地方政府層級體制改革持續(xù)推進的影響因素及對策研究——基于地方治理的分析視角

柯學民，劉小魏

（1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079）

權力配置和層級設置是政府機構(gòu)設置的基本問題，也是地方政府體制改革的關鍵?？茖W合理的權力設置與層級關系不僅是政府高效運行的基礎，也是政府治理能力現(xiàn)代化的關鍵。20 世紀80年代以來，世界上越來越多的國家開始推行以權力下放、減少政府層級為核心的政府治理變革，賦予地方政府更多的自主權及靈活性，以提高政府效能，更加快速地回應民聲的需求。在中國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及科學發(fā)展觀、“中國夢”等一系列發(fā)展戰(zhàn)略的提出，尤其是我國以“大部制”改革為代表的政府橫向方面的行政管理體制改革的不斷深入，政府縱向?qū)蛹壒芾眢w制改革的需求將愈發(fā)強烈。基于地方治理的分析視角，對不同層級間政府職能進行合理定位，繼而對不同層級間政府權力運行關系進行優(yōu)化調(diào)整，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮地方政府作用，建立政府橫向“大部制”改革與縱向?qū)蛹夡w制改革相互促進、相互協(xié)調(diào)機制，才能全面推進行政管理體制改革，推進政府治理能力現(xiàn)代化。

一、地方治理及其中國適用性

（一）地方治理的興起

“治理”源于拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，在英文中用“governance”表示，原意指管理、控制、操縱、支配的意思。20 世紀90年代以來，治理成為西方政治學、社會學、經(jīng)濟學和管理學領域風行一時的極具創(chuàng)新內(nèi)涵的概念，被廣泛地運用于社會、政治及經(jīng)濟領域。人們在不同領域基于不同的立場和視角來理解治理，導致了多種不同版本的對治理的解釋，“在過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。［1］盡管如此，“治理表達了人們希望在無需國家強制力量的條件下追求共同目標和實現(xiàn)共同利益的美好意愿?！保?］

地方治理是治理理念在地方公共事務處理上的具體運用過程。See Richard C.Box 指出：（地方治理實踐）它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界；它強調(diào)以分權化為主導的地方的權力和自主管理能力，但又倡導不同層次政府之間、地方政府與民營企業(yè)組織之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關系。［3］根據(jù)See Richard C.Box 的觀點，地方治理可以理解為在一定的地方空間范圍內(nèi)，通過不同層級間政府權力運行關系的優(yōu)化調(diào)整，政府與非政府組織、私人部門、公民社會的多元合作以及不同區(qū)域間政府的政策協(xié)調(diào)，以及時回應公眾需求，維護地方公共利益，促進地方經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的一種治理模式。地方治理強調(diào)民主、參與、互動式多元主體管理，體現(xiàn)了地方政府權力配置和行為方式的重大轉(zhuǎn)變，是地方政府自主改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程。

作為20 世紀80年代在西方發(fā)達國家最先興起的地方政府管理變革運動，地方治理的興起，一方面源于經(jīng)濟全球化的推動，是一國地方政府和公民社會在全球化浪潮下的自我調(diào)整、自我完善、自我適應的過程；另一方面，更主要的是，西方地方治理的興起是源于“政府失敗”和“市場失靈”的第三種道路選擇。在自由放任主義階段，西方國家極力奉行亞當·斯密的自由市場經(jīng)濟理論，認為市場機制可以使資源配置達到帕累托最優(yōu)，政府只需扮演“守夜人”角色，不需要直接干預市場經(jīng)濟活動。到了資本主義壟斷階段之后，西方國家頻頻爆發(fā)的經(jīng)濟危機打破了“市場萬能”的神話，使人們逐步認識到市場的缺陷，而“市場失靈”所造成的種種問題是市場自身所無法解決的，“凱恩斯主義”理論由此抬頭。凱恩斯政府干預主義最初確實起到了糾正“市場失靈”的作用，但到20 世紀70年代后又暴露出了更多的問題。20 世紀80年代以來，針對“政府失靈”所造成的政府財政危機與信任危機，一場聲勢浩大的“新公共管理”運動浪潮在資本主義世界范圍內(nèi)興起，其主要主張是將市場機制與私營部門的管理方法和技術引入政府公共管理，以“重塑政府”。在市場與政府的選擇上，鐘擺再一次擺向了市場。然而，新公共管理理論在實踐中同樣也暴露出了局限性，它用經(jīng)濟學觀點和方法分析公共組織，對市場價值的過度崇拜等等引起了許多人對它的不滿。20 世紀80年代，查爾斯·沃爾夫曾指出，“市場與政府之間的選擇是復雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面（二擇其一），這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇”。［4］面對不可避免的“市場失靈”與“政府失敗”，越來越多的人開始積極尋求政府改革的“第三條道路”。20 世紀90年代，在全球范圍內(nèi)，地方治理的興起無疑正是在市場與國家的這種不完善的結(jié)合之外的一種新選擇。［5］

