“十三五”時(shí)期調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)須破除體制機(jī)制障礙

郭春麗

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三次產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)性不斷提高，但三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不合理問(wèn)題依然突出，主要表現(xiàn)為工業(yè)加工度不高，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)大多處于全球價(jià)值鏈的低端，重化工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重；傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新遲緩，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低。出現(xiàn)這些問(wèn)題，與我國(guó)所處的發(fā)展階段和資源稟賦有一定關(guān)系，但主要與我國(guó)當(dāng)前的體制機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。“十三五”時(shí)期，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須以全面深化改革為契機(jī)，加快消除體制機(jī)制和政策障礙。

一、影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的體制機(jī)制和政策障礙

當(dāng)前，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還面臨以下體制機(jī)制和政策障礙。

（一）科技體制不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

一是科技資源配置過(guò)度行政化、過(guò)于分散。我國(guó)科技資源由科技部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等部門掌握，存在資源分散、科研項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、資源投入效率低等問(wèn)題。行政配置的科研資金大多流向科研院所、大專院校，企業(yè)獲取的創(chuàng)新資源很有限，難以成為創(chuàng)新主體。

二是研發(fā)成果轉(zhuǎn)化利用率低。我國(guó)科技成果產(chǎn)業(yè)化率不到10%，與發(fā)達(dá)國(guó)家50%—70%的水平相比存在較大差距。這既與法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)學(xué)研合作中責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定尚不明確，有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、稅收、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的法律法規(guī)尚不完善有關(guān)，也與現(xiàn)行科研管理體制下，高校、科研院所重視發(fā)表論文數(shù)量、所獲獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)別，對(duì)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用不夠重視有關(guān)。

三是關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性技術(shù)研發(fā)缺失。上世紀(jì)90年代末科研院所改制后，原有的研發(fā)體系被打破，但新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)體系沒(méi)有建立起來(lái)。

四是技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境尚不完善。我國(guó)科技金融尚處于試點(diǎn)階段，資本與技術(shù)尚不能有效對(duì)接。財(cái)稅方面，盡管相關(guān)文件允許企業(yè)納稅時(shí)抵扣當(dāng)年發(fā)生的技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)，但由于地方政府財(cái)力所限、宣傳不力、私設(shè)門檻等，加之財(cái)稅部門與企業(yè)對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，目前真正享受到優(yōu)惠政策的企業(yè)很少；政府采購(gòu)和推廣應(yīng)用新技術(shù)新產(chǎn)品的法律法規(guī)尚不完善，還缺乏激發(fā)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)應(yīng)用新產(chǎn)品新服務(wù)的相關(guān)制度設(shè)計(jì)；對(duì)技術(shù)人員的股權(quán)、期權(quán)激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)等收益分配政策和激勵(lì)機(jī)制不完善，影響科技人員創(chuàng)新的積極性。此外，由于科技成果評(píng)價(jià)和保護(hù)制度不健全，技術(shù)成果被仿冒、剽竊行為屢禁不止，造成企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足。

（二）教育體制不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

在應(yīng)試型和僵化的教育體制下，我國(guó)既缺乏站在技術(shù)創(chuàng)新前沿的研發(fā)人員，也缺乏滿足工業(yè)設(shè)計(jì)、供應(yīng)鏈管理和營(yíng)銷等價(jià)值鏈高端需要的高層次專業(yè)技能人才，不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及新一輪產(chǎn)業(yè)革命的需要。

（三）市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制不完善影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國(guó)缺乏創(chuàng)新能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活的真正的市場(chǎng)主體。在現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)考核體系和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人定期任命的體制下，國(guó)有企業(yè)以短期內(nèi)資產(chǎn)保值增值為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，以擴(kuò)大規(guī)模擴(kuò)張生產(chǎn)為途徑，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。民營(yíng)企業(yè)大多規(guī)模偏小，部分企業(yè)缺乏現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念，加之可利用的創(chuàng)新資源有限，創(chuàng)新能力不足。此外，由于國(guó)企和國(guó)資改革進(jìn)展緩慢，一些國(guó)有企業(yè)利用容易獲取經(jīng)濟(jì)資源和優(yōu)惠政策的優(yōu)勢(shì)，盲目擴(kuò)張，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，并直接導(dǎo)致一些領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩。

