基層權(quán)力“三化”問題及其治理

國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo) 褚松燕

基層權(quán)力的空心化、分利集團(tuán)化、甚至黑社會化問題顯示出基層權(quán)力微循環(huán)不暢甚至壞死，應(yīng)從權(quán)力的結(jié)構(gòu)與制度、社會結(jié)構(gòu)所承載的利益結(jié)構(gòu)去探究，從權(quán)力來源、權(quán)力配置、權(quán)力行使的各環(huán)節(jié)相關(guān)制度和程序的細(xì)化設(shè)計，來確保權(quán)力在扁平化結(jié)構(gòu)中閉環(huán)運行，實現(xiàn)責(zé)任的可追究，以信息公開和公眾參與的具體程序和技術(shù)來推動政府的透明和負(fù)責(zé)任。

當(dāng)前的中國已經(jīng)處于改革深水區(qū)，正在進(jìn)行的以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡膰鴦?wù)院機構(gòu)改革和以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革，不僅是強化市場、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“行政紅利”，而且是政權(quán)優(yōu)化權(quán)力配置的自我調(diào)節(jié)。值得注意的是，這個過程最終指向的是市場和企業(yè)的活力空間增強、政府的調(diào)控和監(jiān)管能力增強，但這個雙增強在多大程度上實現(xiàn)，不僅依賴于中央政府的決心和部署，還依賴于政權(quán)結(jié)構(gòu)中基層政權(quán)的行動力。

然而，近年來日益增多的社會矛盾和大量群體性事件使基層治理成為社會輿論關(guān)注的焦點，一些民調(diào)機構(gòu)和學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，社會公眾對中央政府的信任度最高，對其他各級政府的信任呈現(xiàn)隨行政層級的降低而遞減，基層政府的社會公眾信任度最差，而其中飽受詬病、讓人心存憂慮的是基層權(quán)力的“三化”問題，即空心化、分利集團(tuán)化、甚至黑社會化。

基層權(quán)力“三化”問題表現(xiàn)

基層權(quán)力空心化簡言之就是由政權(quán)外形架構(gòu)但權(quán)力運行空轉(zhuǎn)的責(zé)任落空現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員吃空餉，或者一人身兼數(shù)職、在編在崗不作為；工作主要用于填報上級政府要求的各種表格、應(yīng)對各種會議、檢查，完成各種季節(jié)性、臨時性任務(wù)等。還有一種較為普遍的現(xiàn)象是基層政權(quán)的“周末無政府化”。一方面是因為越往高的行政層級走，資源越優(yōu)化，基層官員往往選擇將家安在上一級政府所在地，方便生活；另一方面是因為權(quán)力資源與行政層次呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系和向上流動性，基層官員往上走，就越能獲得較為豐富的權(quán)力資源。

這些表現(xiàn)產(chǎn)出的結(jié)果是基層公共服務(wù)提供不力，社會管理以人為本不足，對群眾回應(yīng)生硬、遲緩，而相應(yīng)地，群眾只看到基層政府的權(quán)，而看不到基層政府的責(zé)，在心理上產(chǎn)生疏離感和怨氣。

與空心化相聯(lián)系的是基層權(quán)力的分利集團(tuán)化。經(jīng)過三十多年的改革開放，國民財富無論是從總體上，還是從地區(qū)和層級分布上均不同程度地增加，而政府主導(dǎo)資源分配的權(quán)威并未因市場機制的建立而削弱。盡管是公共權(quán)力的神經(jīng)末梢，基層政府的每一個職位所具有的公共權(quán)力的分配屬性和與之相關(guān)的福利與安穩(wěn)，就具有了資源的稀缺屬性，成為人們競相追逐的蛋糕。

