動(dòng)的主體，必然受到市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約，降低生產(chǎn)成本、利潤最大化是其核心的利益表達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)80、90年代，對(duì)活躍地方經(jīng)濟(jì)、解決民眾就業(yè)問題、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長起到了積極作用，也是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?。從其發(fā)展的歷程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有依附于村鎮(zhèn)社區(qū)、增加農(nóng)民收入、支持地方發(fā)展、改善社區(qū)福利、安排就業(yè)、企業(yè)主大多來源于優(yōu)秀農(nóng)民等社會(huì)屬性。

這種社會(huì)屬性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要為城鎮(zhèn)地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態(tài)環(huán)境作出努力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能單單只追逐經(jīng)濟(jì)利益，也要兼顧社會(huì)效益，要承擔(dān)公共環(huán)境的保護(hù)和維護(hù)的任務(wù)。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方生態(tài)污染的主要源頭，也是生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；另一方面，地方政府可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求利潤最大化的本質(zhì)特征，采取獎(jiǎng)罰措施，提高企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境整治的積極性。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還掌握著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要信息，這些信息對(duì)城鎮(zhèn)化地區(qū)政府進(jìn)行生態(tài)治理制定政策制度具有重要價(jià)值。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身不愿參與生態(tài)治理問題。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境發(fā)展的影響，尤其是受城鎮(zhèn)化“合村并居”進(jìn)程的沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村社區(qū)，社會(huì)責(zé)任淡化，為適應(yīng)日益激烈的市場競爭，不得不千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本，提高科技水平，增加企業(yè)利潤，而不愿再分流有限的資金去投入到經(jīng)濟(jì)效益期較長、收益慢的生態(tài)治理中去。在當(dāng)前法律法規(guī)不健全、執(zhí)行力不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)理性人在缺乏有效監(jiān)督下，往往都會(huì)追求利潤最大化的社會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無一例外地也會(huì)為了追求自身利益最大化而忽視或無視公益事業(yè)，主動(dòng)參與生態(tài)治理和自覺樹立環(huán)保意識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府共同參與生態(tài)治理的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結(jié)合在一起，出現(xiàn)“打斷骨頭連著筋”的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受其自身發(fā)展區(qū)域狹小、資金基礎(chǔ)差、技術(shù)含量底、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等限制，對(duì)地方政府的依賴性非常大；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)是地方政府財(cái)政收入的主要來源之一，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決就業(yè)、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來，地方政府很容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所“綁架”，“甚至演變成了追求政績最大化的地方政府與追求利益最大化的強(qiáng)勢(shì)資本力量的合謀”，④導(dǎo)致地方政府對(duì)企業(yè)的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理也就無從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時(shí)整頓的一股風(fēng)，最后只能是不了了之。

公眾在生態(tài)治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理是一項(xiàng)長期浩繁的工程，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要公眾的參與，但目前我國公眾參與生態(tài)治理存在著以下問題：

一是公眾參與生態(tài)治理程度和深度有限。一方面我國在生態(tài)治理領(lǐng)域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會(huì)”起步較晚，民間組織發(fā)展緩慢，公眾自發(fā)參與治理的程度和深度非常有限；另一方面，城鎮(zhèn)化地區(qū)的公眾基本都是農(nóng)民，地區(qū)往往比較落后，都面臨到兩個(gè)基本利益訴求，那就是生存與發(fā)展問題。處于為了發(fā)展就要借助于實(shí)施城鎮(zhèn)化而不可避免的破壞生態(tài)環(huán)境，為了生存就要保護(hù)好地方生態(tài)環(huán)境的困境。但我們“不能因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問題而止步于致力發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化的努力，也不能因?yàn)榘l(fā)展而置愈演愈烈的生態(tài)問題于不顧”。對(duì)公眾而言，最佳結(jié)果是能把生存利益與發(fā)展利益有機(jī)結(jié)合起來，相輔相成，相互促進(jìn)，即既能保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的盲目性、無序性不會(huì)導(dǎo)致“自我毀滅”，又能保證生態(tài)環(huán)境有效整治支撐城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速健康發(fā)展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實(shí)現(xiàn)，但畢竟這種理性受主客觀條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說，城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾為了獲得短期生存利益，加之環(huán)保意識(shí)欠缺，認(rèn)識(shí)具有局限性，在環(huán)境污染沒有威脅到眼前生存問題，還不足以引起公眾的警覺，公眾往往對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞聽之任之的態(tài)度。

二是公眾參與生態(tài)治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問題。雖然國家制定了保護(hù)生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)，但到基層往往缺少監(jiān)督和相配套的可操作性的制度細(xì)則，大多城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾處于散沙狀態(tài)，沒有相對(duì)發(fā)達(dá)的民間組織、社會(huì)團(tuán)體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會(huì)、社區(qū)管委會(huì)等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態(tài)治理的積極性和主動(dòng)性，就是有少數(shù)人意識(shí)到生態(tài)問題的嚴(yán)重性，也因缺乏有效的“發(fā)聲”途徑和組織，最后只能聽任環(huán)境的破壞。