遺憾的是，地方治理也不是完美無缺的，它也會面臨現(xiàn)實困境。正如鮑勃·杰索普所言：“雖然有愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗，我們?nèi)圆粦敽鲆曇环N可能：以治理取代市場和/或等級統(tǒng)治是會失敗的。治理的失敗可以理解為是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標所致?！保?］

（二）地方治理的中國適用性

地方治理被引入中國之后，關于治理在中國的適用性問題已經(jīng)引起學界越來越大的爭議。有學者認為，地方治理作為一種新的民主制度，在西方發(fā)展有其依賴的制度環(huán)境，它是以民主政治、市場經(jīng)濟與公民社會的成熟與發(fā)展為根基的；中國由于有著與西方國家截然不同的政治、經(jīng)濟、社會治理環(huán)境，如果忽視中西方治理環(huán)境的巨大差異，作為超越“政府失敗”與“市場失靈”的地方治理將會面臨著極大的治理失靈風險。比如劉建軍就認為，在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會使中國在改革開放時代所奠定下來的現(xiàn)代化成果遭致毀滅性的打擊……把西方現(xiàn)代政治已經(jīng)成型之后產(chǎn)生出來的治理理論，視為是解決中國問題的靈丹妙藥，顯然是一種幻想。［7］

當然，也有不少學者對地方治理理論能否在中國應用持有積極的看法，他們認為起始于西方發(fā)達國家的地方治理理論雖然潛藏著西方資本主義國家意識形態(tài)和政治價值取向，是在資本主義土壤中生長起來的一種理論，但它對我國行政管理體制改革仍具有重要的借鑒價值，應該在“取其精華、去其糟粕”的基礎上，探索一條既有治理共性又有中國特色的地方治理之道。何顯明認為，“盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國語境下的特殊意義”，［8］它“至少可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識依賴?！保?］

上述研究成果為我們分析地方治理理論在中國的適用性提供了重要的啟迪。在十八屆三中全會上，中國共產(chǎn)黨作出了關于《全面深化改革若干重大問題的決定》，改革總目標是完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是黨首次提出將“治理”理論應用于國家改革實踐，標志著中國改革開放進入一個新的發(fā)展階段，也給關于地方治理理論是否適用于中國的爭議劃上了句號。這意味著在西方土壤中生長起來的地方治理理論對我國地方政府層級制改革如何持續(xù)推進具有非常重要的啟示，它對我國不同層級間政府如何分權協(xié)作，政府如何處理好與市場、社會的關系，不同區(qū)域間政府如何溝通合作以及對政府的行政（決策）民主和行政管理方式創(chuàng)新等等都具有重要借鑒意義。

二、地方政府層級體制改革推進現(xiàn)狀

自從浙江20 世紀90年代推行“強縣擴權”改革以來，全國已有20 多個省份不同程度地推行了以“省直管縣”體制改革為代表的地方政府層級體制改革。在推動“省直管縣”體制改革過程中，各省堅持因地制宜、分類指導的原則，進行了“行政省直管縣”、“財政省直管縣”、“強縣擴權”和“擴權強縣”等多種形式的實踐探索，并在此基礎上進行選擇與組合，形成了不同類型的“省直管縣”改革模式，并在改革進度、改革時間及改革批次上呈現(xiàn)出不同特征（見表一）。