在資源競爭中爭取和保持優(yōu)勢的一個重要方式就是確定一定的利益盟友，親緣、同學(xué)等往往成為結(jié)盟的基礎(chǔ)，其中尤以親緣紐帶最為牢固，這些不同的利益群體構(gòu)成了基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中的分利集團(tuán)，將公共權(quán)力所附著的職位視為一種集團(tuán)內(nèi)部資源進(jìn)行排他性分配，這就使機構(gòu)和制度制約流于形式，以權(quán)謀私和腐敗由此也形成彌漫態(tài)勢—在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于社會流動和財富獲取渠道更少，基層權(quán)力的分利集團(tuán)化尤甚，這反過來又進(jìn)一步強化親緣紐帶和認(rèn)干親等做法，進(jìn)一步加劇基層權(quán)力的分利集團(tuán)化，加重社會結(jié)構(gòu)的板結(jié)化。與之相應(yīng)的是群眾對當(dāng)?shù)匾恍┘易宓木次泛蛯φ畽?quán)力公共性的遠(yuǎn)離，即群眾對與政府的距離感形成強化心理。

基層權(quán)力的空心化和分利集團(tuán)化使得基層政府的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的有效行使空間碎片化、空白化，給各種黑惡勢力提供了巨大空間，甚至使基層政府的一些官員與黑惡勢力相勾結(jié)，或者用非法使用暴力的黑社會恐嚇方式，從社會公眾那里榨取利益，形成分利聯(lián)盟，導(dǎo)致基層權(quán)力的黑社會化。其結(jié)果不僅是群眾利益受損和地方社會秩序失范，而且使本該是代表和保護(hù)群眾利益的基層政府反過來成為啃嚙黨和政府與群眾之間的信任長堤的“蟻穴”。

基層政府是公權(quán)力的末梢，因為它離中央政府這個公權(quán)力決策之腦遙遠(yuǎn)，但基層政府也是公權(quán)力最為靈敏的民心感知器，因為它離社會公眾最近?；鶎訖?quán)力的“三化”顯示出基層權(quán)力微循環(huán)不暢甚至壞死的問題，這不能僅僅歸咎到基層政府及其工作人員身上，而是需要從公權(quán)力的結(jié)構(gòu)與制度、社會結(jié)構(gòu)所承載的利益結(jié)構(gòu)去探究。

基層權(quán)力“三化”問題成因

根源在于權(quán)力結(jié)構(gòu)中制衡的缺乏。目前，我國公權(quán)力結(jié)構(gòu)中有制約而無制衡。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一個方面是權(quán)力來源結(jié)構(gòu)中權(quán)力的制約不足。權(quán)力來源于人民，在權(quán)力來源結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主兩個軌道的結(jié)合，具體來說，社會成員中的一部分先進(jìn)分子成為中國共產(chǎn)黨黨員，黨員按照《黨章》和黨的文件規(guī)定的程序產(chǎn)生出各級黨組織并產(chǎn)生執(zhí)政黨中央，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個權(quán)力軌道；另一個軌道是社會成員按照法律產(chǎn)生代議機構(gòu)，由代議機構(gòu)產(chǎn)生政府，對公共事務(wù)進(jìn)行管理。這兩個權(quán)力軌道從來源上說是一致的，都是來自社會的，也應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于社會的。但權(quán)力來源的連接點是社會成員中產(chǎn)生黨員，也就是說，權(quán)力來源結(jié)構(gòu)中對黨的各級組織權(quán)力的制約在黨員，而社會成員對黨員的評價往往不構(gòu)成對黨員的制約，由此在制度和實踐上就難以形成執(zhí)政黨權(quán)力來源結(jié)構(gòu)中權(quán)力從產(chǎn)生到行使的閉合鏈條，如果群眾路線未能得到很好貫徹，那么，基層政府中的黨組織的決策就有脫離群眾需求的可能空間。同時，盡管人民代表由群眾選舉產(chǎn)生，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生政府及其各部門，但人民代表的監(jiān)督往往因既有制度缺少操作性和細(xì)節(jié)保障而具有季節(jié)性，甚至在基層流于虛無，由此也使社會成員的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)難以形成對人民代表履職情況和政府機構(gòu)的有效制約，權(quán)力形成在四套班子內(nèi)的循環(huán)，產(chǎn)出形式主義、官僚主義等黨和政府與人民群眾脫節(jié)的惡果。