市場(chǎng)機(jī)制包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和兼并重組機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制還不能有效發(fā)揮作用，一些地方從局部利益出發(fā)，對(duì)在本地投資的企業(yè)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，造成部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難；一些地方在準(zhǔn)入審批和備案管理中對(duì)不同性質(zhì)的企業(yè)掌握不同尺度，施以不同標(biāo)準(zhǔn)，造成該進(jìn)的企業(yè)不能進(jìn)去。一些地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)于本地經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)，紛紛從財(cái)政、金融及市場(chǎng)提供（封鎖市場(chǎng)、禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入）等方面扶持本地企業(yè)，加之資本市場(chǎng)不完善、社會(huì)保障制度不健全，造成該退出的企業(yè)沒(méi)有及時(shí)退出。一些地方政府以行政手段、拉郎配方式主導(dǎo)企業(yè)兼并重組，加之兼并重組涉及到地方的GDP增長(zhǎng)、稅收、就業(yè)等實(shí)際利益，一些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)還涉及銀行債務(wù)處置、職工安置、社會(huì)保障欠交等問(wèn)題，目前跨地區(qū)、跨行業(yè)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合重組較少，造成兼并重組這一推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的有效途徑，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮的作用還很有限。

（四）現(xiàn)行行政、財(cái)稅、資源環(huán)境、金融體制影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

現(xiàn)行行政管理體制不僅影響市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和兼并重組機(jī)制，而且還從以下幾方面影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：一是在現(xiàn)行有形無(wú)形的政績(jī)考核體制和政府職能尚未轉(zhuǎn)變到位之前，一些地方政府直接擔(dān)當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，直接上陣拼經(jīng)濟(jì)、鋪攤子、上項(xiàng)目，面對(duì)新興產(chǎn)業(yè)一哄而上，造成不少產(chǎn)業(yè)過(guò)度進(jìn)入、重復(fù)建設(shè)。二是由于政企、政資、政事分開(kāi)和管辦分離不到位，教育科研、文化體育、廣播電視、新聞出版、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域本可以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、商業(yè)化運(yùn)作的服務(wù)領(lǐng)域，卻被當(dāng)作公益性、福利性的社會(huì)事業(yè)來(lái)辦，影響服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理職能分散在多個(gè)部門，由于認(rèn)識(shí)不一致，管理目標(biāo)不同，不能形成產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和有序調(diào)整的合力。

以增值稅為主、消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的財(cái)稅征收體制，以及財(cái)政分灶吃飯分配體制沒(méi)有發(fā)生根本改變之前，各地發(fā)展工業(yè)的積極性仍然很高，而對(duì)投資周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大的高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)投入不足，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

現(xiàn)行資源環(huán)境管理制度從以下兩方面影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整：一是弱化企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力。我國(guó)要素價(jià)格扭曲，資源、能源、勞動(dòng)力等上游產(chǎn)品價(jià)格與工業(yè)制成品價(jià)格相比過(guò)低，資源開(kāi)發(fā)的價(jià)值增值向產(chǎn)業(yè)鏈下游轉(zhuǎn)移，下游產(chǎn)業(yè)利用扭曲的要素價(jià)格就可以獲取利潤(rùn)，沒(méi)有以技術(shù)創(chuàng)新替代資源的壓力和動(dòng)力；同時(shí)，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完善，企業(yè)利用要素市場(chǎng)扭曲所創(chuàng)造的尋租機(jī)會(huì)，通過(guò)尋租獲得低成本資金或其他稀缺生產(chǎn)要素，就可以獲取超額利潤(rùn)或租金收益，而不必進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。二是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。土地、能源、礦產(chǎn)資源等要素價(jià)格偏低，總體上有利于工業(yè)尤其是重工業(yè)發(fā)展，并導(dǎo)致資源密集型產(chǎn)業(yè)過(guò)度發(fā)展，而高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的高素質(zhì)勞動(dòng)力短缺，必然制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。資源環(huán)境改革不到位，資源要素價(jià)格和環(huán)境成本低，還人為降低了資源型企業(yè)的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致不合理的投資行為及對(duì)礦產(chǎn)、水、環(huán)境等自然資源的過(guò)度消耗，致使“高投入、高消耗、高污染、低效益”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以改變。endprint