首先，從改革模式上來看，“省直管縣（市）”改革模式主要有7 種：“財政省直管縣+強縣擴權+擴權強縣”模式、“行政省直管縣+擴權強縣”模式、“強縣擴權+（準）財政省直管縣（試點）”模式、“財政省直管縣+擴權強縣+行政省直管縣試點”模式、“擴權強縣（試點）+（準）財政省直管縣”模式、“強縣擴權+財政省直管縣+擴權強縣”模式，“財政省直管縣”模式、“強縣擴權+擴權強縣+財政省直管縣+行政省管縣試點”模式。涉及的省份除直轄市外有24 個（東部、中部及西部各有8 個），占全國?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的77.4%。其中實行“強縣擴權+（準）財政省直管縣（試點）”模式的省份最多，達到11 個，占45.8%；其次是“擴權強縣（試點）+（準）財政省直管縣”模式有4 個，占16.7%；“強縣擴權+財政省直管縣+擴權強縣”模式也有4 個，占16.7%；然后是實行“財政省直管縣”的省份有2 個，占8.3%；最后是實行“行政省直管縣+擴權強縣”模式、“財政省直管縣+擴權強縣+行政省直管縣試點”模式及“強縣擴權+擴權強縣+財政省直管縣+行政省管縣試點”模式省份各1 個，分別占4.2%。

其次，從改革進度上看，總體來說，除海南以外，其余23 個省份在改革中大體遵循的是市管縣—財政省直管縣/強縣擴權/擴權強縣—行政省直管縣—省直管縣的演進邏輯，但到目前為止，只有江蘇、黑龍江兩個省份在改革中進行了“行政省直管縣”試點，其余多數(shù)省份（21 個）在改革進程中仍處于“行政省直管縣”的過渡階段，這些省份基本都采取了將“財政省直管縣（試點）”與“強縣擴權（試點）”及/或“擴權強縣（試點）”改革相結(jié)合的方式，推進“省直管縣”體制改革。在這21 個省份中，又當屬浙江省改革力度最大，在連續(xù)五輪放權改革基礎上，其大多數(shù)縣（市）幾乎獲得了地級市具有的全部權力，基本實現(xiàn)了“準行政省直管縣”；當然，這些省份中又當屬江西、青海兩個省份改革力度最弱——它們在改革中僅僅只是推行了單一的“財政省直管縣”改革（試點），在改革進程中仍處于初始階段。

再次，從改革的時間上看，“省直管縣”改革最早起始于1953年浙江與寧夏的“財政省直管縣”，之后1988年海南推行“行政省直管縣”，1992年浙江、河南推行“強縣擴權”改革。當然，“省直管縣”體制改革興起于2003年之后，當年，山東、湖北開始推行“強縣擴權”改革，而福建開始推行“擴權強縣”改革。2004年，廣東、安徽、黑龍江加入改革大潮，其中廣東、黑龍江推行的是“強縣擴權”改革，安徽推行的是“財政省直管縣”改革。到2005年，又有6 個省份加入到改革中來，其中推行（準）“財政省直管縣”的有遼寧、吉林、江西3 省，推行“強縣擴權”的有河北、甘肅2省，推行“擴權強縣”的有湖南1 省。2006—2007年，山西、四川、陜西、江蘇、青海5 個省份開始推行改革，其中山西、四川、陜西推行的“強縣擴權”改革，江蘇、青海推行的是“財政省直管縣”改革。2009—2010年推行改革的有云南、廣西2 省，云南推行的是“強縣擴權”改革，廣西推行的是“財政省直管縣”?！笆≈惫芸h”改革起步最晚的當屬貴州，該省直到2013年才開始推行“財政省直管縣”改革。

最后，從改革批次來看，除青海僅僅在2007年推出1次改革以外，絕大多數(shù)省份在改革中都堅持了循序漸進、穩(wěn)步推進的原則，先試點、后擴大，分步驟、分層次地推行了多批次改革。其中，浙江、河南、黑龍江、安徽等省份批次最多，達5 次；廣東、山西、江西等省份有4 次；遼寧、河北、甘肅、江蘇、福建、湖北、湖南3 次；海南、山東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏、廣西、吉林2 次；青海1 次