第二個方面是在權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部制約有余而制衡不足。也就是說，權(quán)力在部門、層級之間的制約關(guān)系并未導(dǎo)向權(quán)力的平衡。權(quán)力在部門之間的制約關(guān)系體現(xiàn)為部門職能和跨部門工作流程方面，應(yīng)當(dāng)說，部門之間圍繞公共事務(wù)的處理形成了既相互銜接又相互制約的權(quán)力關(guān)系，但是，國家發(fā)展戰(zhàn)略在一定時期內(nèi)對特定目標(biāo)的強調(diào)使一些部門權(quán)力比重相較于其他一些部門過大，造成權(quán)力制約大而制衡小，從而導(dǎo)致發(fā)展的不均衡。如以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)演變成唯GDP論，所有部門均將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作目標(biāo)，造成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的部門權(quán)力過大，環(huán)保、社保等都須讓步。權(quán)力在層級之間的體現(xiàn)為權(quán)力—責(zé)任鏈條。在實踐中，上對下的權(quán)力命令鏈條和下對上的責(zé)任鏈條清晰，而上對下的責(zé)任鏈條、政府對社會公眾的責(zé)任鏈條以及社會公眾對政府的監(jiān)督權(quán)利鏈條相對薄弱。這既使權(quán)力向上過于集中且缺乏制衡，又使權(quán)力對社會資源分配的支配性仍然居于非常強悍的地位，形成基層政府對權(quán)力本身以及權(quán)力不受約束地分配資源的渴求，進(jìn)而為腐敗提供了空間。權(quán)力結(jié)構(gòu)中制衡的缺乏使基層政府面對上級權(quán)小責(zé)大，面對群眾則力求權(quán)大責(zé)小，并借助于基于親緣的同盟而形成對權(quán)力的排他性分享。

與權(quán)力行使的評價體系開放性不足有關(guān)。權(quán)力行使的過程是否正當(dāng)、權(quán)力行使的結(jié)果是否增進(jìn)了公共利益，其評價權(quán)應(yīng)當(dāng)在社會公眾手中，而且這種評價權(quán)往往是不具有委托性的，因為權(quán)力行使所帶來的社會結(jié)果對每個社會成員的心理直接構(gòu)成影響。過去三十多年，我國政府權(quán)力行使的主要目標(biāo)是增進(jìn)國家財富，由此形成了以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為核心的權(quán)力行使評價體系。在這個評價體系中，GDP增長率固然是一個客觀指標(biāo)，但GDP增長率的驅(qū)動機制主要是權(quán)力依托的各種政策，而各種政策又依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)自上而下的指揮鏈條，表現(xiàn)為上級對下級、地方主官對各部門抓經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)分解和考核，由此形成上對下的追責(zé)性。但是，GDP增長率與社會公眾對財富增長的主觀認(rèn)知之間并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，于是，形成了GDP增長而社會公眾認(rèn)為自己可支配財力下降的矛盾。究其原因，就在于權(quán)力行使的評價制度是在政府體內(nèi)循環(huán)的，社會公眾的評價并不構(gòu)成權(quán)力行使的評價體系指標(biāo)，即便是近年來一些地方將社會公眾滿意度納入政府部門考核指標(biāo)體系，但其權(quán)重也比領(lǐng)導(dǎo)評價低得多，不能對政府部門和基層政府的權(quán)力行使行為產(chǎn)生實質(zhì)影響。于是，只有政府中上對下的單向追責(zé)，而沒有社會公眾評價對政府特別是距離自己最近的政府行為的可追責(zé)性。

