以干部考核機(jī)制轉(zhuǎn)型突破“救火式”治理困局

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 陳天祥

導(dǎo)致“救火式”治理的原因從人事制度方面看，與結(jié)果導(dǎo)向的考核機(jī)制是分不開的。這種考核機(jī)制的基本做法是上級定下各種各樣的任務(wù)和目標(biāo)，如民眾的上訪次數(shù)、重大責(zé)任事故數(shù)量等，據(jù)此作為評價下級官員的政績。欲走出我國目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必須將結(jié)果導(dǎo)向型的績效考核變?yōu)楝F(xiàn)代意義的績效管理。

傳統(tǒng)結(jié)果導(dǎo)向型的績效考核存在的問題

所謂“救火式”治理是指不注重日常管理，等到出了問題后才匆忙應(yīng)對的一種治理方式，也就是通常人們所說的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，一個管理者或領(lǐng)導(dǎo)人就像是救火隊員，哪里有問題他就出現(xiàn)在哪里，整天忙于各種緊急事務(wù)的處理之中，而導(dǎo)致火災(zāi)的原因卻沒有解決，說不定哪一天還會出現(xiàn)火情。導(dǎo)致“救火式”治理的原因有很多，從人事制度方面來看，它與結(jié)果導(dǎo)向的考核機(jī)制是分不開的。這種考核機(jī)制的基本做法是上級定下各種各樣的任務(wù)和目標(biāo)，如民眾的上訪次數(shù)、億元GDP死亡率、工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)、煤礦百萬噸死亡率、交通事故數(shù)量、重大責(zé)任事故數(shù)量等，據(jù)此作為評價下級官員的政績。然而，我們知道，任何結(jié)果的達(dá)成都源于過程管理。這就好像教育小孩一樣，家長希望他的學(xué)習(xí)成績得到提高，但這取決于平常學(xué)習(xí)的努力程度和學(xué)習(xí)方法的改進(jìn)。如果平常不努力和學(xué)習(xí)方法不對頭，提高學(xué)習(xí)成績的目標(biāo)是達(dá)不到的。政府治理也是同樣的道理，例如民眾之所以上訪可能是因為自己的切身利益受到了不法侵害，造成生產(chǎn)責(zé)任事故的原因可能是安全生產(chǎn)的設(shè)施投入不足和安全生產(chǎn)的各種措施沒有落實，如果只抓結(jié)果不管過程，問題可能永遠(yuǎn)也得不到解決。

只問結(jié)果不問過程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是使領(lǐng)導(dǎo)干部投機(jī)取巧，做表面文章。被考核者對于那些短期內(nèi)容易出成績和見成效的工作舍得花精力去做，而對于那些需要長期努力才能出成效的事情則舍不得花精力。二是使領(lǐng)導(dǎo)干部存在僥幸心理，認(rèn)為自己不會那么倒霉，不致于在自己任內(nèi)碰到重大的責(zé)任事故，尤其是目前官員的橫向流動比較頻繁的情況下更是如此。三是助長了領(lǐng)導(dǎo)干部弄虛作假的不正之風(fēng)。由于考核只看重結(jié)果和目標(biāo)的達(dá)成度，且上級不可能時時刻刻監(jiān)督下級的工作情況和努力程度，此外，有時還會因?qū)I(yè)知識的局限而使上下級之間存在著一定的信息不對稱性，這就為下級做假帳和“摻假”提供了有利的條件。最終的結(jié)果是，由于問題沒有得到解決，危機(jī)始終無法消除，各種事故頻繁出現(xiàn)，管理者和領(lǐng)導(dǎo)者陷于“救火”之中而忙得不可開交。