三、地方政府層級體制改革持續(xù)推進的影響因素

表1：各省“省直管縣”體制改革模式、進度、時間及批次一覽表

以“省直管縣”體制改革為代表的地方政府層級體制改革，雖然對提高政府效率、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了重大作用，然而，由于種種原因，改革也遭遇了不少難題，直接制約了了改革的持續(xù)推進。從以上分析可以看出，到目前為止，除海南以外，全國23 個推行“省直管縣”體制改革的省份中還沒有一個真正實現(xiàn)了完全意義上的“省直管縣”，有很多省份仍在進行財政“省直管縣”改革試點，有些并沒有如期實現(xiàn)財政部2009年所提出的改革總目標（即在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革），尤其是一些中西部省份（如云南和貴州），改革起步較晚，目前仍處于小范圍內(nèi)改革試點階段，一些省份改革進程緩慢甚至陷于停滯。探尋影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進的根本因素，是當前政府和學界面臨的急迫任務。從根本上講，本文認為，影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進的主要因素主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）市場經(jīng)濟發(fā)育程度是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進的關鍵因素

市場化改革徹不徹底，市場經(jīng)濟發(fā)育健全不健全，市場在資源配置中能否起到?jīng)Q定性作用，政府能否完全轉(zhuǎn)變職能更好地發(fā)揮作用，是地方政府層級體制改革能否持續(xù)推進的根本前提。浙江地方政府層級體制改革之所以能夠走在全國的前列，其最根本的原因是浙江作為全國發(fā)展民營經(jīng)濟的先導，其市場化改革為地方政府角色定位、行為選擇以及職能轉(zhuǎn)變構(gòu)建了特定的約束條件和激勵機制，塑造了相對合理的政府與市場的關系；而在中西部地區(qū)越來越多省份競相模仿和移植的“浙江模式”之所以在近年來又遭遇深刻危機，其最根本原因也在于市場化改革不徹底——浙江歷來存在市場發(fā)育的結(jié)構(gòu)性缺陷，其繁榮的商品市場掩蓋了要素市場發(fā)育嚴重不足的缺陷，這造成浙江民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級乏力，成為當前浙江成千上萬的中小企業(yè)經(jīng)營困難的根源。根據(jù)卓勇良、潘哲琪對浙江市場化進程的研究，浙江雖然長期處于中國市場化進程前列，但近幾年領先優(yōu)勢有所弱化，部分市場化指標（如企業(yè)資產(chǎn)利潤率）甚至位居全國中后列，在市場化結(jié)構(gòu)方面變動尤其緩慢——2004～2011年浙江市場化結(jié)構(gòu)年變動率僅為9.9%，比全國平均水平低5.9 個百分點，僅為全國平均水平的62.7%，［10］這在一定程度上回答了“浙江模式”遭遇困境的深刻原因。毋庸諱言，在市場經(jīng)濟發(fā)育不完善、市場化改革沒有取得實質(zhì)性成效的情況下，地方政府層級體制改革績效必定是有限的，其在更廣范圍內(nèi)和更深程度上得以持續(xù)推進也必定舉步維艱。

此外，市場化發(fā)育不均衡也是影響“省直管縣”體制改革持續(xù)推進的重要因素。我國東、中、西部地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)育程度極不均衡，不同區(qū)域之間經(jīng)濟社會發(fā)展也不平衡，即使是同一個省份，不同縣市之間市場化發(fā)育水平也有很大的差異?！暗貐^(qū)之間的巨大差異，決定了各地在發(fā)展過程中面臨的行政體制問題是各不相同的，決定了同一個行政體制方案在各地的實施可能會出現(xiàn)截然不同的局面?！保?1］也就是說，區(qū)域之間市場化發(fā)育不均衡以及由此造成的經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，增加了“省直管縣”體制改革的復雜性、艱巨性及不可預測性，必然會影響改革的持續(xù)推進。