評價體系開放性不足加劇了下級向上級負(fù)責(zé)而不向社會負(fù)責(zé)的權(quán)力行使者不向權(quán)力賦予者負(fù)責(zé)的脫節(jié)現(xiàn)象，社會公眾在權(quán)力行使評價體系中的制度性缺位反過來使得基層和部門有了為一己私利或小團(tuán)體利益而欺上瞞下的操作空間和向社會公眾尋租的空間，進(jìn)而滋生腐敗并形成對基層分利集團(tuán)化的縱容。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森在對政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行長期考察之后提出了一個論斷：國家權(quán)力與私人權(quán)利之間的相互關(guān)系決定了一個國家的繁榮程度。也就是說，政府和社會公眾之間的相互理解和信任關(guān)系決定了國家的繁榮程度。國家的繁榮不僅包括財富的增長，還包括與這種財富的增長方式相聯(lián)系的社會生活方式具有吸引力，權(quán)力的行使過程和結(jié)果不為社會公眾所知曉、理解和信任，社會公眾的評價難以進(jìn)入權(quán)力行使的評價體系，就會使國家陷入“有增長而無繁榮”甚至加劇社會不滿的困境，而基層權(quán)力的“三化”恰恰已經(jīng)折射出這種困境。

與權(quán)力行使結(jié)構(gòu)層級過多有關(guān)。在規(guī)模龐大的國家，政權(quán)的分層不可避免，基層政權(quán)在政權(quán)結(jié)構(gòu)中處在最底層。政府管理中的一個基本原理是：規(guī)模一定的情況下，管理幅度與管理層次呈反比例關(guān)系，政府分層終須以政令暢通和民聲反饋暢通為標(biāo)準(zhǔn)。憲法規(guī)定，我國在中央政府以下主要有三級政府：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其中，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。也就是說，中央政府以下有四級地方政府的情況有，但不普遍，僅限于自治州和較大的市下設(shè)縣的情況。但現(xiàn)實是在省以下普遍存在著副省級市、地級市，之下設(shè)縣（區(qū)），之下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由此形成中央政府與直接面向社會公眾的基層政府之間太多的行政層次和較大的層級距離。

行政層次過多，造成兩個突出的問題：一是造成雙向截留—中央資源包括權(quán)力向基層政府的流動被各中間層次政府層層截留，而社會公眾的需求信息由基層政府向中央政府傳遞過程中被截留，造成高層決策基礎(chǔ)信息的不足甚至失真，即政令和民聲流通雙向受阻。二是中間層次的政府矛盾上交、責(zé)任下放，權(quán)大責(zé)小，既增加官僚體制運行成本，又使基層政府在承擔(dān)責(zé)任越來越多的同時更加邊緣化。在權(quán)小責(zé)大而又缺乏社會監(jiān)督的生存環(huán)境中，基層政府工作人員直面各種社會問題與矛盾，趨利避害地閃躲責(zé)任并將權(quán)力牟利最大化，無論從心理選擇還是從成本—收益計算，都是必然結(jié)果。近年來，不少省在試點省直管縣，但更多地是財政上的直管，事權(quán)和人事權(quán)力并沒有實現(xiàn)直管，仍然無助于解決管理層次過多帶來的問題，進(jìn)而也無助于解決基層權(quán)力的“三化”問題?；鶎訖?quán)力“三化”顯然是對政權(quán)的損害，削弱了政權(quán)的社會基礎(chǔ)；也是對社會發(fā)展的損害，削弱了基本的社會信任關(guān)系，已經(jīng)到了迫切需要改革的關(guān)頭。