金融體系不完善影響技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，信貸市場(chǎng)尤其是以大銀行為主的信貸體系主要支持成熟期產(chǎn)品和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，股權(quán)融資、證券市場(chǎng)則更適合創(chuàng)新產(chǎn)品和新興產(chǎn)業(yè)的資金需求。我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理、功能不完善，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目支持比較有效，但對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)不利，影響技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展滯后，不利于利用兼并重組等市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也在一定程度上影響產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（五）產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不完善影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已由數(shù)量關(guān)系不協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向功能關(guān)系不協(xié)調(diào)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的結(jié)構(gòu)性、扶持型已經(jīng)不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的要求。當(dāng)前存在的第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足問(wèn)題，很大程度上不是數(shù)量關(guān)系的不協(xié)調(diào)，而是受研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷、品牌和供應(yīng)鏈管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制約，而這些制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)際上是促進(jìn)制造業(yè)提高效率、提升價(jià)值鏈的服務(wù)功能滯后，必須加快結(jié)構(gòu)性、扶持型產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。

以數(shù)字化制造、大規(guī)模定制為主要特征的新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命方興未艾，我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和環(huán)境還不完善。我國(guó)人力資本素質(zhì)和技術(shù)創(chuàng)新能力低，既缺乏適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能夠快速響應(yīng)市場(chǎng)需求的生產(chǎn)者，也缺乏具有創(chuàng)新創(chuàng)意能力、能夠參與個(gè)性產(chǎn)品設(shè)計(jì)制造的消費(fèi)者，加之推廣應(yīng)用新產(chǎn)品新技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定滯后、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序不規(guī)范等，都影響新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（六）產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放力度不夠

全球化背景下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須著眼于全球范圍，必須與全球聯(lián)動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，外資在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)中發(fā)揮了積極作用，但我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域外資的技術(shù)溢出和關(guān)聯(lián)帶動(dòng)效應(yīng)還比較有限，服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐緩慢，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的水平和質(zhì)量都還很低，技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)國(guó)際合作的力度不夠，都從不同方面制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

二、“十三五”時(shí)期調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期，以工業(yè)和服務(wù)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)型升級(jí)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為方向，圍繞優(yōu)化要素供給質(zhì)量、提高產(chǎn)業(yè)組織效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快體制改革、制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。

（一）完善促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的體制機(jī)制

一是提高科技資源配置和利用效率。加快整合科技、發(fā)改、工信等部門掌握的科技資源，進(jìn)一步明確國(guó)家各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)、基金的定位和支持重點(diǎn)，引導(dǎo)國(guó)家科技資源更多流向企業(yè)。加快建立由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制，建立健全對(duì)科技計(jì)劃實(shí)施情況的第三方評(píng)估機(jī)制。

二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)體系建設(shè)。支持發(fā)展國(guó)家共性技術(shù)研究院等一批從事產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的研究機(jī)構(gòu)，加大對(duì)基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、社會(huì)公益技術(shù)、重大共性關(guān)鍵技術(shù)的投入，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供公共科技服務(wù)平臺(tái)。

三是加快推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提高研發(fā)成果轉(zhuǎn)化率。建立大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)研究成果轉(zhuǎn)移機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，重點(diǎn)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)移年度報(bào)告制度。加快完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可、技術(shù)入股等法律法規(guī)，促進(jìn)高校、科技機(jī)構(gòu)科研成果產(chǎn)業(yè)化向技術(shù)許可、技術(shù)轉(zhuǎn)移為主的方式轉(zhuǎn)變。發(fā)展高新技術(shù)孵化中心、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、技術(shù)市場(chǎng)以及專利代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為科技成果產(chǎn)業(yè)化提供全方位服務(wù)。