早在20世紀(jì)的后半葉，企業(yè)管理就已拋棄了傳統(tǒng)的結(jié)果導(dǎo)向型的績效考核，而代之于從系統(tǒng)和過程管理的高度去構(gòu)建現(xiàn)代績效管理體系?！翱冃Э己恕边@一詞之所以逐漸被“績效管理”所取代，就是因為績效管理內(nèi)涵更豐富，其所展現(xiàn)出來的系統(tǒng)性更符合組織管理的內(nèi)在規(guī)律。從國外的公共管理趨勢來看，現(xiàn)代意義的績效管理也越來越受到青睞，原因在于它能更好地體現(xiàn)標(biāo)本兼治，使管理變得更加有效和更具有可持續(xù)性。筆者認(rèn)為，欲走出我國目前公共管理中普遍存在的“救火式”治理困境，就必須將傳統(tǒng)的結(jié)果導(dǎo)向型的績效考核變?yōu)楝F(xiàn)代意義的績效管理。

基礎(chǔ)工作做起，創(chuàng)造強(qiáng)大機(jī)能

從基礎(chǔ)工作做起，完善各種制度建設(shè)，為績效管理奠定堅實的基礎(chǔ)，也為突破“救火式”治理困境創(chuàng)造強(qiáng)大的組織機(jī)能。它主要包括政府內(nèi)部的組織制度建設(shè)和規(guī)范社會關(guān)系的法律制度兩個方面。

第一，從政府內(nèi)部的組織制度建設(shè)來看，當(dāng)務(wù)之急是健全職位分類制度和職位分析制度，它是科層制的最基礎(chǔ)性工作，對政府管理的規(guī)范化、制度化和公務(wù)員的能力建設(shè)都起著至關(guān)重要的作用，也是實施績效管理和走出“救火式”治理困局的基本前提。然而，目前我國公務(wù)員職位分類制度卻還很粗糙和不成熟，甚至處于停滯不前的境地，狀況令人堪憂，其中存在的主要問題是職位分類過于簡單，科學(xué)化和規(guī)范化程度低。我國公務(wù)員法規(guī)定，按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。還規(guī)定，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。目前，法官、檢察官職位由于其性質(zhì)、特點等方面與其他職位存在明顯的區(qū)別，事實上已被劃分為單獨類別。此外，我國公務(wù)員的職務(wù)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列。對于幾百萬公務(wù)員來說，只對他們作上述分類，顯然過于簡單和粗糙。我們知道，對公務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的分類管理是從美國開始的。早在20世紀(jì)40年代，美國國會通過了新的職位分類法，將公務(wù)員職位分為一般職（GS）和技藝保管兩大類。一般職職類分為18個職等，按責(zé)任大小、難易程度、資格要求的不同，規(guī)定了職等標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的工資表，規(guī)定了不同工種職位間的工資對應(yīng)關(guān)系。技藝保管類分為10個職等，也規(guī)定了相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)。兩大類職位共分為27個職組、569個職系，以后又逐漸減為22個職組、439個職系?？梢钥闯觯绹穆毼环诸惙浅＜?xì)致，專業(yè)化程度高。與職位分類密切相關(guān)的一項工作是職位分析，它是職位分類的微觀基礎(chǔ)，但時至今日，我國大多數(shù)的公務(wù)員崗位還未開展這項工作。20世紀(jì)80年代以后，一些政府部門實行了崗位責(zé)任制，但它們多停留于簡單羅列若干個工作內(nèi)容而已。后來，一些政府機(jī)構(gòu)嘗試進(jìn)行職位分析，但卻存在不規(guī)范和過于簡單化等問題。目前各地普遍實行的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制），雖然為職位管理提供了一定的依據(jù)，但它對職位職責(zé)的描述是非常粗線條的，并且均在機(jī)構(gòu)改革時匆忙趕就，沒有建立在嚴(yán)格的職位分析的基礎(chǔ)上，沒有具體規(guī)定職位的權(quán)限、工作任務(wù)和流程等。實際上，很多政府部門并不嚴(yán)格依據(jù)“三定”方案進(jìn)行職位管理。由于職位分類和職位分析工作不健全，導(dǎo)致政府管理的專業(yè)化和規(guī)范程度低，工作效率低，績效考核缺乏依據(jù)，進(jìn)而嚴(yán)重削弱了公務(wù)員的職業(yè)能力，也是導(dǎo)致公共管理危機(jī)不斷和“救火式”治理的重要原因。