統(tǒng)籌兼顧，合理安排，采取多元化治理模式

生態(tài)環(huán)境的治理是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的必然選擇，沒有各治理主體的積極參與和通力合作就不可能獲得良好的效果。因此，建立和健全多層次、全方位、全員性的生態(tài)環(huán)境合作治理模式，充分考慮各方利益，并加以協(xié)調(diào)整合，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)規(guī)劃，合理安排，是保證城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境有效治理的重點(diǎn)。

政府要樹立可持續(xù)發(fā)展觀，正確處理城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)系。2006年，溫家寶在全國第六次環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；三是從主要行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。⑤“三個(gè)轉(zhuǎn)變”為城鎮(zhèn)化與生態(tài)治理的關(guān)系作出了戰(zhàn)略性、方向性和歷史性的規(guī)劃，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的集中體現(xiàn)。

因此，政府要樹立可持續(xù)發(fā)展觀，正確處理好生存與發(fā)展大計(jì)關(guān)系，把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等作為整體，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)規(guī)劃，處理好人與自然、發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，處理好長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的關(guān)系，處理好經(jīng)濟(jì)規(guī)律與生態(tài)規(guī)律之間的關(guān)系。如前所述，政府在城鎮(zhèn)生態(tài)治理中起著引領(lǐng)作用，要做好“掌舵人”的角色，即編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，按照國家政策法規(guī)，制定符合地方發(fā)展實(shí)際的規(guī)章制度，發(fā)揮其決策規(guī)劃、宏觀調(diào)控、監(jiān)督控制的作用，地方政府的自利行為應(yīng)該限制在社會(huì)公利之內(nèi)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把“綠色GDP”作為地方政府政績考核的重要指標(biāo)，同時(shí)地方政府應(yīng)自覺調(diào)整規(guī)劃好相關(guān)職能部門、單位之間的關(guān)系，使其各司其職、分工協(xié)作，打破條塊分割、各自為政的格局，并做好相應(yīng)的監(jiān)督工作，加大執(zhí)行力度，使生態(tài)治理真正成為全員參與、共同努力的工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加強(qiáng)企業(yè)自律，采取多種方式積極參與生態(tài)治理工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為地方污染的主要制造者和生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。一是提高生產(chǎn)科技水平，加快技術(shù)革新，淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，采取低碳環(huán)保的工藝、技術(shù)、裝備和產(chǎn)品。實(shí)踐表明，當(dāng)代企業(yè)如果不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把環(huán)保當(dāng)作企業(yè)負(fù)擔(dān)，不注重社會(huì)效益和社會(huì)責(zé)任，企業(yè)不僅不能立足于市場，而且付出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)更大。

二是企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)利用息息相關(guān)，這不僅僅是一個(gè)理念和承諾，更是一個(gè)實(shí)踐過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有責(zé)任有義務(wù)積極參與治理污染和保護(hù)環(huán)境，做得好就是承擔(dān)了應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)自身要意識(shí)到，在資源環(huán)境問題日趨突出的形勢(shì)下，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，樹立良好企業(yè)形象，才能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。

三是企業(yè)不能僅僅是依賴政府，應(yīng)強(qiáng)調(diào)合作雙贏。政府與企業(yè)可按照不同的情況采取租賃－建設(shè)－經(jīng)營（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營（BBO）等公私合作形式，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)更加及時(shí)高效的提供與運(yùn)行，充分發(fā)揮社會(huì)和民間資本力量。

社會(huì)公眾要廣泛參與，把生態(tài)保護(hù)與治理變成全社會(huì)的行動(dòng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全民族的事業(yè)，城鎮(zhèn)化地區(qū)更要依靠民眾力量，形成全民齊心協(xié)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境的局面。

首先，城鎮(zhèn)政府要積極營造全員參與環(huán)境治理的氛圍，利用傳統(tǒng)和現(xiàn)代的傳播手段，積極宣傳國家環(huán)保法律、法規(guī)和政策，廣泛開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)和生活方式，形成全民參與、全員負(fù)責(zé)，多方位、多層次、多形式參與生態(tài)環(huán)境治理的局面，提高全民環(huán)保的自覺性。

其次，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，定期向社會(huì)公眾公開城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，加大對(duì)“三高”企業(yè)的環(huán)評(píng)力度，切實(shí)維護(hù)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)和參與權(quán)，對(duì)一些涉及公眾健康環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃項(xiàng)目和建設(shè)情況，要通過聽證會(huì)、輿情公開制度和論證會(huì)等形式，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

最后，要充分發(fā)揮公眾團(tuán)體、民間組織等非政府組織等社會(huì)力量的作用，形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)拉動(dòng)、公眾參與”的態(tài)勢(shì)，使城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成全民動(dòng)員、全員參與、全程治理的良好局面。

【注釋】

①余暉，秦虹：《公私合作制的中國試驗(yàn)》，上海人民出版社，2005年，第13頁。

②［美］E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門伙伴關(guān)系》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第105頁。

③沈承誠：“生態(tài)政治化進(jìn)程中的生存博弈”，中國改革論壇網(wǎng)，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t20100702_31961.htm

④何顯明：“市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯—基于地方政府自主性的視角”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2007年第6期。

⑤周生賢：《生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展》，北京：人民出版社，2011年，第20頁。