基層權(quán)力“三化”問題的解決途徑

基層權(quán)力的“三化”問題的存在已有時日，對此，社會的回應(yīng)有三種。一種是在“三化”的示范下拉關(guān)系，努力使自己成為分利者，甚至成為基層社會黑社會化的幫兇，最終造成區(qū)域性的社會結(jié)構(gòu)暴力化。一種是認(rèn)命式的冷漠，有能力的逃脫“三化”基層政府的管轄范圍，能力欠缺的則警惕而謹(jǐn)慎地生活。還有一種是積極地組織起來協(xié)作建構(gòu)秩序，承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。如山東新泰等地一些企業(yè)主而自發(fā)籌集資金，在街道安裝電子監(jiān)控設(shè)備和報警器，并成立了專門的治安巡邏隊和平安協(xié)會來保護(hù)財產(chǎn)安全。這項自發(fā)活動在地方政府介入后獲得擴(kuò)展，最終在當(dāng)?shù)亟⒘苏c平安協(xié)會合作維護(hù)社會秩序的市、鎮(zhèn)、村、行業(yè)四級網(wǎng)絡(luò)化組織體系。群眾主動承擔(dān)起維護(hù)社會秩序的責(zé)任是可喜的，但只能對基層權(quán)力“三化”問題的解決起輔助作用。

基層權(quán)力“三化”問題看起來是地方性問題，反映的卻是政權(quán)整體所面臨的深刻危機，而靠道德約束或運動式整風(fēng)是解決不了的，還是應(yīng)該從制度頂層設(shè)計入手，以可行的操作性機制、技術(shù)和程序來解決。

首先，改革權(quán)力資源配置方式，從權(quán)力制衡角度強化權(quán)力的責(zé)任鏈條。一是在權(quán)力來源結(jié)構(gòu)中強化責(zé)任機制，使一切權(quán)力都有從來源上的可追責(zé)性。這包括三個方面：第一個方面是建立健全執(zhí)政黨的群眾溝通機制和監(jiān)督機制。黨章明確要求共產(chǎn)黨員必須密切聯(lián)系群眾，“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命勝利的法寶，也必須是確保長期執(zhí)政的法寶。作為社會公眾與執(zhí)政黨連接點的黨員都應(yīng)該有密切聯(lián)系群眾的自覺，但執(zhí)政黨更需要將群眾路線細(xì)化為各種確保群眾路線取得實效的黨員—群眾溝通交流機制。需要從溝通常態(tài)化角度做出激勵性規(guī)定，將群眾路線建成黨與群眾之間互通信息的溝通高速公路，以此形成執(zhí)政黨對社會公眾的責(zé)任鏈條，切實由群眾行使對黨員的監(jiān)督權(quán)，維護(hù)執(zhí)政黨與群眾之間的信任關(guān)系。

第二個方面是完善黨內(nèi)的責(zé)任機制和監(jiān)督機制。這是黨內(nèi)民主的重要組成部分，黨章和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》為開展黨內(nèi)監(jiān)督，提供了根本的依據(jù)。但黨務(wù)公開、黨代表聯(lián)系普通黨員的具體規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)干部向普通黨員述職、普通黨員提請追究黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的程序、黨員權(quán)利的保護(hù)程序等等還都有待從可行性、操作性和追責(zé)程序窮盡性角度予以完善，并進(jìn)行公開和宣傳，將黨內(nèi)的責(zé)任機制和監(jiān)督機制落到實處。

第三個方面是加強人民代表對群眾的責(zé)任機制。人民代表及時傾聽選民的利益訴求是其本職工作，回應(yīng)群眾需求是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，在此基礎(chǔ)上達(dá)到給政府提建議和監(jiān)督政府的作用。人民代表對選民的責(zé)任需要通過包括定期聯(lián)系選民、在規(guī)定時間內(nèi)對選民意見進(jìn)行反饋、定期向選民述職等一系列的機制來落實。

二是在權(quán)力資源配置中以政府總體目標(biāo)的實現(xiàn)為原則、以責(zé)任為主線來強化政府內(nèi)部部門之間、層級之間的權(quán)責(zé)匹配性，使一切權(quán)力的行使都有可追責(zé)性。例如維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門與維護(hù)社會發(fā)展的部門在權(quán)力資源的獲得方面也明顯處于不均衡狀態(tài)，這種見權(quán)不見責(zé)的權(quán)力資源配置失衡在政府系統(tǒng)內(nèi)造成了所謂的“強勢部門”和“弱勢部門”，“強勢部門”就意味著其中的工作人員在辦自己事和用于交換辦成其他事情的可能性，這在基層政府就表現(xiàn)得更為明顯，由此帶來干部爭相往強勢部門流動的現(xiàn)象。