因此，政府內(nèi)部管理的制度建設(shè)應(yīng)該首先從職位分類和職位分析工作做起，可以采取先易后難的改革進(jìn)路，如由專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類改革開始，取得經(jīng)驗后逐漸推廣。改革的起點應(yīng)該是制定職位橫向分類和職位劃分的標(biāo)準(zhǔn)，并兼顧工作責(zé)任的繁簡程度和難易程度對縱向的職位進(jìn)行劃分。在推進(jìn)職位分類工作時，應(yīng)同步開展公務(wù)員的職位分析工作，從而為職位分類工作奠定堅實的微觀基礎(chǔ)。為了兼顧專業(yè)化和靈活性，執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類的職位分析宜相對細(xì)化，而綜合類的職位分析宜相對粗線條。低層級的職位宜相對細(xì)化，而高層級的職位宜粗線條。可以將“三定”方案的制定與職位分析結(jié)合起來，從而強(qiáng)化職位設(shè)置的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。此外，要揚長避短，兼容并包，發(fā)揮職位分類與品位分類各自的優(yōu)點，避免它們各自的缺點，使高級公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展路徑不受職位分類的限度，促進(jìn)他們在橫向職位之間轉(zhuǎn)換，而中低級別的公務(wù)員則更強(qiáng)調(diào)其專業(yè)化的職業(yè)發(fā)展，從而形成專才和通才兼顧的人才培養(yǎng)和管理模式，大大提高公務(wù)員的職業(yè)能力。

第二，從規(guī)范社會關(guān)系的法律制度方面來看，一方面，要完善各種安全生產(chǎn)和食品藥品安全等方面的安全標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任機(jī)制，借鑒國外成熟的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度和相關(guān)的認(rèn)證制度，并且隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高適時動態(tài)改進(jìn)這些標(biāo)準(zhǔn)。另一方面要建立健全各種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善公民權(quán)益表達(dá)的制度化途徑，將社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的各種利益訴求用制度加以包容與消化，并重塑國家治理結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)社會建設(shè)工程，減少利益分配中的不公平現(xiàn)象，從源頭上減少社會不滿情緒和群體性事件“火情”的發(fā)生。

制定績效指標(biāo)體系

制定基于過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)、客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合的績效指標(biāo)體系，這是突破“救火式”治理困境的一個關(guān)鍵。從績效系統(tǒng)運行中的“投入—管理—產(chǎn)出—效果”這樣的循環(huán)規(guī)律出發(fā)去開發(fā)考核指標(biāo)體系。目前需要予以重點關(guān)注的是投入和管理過程。就投入方面的考核指標(biāo)來看，應(yīng)重視在諸如教育財政投入、醫(yī)療衛(wèi)生財政投入、社會保障投入等民生方面的指標(biāo)設(shè)計，以此扭轉(zhuǎn)長期以來重經(jīng)濟(jì)輕社會的政府績效評估定勢。管理過程的指標(biāo)則需要重點考慮包括管理制度、責(zé)任落實機(jī)制、日常的督促檢查、問題反饋機(jī)制等方面的指標(biāo)設(shè)計。效果方面的指標(biāo)設(shè)計應(yīng)著重考慮被服務(wù)對象和公眾的滿意程度，這是由當(dāng)代政府績效管理的民本價值取向所決定的。此外，要善于學(xué)習(xí)企業(yè)界在績效考核指標(biāo)方面的設(shè)計方法，如關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)法、平衡計分卡法、標(biāo)桿基準(zhǔn)法等。

