食品召回監(jiān)管機制踐行現(xiàn)狀改善

莫小春

（作者為廣西經(jīng)濟管理干部學院副教授；本文系廣西哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2011年度項目“我國食品召回監(jiān)管法律機制研究”的階段性成果，項目編號：11FFX007）

2008年“三鹿奶粉事件”引發(fā)的飲食地震讓國民慨嘆當今時代不知吃什么可以放心，該事件的發(fā)生促使我國加快了出臺食品安全法的步伐，新出臺的《食品安全法》自2009年6月1日起開始實施。該法第五十三條明確了我國食品召回監(jiān)管法律機制。出臺法律是否就能讓與人們親密接觸的食品有了安全保障，不再發(fā)生食品安全事故呢？事實證明，人們的食品安全仍然受到威脅，人們?nèi)匀怀缘谜\惶誠恐。2009年后我國還是發(fā)生了十幾起大的食品安全事件，如2011年的上海染色饅頭事件和地溝油事件、2012年的雙匯瘦肉精事件和老酸奶果凍事件、2013年的山東毒生姜事件和湖南的鎘大米事件等。因此，我國仍需要加大食品召回監(jiān)管的力度，不斷完善現(xiàn)行食品召回監(jiān)管法律機制。

我國食品召回監(jiān)管法律機制踐行現(xiàn)狀

我國食品召回監(jiān)管法律機制實施五年多來，雖然在食品安全方面已取得很大成效，但我國的食品安全問題依然相當嚴峻，其效果難盡如人意。

監(jiān)管部門監(jiān)管食品召回的難度較大且監(jiān)管不力。我國食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的現(xiàn)狀用“多、小、散、亂、差”形容也不為過，據(jù)中國農(nóng)業(yè)科學院技術(shù)轉(zhuǎn)移中心蔡輝益主任介紹，我國約有45萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，其中10人以上規(guī)模的企業(yè)7萬家，有生產(chǎn)許可證的企業(yè)12萬家，有2億多家農(nóng)戶提供食品原材料，5萬多家企業(yè)從事食品零售。①這么龐大分散且小型的被監(jiān)管隊伍明顯加大了食品召回的監(jiān)管難度。所以，相較于這幾年我國汽車召回的力度，我國在食品召回方面就顯得有些雷聲大、雨點小，而且監(jiān)管部門基本都是“查處比曝光慢半拍”的“事后諸葛亮”的監(jiān)管，如上海盛祿食品公司染色饅頭事件的爆發(fā)就是如此。

按照現(xiàn)行《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管模式，雖說是一個小小的饅頭，但其從生產(chǎn)、銷售到消費環(huán)節(jié)都要經(jīng)過企業(yè)的內(nèi)控部門、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、食藥監(jiān)管部門等關(guān)卡。然而，雖經(jīng)重重關(guān)卡的把關(guān)，但食品安全監(jiān)管防線卻還是斷卡掉鏈，最終導致發(fā)生染色饅頭事件。

積極主動召回不安全食品的生產(chǎn)者極少。我國食品召回分為生產(chǎn)者主動召回和政府責令召回兩種方式。主動召回不安全食品是生產(chǎn)者的法定義務，同時也體現(xiàn)了生產(chǎn)者對社會負責、對消費者負責的態(tài)度，又能提高企業(yè)的誠信知名度。然而，實踐中不少生產(chǎn)者卻因為擔心公布召回令會損害企業(yè)形象，影響以后的銷售和增加生產(chǎn)成本，因此以隱瞞情況、拖延召回等方式拒絕召回。

有些生產(chǎn)者甚至以產(chǎn)品已賣完或產(chǎn)品過期為由抗拒召回不安全食品，有的生產(chǎn)者則以種種理由故意拖延召回。如2011年11月三全食品股份公司發(fā)生細菌門事件后數(shù)月才發(fā)布召回令。我們在調(diào)查近幾年廣西生產(chǎn)者召回不安全食品中，只有廣西莫老爺食品有限公司于2010年10月14日在《廣西日報》公布了召回令。

食品召回處理不善致回流嚴重。針對2008年被召回的大量三鹿奶粉的處理問題，就曾有學者聯(lián)想到以下系列問題：第一，如何處理被召回奶粉；第二，被召回奶粉會不會以低價的方式再次進入市場；第三，如何體現(xiàn)監(jiān)管部門履行了處理召回食品的監(jiān)管職責。②上述提出的問題不無道理，但卻并沒有引起相關(guān)監(jiān)管部門的重視。這種只召回不處理的治標不治本的做法被事實證明是不行的。