（二）“壓力型體制”是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進的基礎因素

所謂壓力型體制，是指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。”［12］政府層級間的壓力型體制的核心機制是“政治化機制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經(jīng)濟上的激勵和懲罰。［13］在壓力型體制下，下級政府與上級政府之間形成了一種不對等關系，掌握了權力優(yōu)勢與資源優(yōu)勢的上級政府在某種程度上形成“單邊壟斷”。上級政府將“政治任務”層層加壓和遞增，形成“省壓市—市壓縣—縣壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓村組”的模式，并最終以GDP 加以量化和考核，并以獎勵升遷和“一票否決制”實現(xiàn)正、負激勵。［14］

近些年來，地方政府層級體制改革雖然通過多種方式賦予縣（市）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府越來越多的經(jīng)濟社會管理權，然而這種權力下放是一種不完整的權力下放，并沒有完全改變不同層級政府間的行政隸屬關系，上級政府仍可以在人事任免等多方面對下級政府進行控制；而且，這種權力下放是在現(xiàn)行的政治體制內(nèi)以上級政府向下級政府放權的形式實現(xiàn)的，并不是法律意義的授權，下級政府獲得的權力并不具有法律權威。在地方政府層級體制改革過程中，下級政府作為上級政府行政命令執(zhí)行者的角色并沒有完全發(fā)生改變，省-市-縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同層級政府間仍主要體現(xiàn)為一種比較典型的“壓力型”體制。只要不同層級政府間的這種關系體制沒有發(fā)生根本性改變，不同層級政府間的權力關系優(yōu)化調(diào)整不徹底，不同層級政府間的職能責任不能完全得以理順，即如果不能改變不同層級間政府的命令—控制關系，下級政府仍只是作為上級政府的附屬物，那么下級政府在地方治理中的自主性和創(chuàng)新精神就很難實現(xiàn)。在不同層級政府的層層加壓下，層級越低的政府自然無法擺脫治理任務日益繁重和治理能力愈發(fā)不足的困境，地方政府層級體制改革也很難取得實質(zhì)進展。

（三）“行政區(qū)經(jīng)濟”是影響地方政府層級體制改革持續(xù)推進的重要因素

“行政區(qū)經(jīng)濟”是中國改革開放以來興起的一種“由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟現(xiàn)象。”［15］其實質(zhì)是地方政府為了追求地方經(jīng)濟利益的地方保護主義，是行政力量主導下的經(jīng)濟區(qū)域與行政區(qū)域的高度重合，是制約經(jīng)濟社會要素合理流動，影響區(qū)域經(jīng)濟一體化的嚴重障礙。改革開放以來，隨著市場化、全球化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，一方面，單位行政區(qū)域內(nèi)大量社會公共問題向毗鄰行政區(qū)域的日益“外溢”和滲透延伸，或者說“內(nèi)部”公共問題出現(xiàn)“區(qū)域化”和“無界化”的態(tài)勢，傳統(tǒng)的“行政區(qū)經(jīng)濟”政府治理形態(tài)，正歷經(jīng)向一種嶄新的政府治理形態(tài)——區(qū)域公共管理的歷史嬗變。［16］另一方面，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系的日益密切，形成了大量跨地區(qū)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟，如環(huán)渤海經(jīng)濟圈、長江經(jīng)濟帶、陸橋經(jīng)濟帶、京津唐三角區(qū)、長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)、閩南三角區(qū)等。傳統(tǒng)“行政區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展模式已經(jīng)遠遠不能適應區(qū)域經(jīng)濟一體化的要求，這也對現(xiàn)行的行政區(qū)劃提出了嚴峻挑戰(zhàn)。20 世紀80年代興起的“市管縣”體制通過行政區(qū)劃的調(diào)整雖然在一定程度上消除了市域范圍內(nèi)縣與縣之間的行政壁壘，但并沒有突破市與市之間行政區(qū)劃的限制，而把中心城市的作用發(fā)揮又限制在一個新的框架之內(nèi)。21 世紀以來，“省直管縣”體制改革又在我國多個省份興起，在地方政府職能尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，地方保護主義沒有完全消除的情況下，全面推行“省直管縣”體制恐怕也很難完全克服“市管縣”體制的弊端，而只能是使市與市之間的行政壁壘繼續(xù)演變?yōu)榭h與縣之間的行政阻隔。從這個意義上講，地方政府層級體制改革能否打破“行政區(qū)經(jīng)濟”的束縛，建立基于平等、談判、協(xié)商、契約的地方間溝通與合作機制，避免改革陷入行政區(qū)劃反復調(diào)整的怪圈以及可能造成的區(qū)域內(nèi)分散化發(fā)展和無序化競爭局面的出現(xiàn)，并促進市場要素區(qū)域之間的自由合理流動，實現(xiàn)區(qū)域資源有效配置與合理利用，對于改革能否取得預期績效和改革的持續(xù)推進具有重要意義。