過去人們常認(rèn)為，為了保證績效結(jié)果的準(zhǔn)確和客觀，應(yīng)多設(shè)計一些客觀的績效指標(biāo)，以減少評估中的不確定性，如經(jīng)濟(jì)增長速度、財政收入、環(huán)境污染指數(shù)、責(zé)任事故數(shù)等。沒錯，如果這些數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的，那么結(jié)果則是比較客觀的。但問題在于，我們不可能事先將所有的工作都納入考核指標(biāo)之中，否則考核的工作量將會非常巨大，也會使被考核者形成斤斤計較的習(xí)慣。此外，公共管理中的一些工作可能對現(xiàn)在不重要但對未來卻很重要，如果現(xiàn)在不做，將來會釀成大禍，把這些工作做好要靠公職人員的責(zé)任心和公共倫理，而不是績效指標(biāo)。再有，良好的組織文化氛圍需要組織成員主動奉獻(xiàn)、承擔(dān)非自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作和主動幫助別人，組織理論將其稱作關(guān)系績效（或情境績效）。在公共部門，關(guān)系績效尤其重要。而關(guān)系績效是難以用客觀指標(biāo)來衡量的，取決于人的主觀認(rèn)知。這些告訴我們，績效指標(biāo)的設(shè)計必須兼顧主觀指標(biāo)，做到客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。

抑制績效考核機(jī)會主義

注重對過程的管理與控制，抑制績效考核中的弄虛作假和機(jī)會主義行為。在傳統(tǒng)的政府績效考核工作中，通常是年初下達(dá)工作任務(wù)和目標(biāo)，年底對照任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行考核，然后根據(jù)考核結(jié)果實施獎懲?？己藢嶋H上成為一年一度的例行性事務(wù)或者只是填填表格而已，而沒有將它當(dāng)作日常的最重要工作來抓，沒有日常的跟蹤、督查、輔導(dǎo)和診斷等機(jī)制。這種只問結(jié)果不問過程的考核可能產(chǎn)生以下幾種結(jié)果：平時把績效目標(biāo)丟在一邊，年底才想起考核，但這時已經(jīng)沒有足夠的時間完成工作目標(biāo)了，使通過績效考核落實組織愿景的意圖落空；由于上級平時疏于檢查，沒有對下屬機(jī)構(gòu)和人員績效進(jìn)展情況進(jìn)行記錄，不了解他們的任務(wù)落實情況，從而導(dǎo)致考核時上下級之間存在嚴(yán)重的信息不對稱性，上級對下級的弄虛作假、編造績效數(shù)據(jù)無法進(jìn)行監(jiān)督；上級部門無法及時發(fā)現(xiàn)下級工作任務(wù)和職能履行過程中存在的問題，使問題日積月累，由小到大，變得越來越嚴(yán)重，最后導(dǎo)致危機(jī)總爆發(fā)，這時上級領(lǐng)導(dǎo)就只剩下匆忙“滅火”一條路可走了。因此，應(yīng)將績效管理工作當(dāng)作組織管理的日常工作，實現(xiàn)績效管理的常態(tài)化。

第一，建立績效跟蹤機(jī)制，如定期或不定期的會議或情況通報會，要求各部門對工作目標(biāo)和任務(wù)的進(jìn)展情況向班子成員進(jìn)行匯報，說明哪些目標(biāo)完成了，哪些目標(biāo)沒有完成，沒有完成目標(biāo)的原因是什么，然后大家一起討論找到解決問題的辦法。當(dāng)然，如果是由于客觀原因或當(dāng)初定的目標(biāo)不符合實際，那么就應(yīng)該對這些目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。第二，成立專門的機(jī)構(gòu)或人員，負(fù)責(zé)對下屬各機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤，收集與績效有關(guān)的各種數(shù)據(jù)，以減少考核時的信息不對稱性問題。第三，貫徹“走動式管理”。一個領(lǐng)導(dǎo)干部不應(yīng)陷于整天坐在辦公室發(fā)號施令的官僚主義習(xí)氣之中，而應(yīng)養(yǎng)成深入基層的習(xí)慣，以掌握一線的工作情況，當(dāng)下屬的績效推進(jìn)順利時，應(yīng)及時提出表揚和鼓勵；當(dāng)發(fā)現(xiàn)下屬的不良行為時，應(yīng)予以及時糾正；當(dāng)下屬在工作中碰到自身無法解決的問題時，上級主管應(yīng)提供必要的幫助和輔導(dǎo)，從而形成上下級之間的績效伙伴關(guān)系，大家一起為績效的完成承擔(dān)責(zé)任。第四，有條件的地方應(yīng)充分利用電子政務(wù)工具，實現(xiàn)績效的實時記錄和備份，這樣既可以提高績效日常跟蹤的效率，又可以增強(qiáng)信息的客觀性。