權(quán)力資源配置失衡效應(yīng)外溢，就造成整個社會都把當(dāng)公務(wù)員作為獲得權(quán)力強勢或特權(quán)的一種追求，“死也要死在編制里”以及“強勢部門”公務(wù)員招考報名的熱度就是其注解。為此，權(quán)力資源在配置中應(yīng)當(dāng)引入責(zé)任評估機制、配合協(xié)調(diào)機制，以確保權(quán)力資源與責(zé)任之間是匹配的。同時，干部考核、審計、監(jiān)察部門也需要建立以履責(zé)為核心的評估監(jiān)督機制，確保責(zé)任的落實和追究。

其次，以信息公開和公民參與來強化社會公眾對政府的評價和監(jiān)督權(quán)利鏈條，增強社會資源分配的公正性。黨政體制內(nèi)的監(jiān)督與社會公眾的評價監(jiān)督相結(jié)合，就能夠使權(quán)力行使者履行職責(zé)，并打破將公共權(quán)力據(jù)為己有的分利集團(tuán)，降低權(quán)力蛻變腐敗的幾率，對基層權(quán)力的“三化”起到釜底抽薪的作用。

為此，一是要積極、適時推動政府信息公開走向公共信息公開，從信息公開的主體、內(nèi)容和程序等方面保障公民的知情權(quán)，擴(kuò)大復(fù)雜社會風(fēng)險的社會分擔(dān)責(zé)任。信息公開的主體應(yīng)當(dāng)從政府?dāng)U大到執(zhí)政黨、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體和公益性社會組織。信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等信息以外的其他信息，主要包括人事、財務(wù)和活動，并根據(jù)涉及公眾利益的程度確定歸屬于主動公開還是依申請公開的范疇。在信息公開的程序方面，既需要出臺具體措施使各級政府、各部門在政府公報、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)大廳等處主動公開所有非涉密規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)加強依申請公開程序和處置過程、時限的公開性和可救濟(jì)性。值得注意的是，涉及保密的信息除確定密級之外，應(yīng)當(dāng)確定保密時限，保密時限屆滿，則應(yīng)當(dāng)公開。從這三個方面保障公民的知情權(quán)，能夠使社會公眾在了解公共部門運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上加強社會公眾對黨和政府的認(rèn)同感，激發(fā)公眾的社會責(zé)任，分擔(dān)社會發(fā)展中的風(fēng)險，同時也能夠使社會公眾研究公共部門掌握的數(shù)據(jù)，為國家和社會發(fā)展貢獻(xiàn)才智。

二是分步驟地適度擴(kuò)大公民參與。近年來，我國群體性事件頻發(fā)，基層政府處于一線受到巨大的考驗，甚至“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”成為一些地方官員處理老百姓具體利益要求的慣常方式。這種做法將社會公眾排除在對其切身利益有直接影響的決策之外，掩蓋了公眾的權(quán)利要求，降低了權(quán)利制度化保障的迫切性，盡管可以暫時性地解決局部問題，卻無助于減少群體性事件的發(fā)生，而且有將“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”的控制思維固化的危險。使社會公眾參與到公共決策當(dāng)中，既顯示黨和政府的自信，又能夠通過公眾參與的公開透明來遏制權(quán)力尋租行為，加強社會公眾對政府的監(jiān)督和問責(zé)，還能夠教育和引導(dǎo)社會公眾從公共利益角度達(dá)成底線共識，承擔(dān)起維護(hù)社會秩序的責(zé)任。因此，黨和政府應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)公共信息披露制度建設(shè)的同時，借助當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的傳播性和透明性特點，發(fā)起有關(guān)公民參與的關(guān)鍵議題的討論，吸引公眾關(guān)注，進(jìn)而按照公共事務(wù)的屬性將經(jīng)過社會公眾討論的制度、程序細(xì)化為公眾參與的流程，形成公眾參與常態(tài)化、透明化、責(zé)任化的公共事務(wù)管理規(guī)程，增進(jìn)黨和政府與社會公眾之間的協(xié)作，加強社會公眾對黨和政府的監(jiān)督評價，并將社會公眾的監(jiān)督、評價作為黨和政府部門及工作人員考核的重要依據(jù)，收到保障公民參與權(quán)利、約束權(quán)力透明行使規(guī)范化、增強社會資源分配的公正性的正效應(yīng)。