四、持續(xù)推進地方政府層級體制改革的對策建議

地方政府層級體制改革是國家政治體制改革和行政體制改革的重要組成部分，從地方治理的視角理解地方政府層級體制改革，不能簡單地將其視為行政區(qū)劃的重新調(diào)整，而必須將其視作市場經(jīng)濟條件下地方政府治理行為與模式的重塑?；蛘哒f，當前由于各種現(xiàn)實問題和矛盾所引發(fā)的地方政府層級體制改革訴求，實質(zhì)上是中國已經(jīng)日趨成熟的市場機制、不斷壯大的公民社會以及地方政府自主權的自我擴張對與之相適應的政府治理新模式的一種制度需求與呼喚。因此，地方政府層級體制改革，不僅意味著地方政府層級的優(yōu)化調(diào)整，更重要的是需要理順不同層級政府間的職責權限，切實推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立政府與市場、社會合理的分工與合作關系，同時借助社會力量和公眾參與，推動不同區(qū)域政府間的溝通合作。

（一）地方政府層級體制改革，應切實推動政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府、市場、社會三者之間權力結(jié)構(gòu)和權力運行關系，明確政府、市場和社會三者各自的職能范圍，建立起政府與市場、社會、公民多元協(xié)商合作的治理結(jié)構(gòu)

當代中國的地方治理有著不同于西方國家的經(jīng)濟社會環(huán)境。在西方市場經(jīng)濟較發(fā)達國家，地方政府主要承擔公共產(chǎn)品和公共服務的供給職能，而基本不需要履行過多的經(jīng)濟發(fā)展職能。而在中國，長期以來特殊的國情使得地方政府不得不把組織和推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作為自己的重要職責，相應地，能不能把地方經(jīng)濟搞上去，是評價地方政府工作成效的關鍵性指標。在這種情況之下，政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情，而該政府做的事情又沒有完全做好。

因此，從地方治理的視角分析地方政府層級體制改革，首先，需要切實推進政府職能轉(zhuǎn)變，對政府與市場、社會三者之間的權力結(jié)構(gòu)和權力運行關系進行優(yōu)化調(diào)整，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。其次，要依法公開行政權力運行流程，減少不必要的行政審批環(huán)節(jié)，建立各級政府的權力清單制度，明晰每個部門、每個單位、每個職位的權責，給權力劃定明確邊界，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。第三，要“從根本上收縮政府管理社會、經(jīng)濟事務的權力，合理規(guī)約政府的治理邊界，在政府、市場與社會的良性互動中實現(xiàn)地方治理，形成政府-市場-社會多中心治理的格局?！保?7］第四，在這個過程當中，尤其要注意從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。只有非政府組織、私人部門和廣大公民能夠廣泛參與到地方公共事務的具體治理過程中來，才可能有效解決改革中權力下放、權力外放所造成的權力監(jiān)督和制約問題，達到“善治”的目的。最后，針對各地市場經(jīng)濟發(fā)育程度的不同，應尊重地區(qū)之間的差異性，在明確改革的總體方向、指導原則前提下，允許各地因地制宜地制定不同的“省直管縣”改革方案，采取不同的改革模式改革時間及進度。就目前來說，浙江等東中部一些省份應在中共十八大提出的全面深化改革的新機遇、新環(huán)境下，進一步大膽創(chuàng)新，在“省直管縣”體制改革中將民主政治、市場經(jīng)濟、和諧社會、先進文化、生態(tài)文明協(xié)同推進；而對于西部欠發(fā)達省份而言，改革則不適合“一刀切”，各省份應在綜合考慮經(jīng)濟條件、市場發(fā)育程度、人口規(guī)模、民族狀況、地理環(huán)境等條件基礎上決定實行何種改革模式甚至是維持原樣，應允許和鼓勵各省進行各種有益的探索，在相互的經(jīng)驗借鑒和制度移植過程中，實現(xiàn)改革的分類推進。