構(gòu)建多元主體的績效評價機(jī)制

構(gòu)建基于多元主體的績效評價機(jī)制，提高考核結(jié)果的公信力。傳統(tǒng)的績效考核主要是上級對下級的考核，這種評價機(jī)制存在的問題主要有：上下級之間由于存在信息不對稱性，上級只了解到下屬局部的績效信息，因此，只由上級主管評價下屬就會使考核結(jié)果不全面、不準(zhǔn)確；上下級之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，尤其是中國社會是一個熟人社會，人的感情因素會帶入到績效評估之中，導(dǎo)致評價主體不能完全根據(jù)客觀實際和自己的所見所聞對被評價對象作出恰如其分的評價；上下級之間存在一定的利益關(guān)系，是一個利益共同體，使上級會傾向于給下級較高績效水平的評價，因為如果下級的績效水平不高或者目標(biāo)和任務(wù)沒有完成，上級主管也需要承擔(dān)一定的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任。為此，應(yīng)引入360度的考核機(jī)制，即上級考核、同級考核、下級考核和外部考核的多元主體考核。

對公共部門而言，外部考核機(jī)制尤其重要，它有三種形式：專門人士的考核。一些地方政府從社會上聘請專門的效能監(jiān)督員，并邀請新聞記者組成察訪組的做法值得借鑒，這樣做既可以將考核工作做實，又可以較好地克服人際關(guān)系因素對考核的干擾?？己巳送ㄟ^暗訪機(jī)關(guān)、聽取匯報、查閱資料、現(xiàn)場調(diào)查等形式，對發(fā)現(xiàn)并核實的問題進(jìn)行登記和扣分，使日?？己伺c年終考核有機(jī)結(jié)合，避免一年一考可能出現(xiàn)的因信息不全或近因效應(yīng)所導(dǎo)致的考核誤差，也有利于制約弄虛作假行為。

公眾評價。它較適合于對一級政府整體的評估，也可以運用到事關(guān)民生的一些領(lǐng)域。為了保證評價的客觀性，應(yīng)將政府的施政承諾公開化，便于民眾了解，以提高他們的評估能力。運用公眾評價時要保證足夠數(shù)量的樣本、科學(xué)的抽樣方法和可靠的數(shù)據(jù)收集方法。此外，讓第三方機(jī)構(gòu)組織實施公眾評價是一個較好的選擇，它無疑有利于提高評價結(jié)果的公信力。

服務(wù)對象評價。這個做法目前在一些地方得到了推廣，即當(dāng)服務(wù)對象接受了服務(wù)以后，隨機(jī)選取一定數(shù)量的服務(wù)對象對服務(wù)的效果進(jìn)行滿意度評價。

考核結(jié)果與問責(zé)掛鉤

績效考核結(jié)果與問責(zé)進(jìn)行掛鉤，將問責(zé)落實到日常的考核工作之中，從而有效減少責(zé)任人的僥幸心理。我國過往的問責(zé)案例，基本上是等事情出現(xiàn)后，甚至是事態(tài)變得嚴(yán)重后才啟動問責(zé)程序，使相關(guān)責(zé)任人心存僥幸。而將績效考核結(jié)果與問責(zé)掛鉤則可以大大減少這種僥幸心理，因為平時哪項工作沒做好，都會有記錄和扣減績效分?jǐn)?shù)，到一定程度就要被問責(zé)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化日常問責(zé)，對一些重要的事項還可以做到一事一問，從而起到了防微杜漸的作用，將可能發(fā)生的危機(jī)和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，避免“火情”的發(fā)生。當(dāng)然，要做到這一點，又有賴于前面我們所講的基礎(chǔ)制度建設(shè)，以及多樣化的問責(zé)形式和科學(xué)的問責(zé)啟動程序。