據(jù)全國食品安全辦報道，2009年以來，我國不少地方陸續(xù)查處了多起使用2008年未被銷毀的問題奶粉作原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等，③當然不排除其他部分不知名的食品生產(chǎn)者也使用了問題奶粉。所以，對于召回食品的處理不能只召不處理，或者處理不徹底、不到位，否則不安全食品很容易被改頭換面，然后以各種形式再次流入市場，產(chǎn)生多米諾骨牌效應。

我國食品召回監(jiān)管法律機制的缺陷

我國食品召回監(jiān)管法律機制在實踐中遇到的上述尷尬困境，除了生產(chǎn)者唯利是圖、利益熏心的原因之外，也是由于我國食品召回監(jiān)管法律機制本身存在缺陷。

食品召回監(jiān)管部門的權(quán)責不明。現(xiàn)行《食品安全法》第四條明確了質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門和國家食品藥品監(jiān)督管理部門等3個監(jiān)管部門的具體職責。這種監(jiān)管模式把食品的生產(chǎn)加工、市場流通和餐飲服務等環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)限分配給不同的監(jiān)管主體。這種分工表面看的非常合理，但這種監(jiān)管模式人為地肢解了監(jiān)管權(quán)，也致使食品召回監(jiān)管權(quán)的完整性被破壞。因為食品的生產(chǎn)加工、市場流通和餐飲服務活動等是不可分割的供應鏈，所以實踐中監(jiān)管部門在執(zhí)法時就會發(fā)生因為堅守職責而出現(xiàn)執(zhí)法越位、重復執(zhí)法、執(zhí)法盲點等現(xiàn)象。而且各監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)是其自己制定出臺的部門法，因而經(jīng)常存在內(nèi)容不一致、相互沖突的情況。甚至當有利可圖時，一些監(jiān)管部門不惜以犧牲行政資源為代價上前爭搶；當無利可圖時，則相互推諉。因此，如果發(fā)生重大食品安全事故，就很難分清責任，不利于迅速處理事件。三鹿奶粉事件的發(fā)生就是我國食品召回監(jiān)管部門權(quán)責不明的強有力證據(jù)，在整個奶粉的產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈中，農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管提供奶源的奶農(nóng)和奶站，質(zhì)檢部門監(jiān)管奶制品的加工過程，工商部門監(jiān)管奶制品的市場流通，衛(wèi)生部門監(jiān)管奶制品的消費。④可以說“四位一體”萬無一失，但是三鹿奶粉事件還是發(fā)生了。如果監(jiān)管部門在上述奶粉供應鏈的任何一個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)并堵住了其中的漏洞，就不會發(fā)生三鹿奶粉事件。我國2013年新組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，這在一定程度上緩解了上述矛盾。

食品召回后處理監(jiān)管制度不夠細化?！妒称钒踩▽嵤l例》第三十三條第二款規(guī)定，“縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當將食品生產(chǎn)者召回不符合食品安全標準的食品的情況，以及食品經(jīng)營者停止經(jīng)營不符合食品安全標準的食品的情況，記入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案”。該規(guī)定表明只要縣級以上質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門將食品召回情況記入生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案，就算履行了職責，而對具體監(jiān)管的方式以及在這三個部門中誰是真正的召回后處理監(jiān)管部門則不得而知，因此，實踐中可能出現(xiàn)監(jiān)管部門想管就管，不想管就聽之任之的狀況發(fā)生⑤。《食品安全法》僅規(guī)定了食品生產(chǎn)者食品召回處理后的報告義務，也沒有明確說明監(jiān)管主體如何后續(xù)監(jiān)管召回食品及生產(chǎn)者、經(jīng)營者不遵守法律擅自處理召回食品及監(jiān)管部門監(jiān)管不力的法律后果，所以實際操作中召回食品回流現(xiàn)象嚴重。

完善食品召回監(jiān)管機制的對策

嚴峻的食品安全形勢表明食品召回的實施不能依賴企業(yè)的道德自律和自主行為，更不能寄希望于監(jiān)管部門的“牛欄關(guān)貓”。基于此，我們必須常舉達摩克利斯劍，用法律為“食品召回制”護航，讓那些表面實施了召回、實際沒召回，召回食品多、實際銷毀少的潛規(guī)則壽終正寢，讓食品召回轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的行動，而不是僅僅停留在口號層面。