再次，減少權(quán)力結(jié)構(gòu)層級，拉近中央政府與社會公眾的距離，有效回應(yīng)基層群眾的需求，擠壓基層權(quán)力“三化”空間。減少權(quán)力結(jié)構(gòu)層級，可以使中央政府與基層政府之間的資源和信息減少甚至不受截留，而且使中央政府能更接地氣，所以，減少政府層級，擴(kuò)大中央政府管理幅度是順應(yīng)時代發(fā)展和社會發(fā)展的做法，也是打破現(xiàn)有基層權(quán)力“三化”格局、擴(kuò)大政權(quán)社會基礎(chǔ)的選擇。具體來說，一是對在城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)可以考慮增加直轄市的數(shù)量，直轄市下設(shè)區(qū)（縣）級政府即可，社會公共事務(wù)可以由區(qū)（縣）級政府開設(shè)政務(wù)大廳來管理。二是其他地區(qū)實行省級政府—市（縣）級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府格局，撤銷市管縣體系，城市由市管理，下設(shè)市政府派出機構(gòu)，城鄉(xiāng)結(jié)合的由縣管理，下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，由省級政府來做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

最后，運用綜合性的激勵措施使基層政權(quán)工作人員更為敬業(yè)。改革如果處理不好人的因素，就會減低改革的效用?；鶎诱?quán)工作人員職業(yè)上升渠道狹窄，而其工資福利等又都與其級別掛鉤，級別上不去，收入就上不去，形成心理失衡。這也是不少基層政府超職數(shù)配備干部、基層政權(quán)工作人員強烈要求提級別的重要原因。既然職業(yè)上升渠道狹窄，那么就需要從其他激勵措施入手激勵基層政府工作人員盡職盡責(zé)、清正廉潔地提供服務(wù)和管理公共服務(wù)。可以考慮從工作、退休金、獎勵等方面形成綜合激勵，具體來說，一是對基層政權(quán)的工作人員與上級政府工作人員的工資結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提高基層工作人員職級工資基數(shù)，增加基層工作人員工齡工資的比重；二是提高基層政權(quán)工作人員退休金額度；三是對于考核為優(yōu)秀的工作人員，加大物質(zhì)獎勵的力度，同時擴(kuò)大基層政府工作人員獲得勞動獎勵和各種榮譽的比重等。

總的來說，基層政權(quán)的“三化”問題關(guān)涉政治秩序的維護(hù)，其治理不是個行政改革的問題，而是個政治改革的問題?；蛘哒f，緊靠行政改革是不能徹底解決基層政權(quán)“三化”問題的。任何政權(quán)都以社會為基礎(chǔ)，對政治秩序的維護(hù)最終都取決于政府和社會之間的距離和溝通情況。因此，基層政權(quán)的“三化”靠政治改革來解決，就意味著自上而下來解決，需要從制度的頂層設(shè)計入手，改變以往粗放性的制度設(shè)計方式，從權(quán)力來源、權(quán)力配置、權(quán)力行使的各環(huán)節(jié)相關(guān)制度和程序的細(xì)化設(shè)計，來確保權(quán)力在扁平化結(jié)構(gòu)中閉環(huán)運行，實現(xiàn)責(zé)任在各環(huán)節(jié)、各部門之間的可追究，以信息公開和公眾參與的具體程序和技術(shù)來推動政府的透明和負(fù)責(zé)任。