四是完善技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境。引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展支持創(chuàng)新的科技金融服務(wù)試點(diǎn)。擴(kuò)大企業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)稅前抵扣、企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除等優(yōu)惠政策實(shí)施范圍，制訂政府采購(gòu)政策實(shí)施細(xì)則和國(guó)有企業(yè)采購(gòu)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的政策，建立政府采購(gòu)政策實(shí)施的跟蹤、評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。推廣科技人員入股、股票期權(quán)等激勵(lì)模式。加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)推廣和交易。營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、寬容失敗、求真務(wù)實(shí)、勇于創(chuàng)新等創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化氛圍。

五是完善有利于科技創(chuàng)新的財(cái)稅政策。積極推進(jìn)對(duì)高技術(shù)企業(yè)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型改革，擴(kuò)大增值稅抵扣范圍，促進(jìn)高技術(shù)企業(yè)增加科技投入。對(duì)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)，購(gòu)買自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的企業(yè)，在加速折舊、研發(fā)費(fèi)用扣除、投資抵免等方面研究制定更加優(yōu)惠的稅收政策。

（二）完善促進(jìn)人力資本素質(zhì)提升的教育體制

加快發(fā)展職業(yè)教育和終身教育，壯大高技能、高素質(zhì)勞動(dòng)者隊(duì)伍，培育能夠適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，技術(shù)開(kāi)發(fā)能力強(qiáng)，熟悉國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新型復(fù)合型人才?；A(chǔ)教育要由注重同一性和規(guī)范性向鼓勵(lì)多樣性和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變，由注重對(duì)學(xué)生的灌輸式教學(xué)向啟發(fā)式教學(xué)轉(zhuǎn)變，由重視知識(shí)單向傳授向重視師生研討、重視創(chuàng)造知識(shí)轉(zhuǎn)變。職業(yè)培育要加快管辦分離，改革創(chuàng)新社會(huì)辦學(xué)體制，深化公立職業(yè)教育改革，積極發(fā)展各類民辦教育機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)校企合作，擴(kuò)大開(kāi)放式辦學(xué)。高等教育要堅(jiān)持“大眾化教育”和“精英教育”相結(jié)合，大多數(shù)大學(xué)主要承擔(dān)“大眾化教育”任務(wù)，逐步建立“寬進(jìn)嚴(yán)出”的體制機(jī)制，少數(shù)大學(xué)主要承擔(dān)“精英教育”、培養(yǎng)杰出人才的任務(wù)，實(shí)行“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”的機(jī)制。

（三）完善市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制

培育制度完善、機(jī)制靈活、創(chuàng)新力強(qiáng)的市場(chǎng)主體。加快建立國(guó)企從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的通道，減少國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與民爭(zhēng)利。擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，提高國(guó)有資本紅利收取比例，從制度上為消除國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資、粗放經(jīng)營(yíng)行為奠定基礎(chǔ)。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建一批股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、治理結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)行機(jī)制高效、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大中型現(xiàn)代公司制企業(yè)。引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)加快產(chǎn)權(quán)制度改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，加快形成一批經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活、創(chuàng)新能力強(qiáng)的中小企業(yè)。

完善以市場(chǎng)為導(dǎo)向的準(zhǔn)入、退出和兼并重組機(jī)制。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，推行負(fù)面清單管理，各類市場(chǎng)主體可依法進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。加快完善由能耗、水耗、資源綜合利用和安全、質(zhì)量及職工健康、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等組成的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，綜合運(yùn)用財(cái)稅、土地、金融、環(huán)保等手段，對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)退出制度，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資不抵債的各類市場(chǎng)主體，實(shí)施相同的市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)和退出援助制度，加快淘汰落后產(chǎn)能，逐步化解工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩。加快完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善兼并重組公共服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制重組，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。endprint

（四）加快行政、財(cái)稅、資源環(huán)境、金融等領(lǐng)域改革

進(jìn)一步改革行政管理體制。理順政府與市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，政府不再直接投資辦企業(yè)，不再直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。完善政績(jī)考核體制，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