當前，國外不少發(fā)達國家針對嚴峻的食品安全形勢，都加大了食品召回監(jiān)管的力度。例如，美國2010年頒布了《食品安全強化法案》，該法案第一次明確食品強制召回制度。2011年1月14日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署的《食品安全現(xiàn)代化法案》中還規(guī)定了美國的食品藥物管理局享有的食品強制召回權(quán)。澳大利亞也在2011年修改了其食品安全法案，強化了該國食品召回的監(jiān)管力度。因此，借鑒美國等發(fā)達國家的食品召回監(jiān)管機制，我國應從以下方面完善我國食品召回監(jiān)管法律機制。

提高食品召回監(jiān)管法律機制的法律位階。我國食品召回監(jiān)管法律主要包括《食品召回管理規(guī)定》和《食品安全法》及其實施條例?！妒称氛倩毓芾硪?guī)定》的內(nèi)容比較詳細具體，但其作為部門規(guī)章，法律層級較低，作用有限；而《食品安全法》只用3條規(guī)定就囊括了食品召回的相關(guān)規(guī)定，顯然可操作性不強?！妒称氛倩毓芾硪?guī)定》較《食品安全法》早頒布和實施，兩者在對食品召回主體和監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)定方面存在沖突：《食品安全法》規(guī)定食品召回主體為食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，監(jiān)管部門為質(zhì)量監(jiān)督部門、工商管理部門、食品藥品監(jiān)督部門，而《食品召回管理規(guī)定》則規(guī)定食品生產(chǎn)者為召回主體，監(jiān)管部門為質(zhì)量監(jiān)督部門。⑥因此，我國有必要制定一部專門的食品召回法律，體現(xiàn)食品召回監(jiān)管法律機制的系統(tǒng)性和權(quán)威性。當然，這個做法如果要實施的話，其配套環(huán)境和措施要求較高。由于我國食品召回監(jiān)管法律機制仍處于初步探索階段，不能急于求成，可將現(xiàn)行《食品召回管理規(guī)定》上升到條例層次，過渡一段時間后再上升到法律層次。⑦

明確食品召回的監(jiān)管部門。美國、加拿大和澳大利亞等發(fā)達國家的食品召回之所以成功率高，根本原因就在于他們的食品召回監(jiān)管部門職責明確。這些國家既有單一的監(jiān)管部門，如加拿大的食品檢驗署、澳大利亞的食品標準管理局；也有兩個獨立的監(jiān)管部門，如美國由食品安全檢驗局和食品藥物管理局兩個單位共同監(jiān)管。而我國在2013年3月大部制改革以前則是分段的“九龍治水”監(jiān)管。針對“九龍治水”的監(jiān)管弊端，理論界長期以來都存在“共管論”和“統(tǒng)一論”之爭。借鑒國外做法，我國最終采用了“統(tǒng)一論”，于2013年3月10日新組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，但是，在國家食品藥品監(jiān)督管理總局中沒有單設(shè)食品召回司，上述監(jiān)管弊端在實踐后還是會不同程度的存在，因此建議在國家食品藥品監(jiān)督管理總局內(nèi)部設(shè)立食品召回監(jiān)管辦，提高食品召回監(jiān)管效率。⑧

建立健全食品召回監(jiān)管的配套法律機制。首先，構(gòu)建推動企業(yè)主動實施食品召回的管理機制。美國食品召回之所以取得較好效果，除了政府監(jiān)管得力外，還因為有的企業(yè)看得到的實施召回的好處。借鑒美國等其他國家召回經(jīng)驗，我國應出臺企業(yè)實施召回的優(yōu)惠政策，對于那些造成損失但危害輕微或者僅因標注不明造成損失的，如果企業(yè)主動召回時，可以免除行政處罰，從而避免和減少企業(yè)的多重損失。⑨

其次，建立食品召回保險機制。在我國社會主義市場經(jīng)濟不斷走向完善，改革走入深水區(qū)之際，確實有必要引入食品召回保險機制。第一，政府提供立法支持。政府應針對食品召回保險機制制定專門的法律法規(guī)，嚴格規(guī)定承保主體、賠付規(guī)則、責任范圍等。明確自愿保險與強制保險相結(jié)合的保險原則。對于人們生活必不可缺的食品種類，政府應強制生產(chǎn)者投保，一方面可以使生產(chǎn)者保證食品出現(xiàn)事故后，能夠及時賠付消費者；另一方面可以減輕生產(chǎn)者因?qū)嵤┱倩氐呢摀?，還可以提高生產(chǎn)者保障食品品質(zhì)和食品安全的自主性。第二，政府提供承擔救助和賠償責任以及稅收優(yōu)惠等政策支持。