（二）地方政府層級體制改革，應對不同層級政府間的行政權力運行關系進行優(yōu)化調(diào)整，理順省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各自的權能分工，改變政府間命令—控制的等級關系，形成一種平等、分權、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關系

當代中國的地方治理有著不同于西方國家的政治體制環(huán)境，最主要的表現(xiàn)是不同政府層級間存在著一種“壓力型體制”。要徹底消除政府間“壓力型體制”，在“省直管縣”體制改革上決不是簡單地減少一兩個行政層次，其關鍵在于打破政府權力自上而下的單向度統(tǒng)治，建立起不同層級政府間合理的權能分工體系，在改革中逐步淡化層級觀念，倡導一種平等、合作、分權、協(xié)調(diào)的新型政府間關系。

首先，省級政府主要負責落實中央政府制定的決策，協(xié)調(diào)市縣政府間事務，以及切實履行省級轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共產(chǎn)品、公共服務的提供職能。在省級政府與市縣政府的職能優(yōu)化調(diào)整中，目前尤其應當突出省級政府在基本公共服務供給中的職責，強化省級政府在基本公共服務均等化中的統(tǒng)籌功能，建立以省級政府為主，以市縣政府為輔的分工體系。其次，市縣政府應在“市縣分治”的基礎上進行各自的功能定位——地級（及以上）城市政府集中精力于城市建設，改善城市投資環(huán)境和基礎設施建設，發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能；縣（市）政府作為直接管轄和服務農(nóng)村的一級政權，其職能重心要逐步轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)建設，促進農(nóng)業(yè)市場化、現(xiàn)代化，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足轄區(qū)居民基本公共服務需求。第三，在省市縣權能分工的基礎之上，建立以法律為紐帶的不同層級政府間平等、分權、合作、協(xié)調(diào)的新型政府間關系，通過共同協(xié)商、平等合作來處理日益復雜的社會公共事務和不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

（三）地方政府層級體制改革，應超越行政區(qū)劃的界限，破除地方本位主義和地方保護主義，建立不同地方政府之間的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機制，并借助社會力量和公眾參與，達成區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展

當代中國的地方治理還有著不同于西方的社會體制環(huán)境，集中體現(xiàn)在中國還沒有形成發(fā)育成熟的公民社會，不能夠借助公民社會對政府行為形成有效約束。由此，地方政府官員追求政績最大化的行為可能會影響地方公共利益最大化，甚至造成不同區(qū)域之間的惡性競爭，形成地方保護主義。地方政府層級體制改革既不能消除縣市之間的競爭，更不能消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的競爭。從地方治理的視角分析，問題的關鍵在于地方政府層級體制改革能否打破地方保護主義，形成所謂的“自由活動空間”和“自由流動資源”，建立起一種有效引導和促進良性競爭的不同區(qū)域政府間、不同層級政府間基于平等、合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關系基礎之上的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機制。

首先，省政府要引導市與市、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間走差異化發(fā)展道路，并通過簽訂政府間公共產(chǎn)品互助協(xié)議等方式進行互助合作，將各自擁有的資源有效整合到區(qū)域公共產(chǎn)品的供給體系中去，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)，提升區(qū)域公共產(chǎn)品的整體水平。其次，在建立不同區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機制的過程中，尤其要注意大力發(fā)展非政府組織、私人部門和公眾個人共同參與。區(qū)域合作治理只有建立在區(qū)域利益相關者的高度認同和共同參與的基礎上，才能在目標上匯集多個利益相關者的要求，實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。第三，還要建立不同區(qū)域政府間不正當競爭的剛性約束機制。縣市政府也是“經(jīng)濟人”，在合作過程中也會想方設法采取機會主義策略，以各種行政干預手段扭曲公平競爭機制，最大限度的追求自我利益。為此，在改革過程中，需要切實強化省級政府的綜合協(xié)調(diào)功能，建立健全政府之間競爭的制度規(guī)則體系，避免政府之間的零和博弈。

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