加快形成有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的資源要素價(jià)格形成機(jī)制和環(huán)境保護(hù)制度。從消除“高投入、高消耗、高污染、低效益”產(chǎn)業(yè)存在的體制基礎(chǔ)和形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼機(jī)制出發(fā)，建立切實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度及環(huán)境損害成本、代內(nèi)與代際公平成本的資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，尤其要加快推進(jìn)水、氣、電等資源性產(chǎn)品的階梯價(jià)格改革。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地、同權(quán)、同價(jià)。改革資源產(chǎn)權(quán)制度和環(huán)境保護(hù)制度，推動(dòng)資源能源節(jié)約集約利用。探索開(kāi)征環(huán)境稅，探索建立排污權(quán)、碳排放權(quán)有償取得和交易制度。

健全促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的財(cái)稅制度。進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。加快開(kāi)征房產(chǎn)稅，擇機(jī)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，完善地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府可支配的財(cái)力，加快形成有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅收體系。制定有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新積極性的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)利用先進(jìn)技術(shù)，加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；給予企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)淘汰能耗高、污染大的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

完善有利于技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整的金融市場(chǎng)體系。完善多層次的資本市場(chǎng)體系，促進(jìn)主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板等交易所市場(chǎng)與“新三板”等柜臺(tái)交易市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點(diǎn)擴(kuò)大至全國(guó)，大力發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級(jí)提供便捷、高效、適用的金融服務(wù)。適時(shí)賦予地方政府自主發(fā)行債券的權(quán)利，探索發(fā)展地方債券市場(chǎng)，為地方政府提供規(guī)范的融資渠道，減輕地方政府對(duì)投資和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的過(guò)度依賴，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件。

（五）完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系

加快構(gòu)建功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。加快推進(jìn)由過(guò)去傾斜式的結(jié)構(gòu)性政策為主，向支持關(guān)鍵環(huán)節(jié)的功能性政策為主轉(zhuǎn)變。通過(guò)財(cái)政、稅收、金融等制度創(chuàng)新和政策優(yōu)惠，重點(diǎn)支持研發(fā)、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、品牌培育、供應(yīng)鏈管理等制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及節(jié)能減排、專門化分工等功能性目標(biāo)。努力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，規(guī)范地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序，減少以至禁止導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)的政府補(bǔ)貼行為，減少政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接干預(yù)，避免體制因素帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象。

加快營(yíng)造有利于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。實(shí)行技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)引導(dǎo)“雙輪”驅(qū)動(dòng)，一方面加快制定促進(jìn)先進(jìn)制造技術(shù)、新能源、復(fù)合材料、納米材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅、信貸、進(jìn)出口政策，另一方面加快信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、應(yīng)用示范基地等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)終端用戶購(gòu)買使用先進(jìn)制造設(shè)備和產(chǎn)品給予補(bǔ)貼，為先進(jìn)制造技術(shù)和新型產(chǎn)品推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件。實(shí)施更加嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加大對(duì)侵權(quán)、假冒、盜版等行為的懲罰力度。

（六）提升產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平

提高利用外資水平和質(zhì)量，工業(yè)領(lǐng)域要減少土地優(yōu)惠、稅收返還等前端環(huán)節(jié)的優(yōu)惠政策，增加對(duì)引進(jìn)后提高綜合效益的支持，對(duì)外資企業(yè)投入和轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)、與本土企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)配套、國(guó)外母公司科技成果在中國(guó)產(chǎn)業(yè)化等行為予以支持。服務(wù)業(yè)市場(chǎng)要進(jìn)一步向外資開(kāi)放，加快銀行、保險(xiǎn)、證券、電信、商貿(mào)、運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)的外資引進(jìn)。適度開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，引進(jìn)外國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)、資金，通過(guò)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，在政策引導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、投資審批、財(cái)稅融資支持、對(duì)外投資保護(hù)、信息服務(wù)等方面為企業(yè)“走出去”提供良好服務(wù)，支持企業(yè)走出去，通過(guò)全球范圍內(nèi)配置資源轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)存在過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能向外轉(zhuǎn)移，推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。提升技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)放合作水平，鼓勵(lì)企業(yè)充分利用國(guó)際科技資源， 開(kāi)展國(guó)際創(chuàng)新合作。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）endprint