再次，完善食品安全標準機制。據(jù)統(tǒng)計，我國目前有4934個食品安全標準，這些標準包括國家標準和行業(yè)標準。雖然食品安全標準眾多，然而還是存在以下三個問題：第一，標準滯后。部分食品安全標準由于制定時間久已經(jīng)顯得落后和不夠科學。第二，標準沖突。由于制定主體不同，造成部分相同標準存在沖突。2013年上半年發(fā)生的農(nóng)夫山泉“標準門”、“質(zhì)量門”和“水源門”事件就是因為行業(yè)標準和國家標準的不同所引起。第三，重要的食品安全標準短缺。截至2012年6月，我國雖然已制定269項新的食品安全標準，但還是沒有包括國內(nèi)外普遍使用的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和植物生長促進劑等技術(shù)標準。2012年末的酒鬼酒事件就反映出我國塑化劑標準的嚴重缺失。

因此，建立科學統(tǒng)一權(quán)威食品安全國家標準體系就成為形勢所需。第一，統(tǒng)一食品安全標準的制定主體。對于涉及食品安全標準同一問題的適用，應由一個主體制定，絕不能多個部門各自為政出臺標準，導致實踐中同一問題適用不同標準的尷尬局面發(fā)生。第二，整合和修訂現(xiàn)有標準，廢除制定時間太久過時的食品安全標準，及時調(diào)整交叉重復沖突的食品安全標準。第三，增補食品種類標準。做好食品種類安全標準的頂層設(shè)計，加快研究還沒制定安全標準的食品種類，制定時盡量與國際接軌，并最大限度地覆蓋食品領(lǐng)域。

最后，完善召回食品后續(xù)監(jiān)管機制。三聚氰胺毒奶粉卷土重來事件的教訓說明，只有加強食品召回后處理的監(jiān)督管理，才能確保食品召回達到其召回目的，切實保護消費者的生命健康權(quán)益。第一，確立召回食品處理等級辦法。對消費者影響較大的召回食品，采用一級處理辦法，即毫不留情的予以銷毀；無害化處理后可以食用的食品，采用二級處理辦法，即重新利用；改正食品標簽或者說明書標識后能夠消除食品不安全狀態(tài)的召回食品，采用三級處理辦法，即重新投放市場。⑩第二，明確召回食品后處理監(jiān)管機構(gòu)。召回食品后處理涉及到技術(shù)性很強的專業(yè)知識，如果由一般的質(zhì)量監(jiān)督部門為監(jiān)管機構(gòu)恐難以勝任，因此建議“將召回食品統(tǒng)一移送專門機構(gòu)處理，國家可以設(shè)立專門的具備處理缺陷食品的技術(shù)能力的召回食品處理公司”?。明確召回后后處理監(jiān)管部門的職責。我國監(jiān)管部門目前對食品召回后處理的監(jiān)管大多數(shù)是“遙控監(jiān)管”，即只坐在辦公室聽食品生產(chǎn)者的處理報告，很少移步現(xiàn)場監(jiān)管。為了確保食品生產(chǎn)者正確處理召回食品，建議監(jiān)管部門將事后監(jiān)管改為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管，同時保留完整地圖像資料和記錄，對于監(jiān)管部門違法履行職責或不作為的，應追究單位及其相關(guān)工作人員的責任。

【注釋】

①周國楷：“超七成食品企業(yè)無生產(chǎn)許可專家：安全難以保障 ”，http://money.163.com/12/1113/11/8G6H6BQ7002526O3.html.

②張云：“我國食品召回制度之缺陷與完善—兼評《食品召回管理規(guī)定》征求意見稿”，《行政與法》，2011年第12期。

③黃小軍：“全國食品安全辦：全國清剿2008年問題奶粉”，《廣西質(zhì)量監(jiān)督導報》，2010年2月。

④張守文：“發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的主要模式及對我國的啟示”，《中國食品學報》，2008年6月。

⑤張云：“我國食品召回后處理環(huán)節(jié)之反思—有感于三聚氰胺卷土重來之惑”，《法治研究》，2010年第7期。

⑥譚慧婷：“論我國食品召回法律制度的完善”，西南政法大學2012年碩士論文。

⑦汪偉，劉燕：“我國食品召回實施困境的成因及其對策”，《衛(wèi)生軟科學》，2011年第9期。

⑧郝琳琳，巖兵：“我國食品召回現(xiàn)狀及完善對策研究”，《食品科學技術(shù)學報》，2013年4月。

⑨方楠：“我國食品召回制度研究”，復旦大學2008年碩士論文。