環(huán)境決策中公眾自主參與和政策的反思變遷*——以典型事件為例證

孫壯珍，宋 偉

（1.西南科技大學 政治學院，四川 綿陽 621010；2.中國科學技術大學 公共事務學院，安徽 合肥 230022）

達仁道夫指出“現(xiàn)代社會沖突是一種應得權利和供給、政治和經(jīng)濟、公民增長和經(jīng)濟增長的對抗”，［1］（P3）他認為一個社會經(jīng)濟的增長并不必然帶來公眾各項權利的提升。目前在我國隨著公眾環(huán)境意識的覺醒，同時伴隨著生態(tài)的貶值和剝奪，［2］（P38）公眾開始要求享有自己的環(huán)境權。環(huán)境權是伴隨環(huán)境危機而產(chǎn)生的權利，是人類享有在健康、舒適的環(huán)境中生存的權利。它既是一項法律權利，同時也是一項自然權利，是不能剝奪的實在人權。［3］而要真正享有權利，公眾就必須參與到環(huán)境政策的制定過程。華爾采和米勒多強調指出，最基本的個人權利不是別的，而正是個人的成員資格和公民資格，沒有積極的政治參與，這種成員資格和公民資格就不能真正實現(xiàn)，從而個人權利也不能充分實現(xiàn)。［4］

一、環(huán)境決策中公眾的自主參與

美國社會學家，公民參與理論的先驅雪莉·安斯坦（Sherry R.Arnstein）指出：“公民參與是一種公民權利的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。［5］公眾自主參與強調的是公眾意見的傳達和反饋，是由公眾及其利益群體自己發(fā)起和推動的參與，它有別于空洞的程序化的動員參與，如Weiner 便認為：強制性動員由于無法顯現(xiàn)出公民在參與過程中的“有所選擇”的能力，因此無法與“自主參與”相提并論。［6］米克斯和米勒用自主參與來表達一種積極主動、甚至熱情參與的精神狀態(tài)，它使人們自愿去爭論、去冒險，甚至去犯錯誤。缺少自主參與將無法把握政策討論的進程，因而無法真正參與其中。［7］（P91）

隨著公民環(huán)境意識的興起，公民在環(huán)境決策中自主參與的概率與要求也對隨之增加，在這里我們借用安斯坦的“公民參與階梯”（A Ladder of Citizen Participation）概念，依據(jù)公眾參與環(huán)境決策中與政府合作的梯度不同，關注三種典型的公眾自主參與形式。

（一）對抗性參與

這種參與具有直接的利益訴求，更多表現(xiàn)為一種對某些急切環(huán)境問題的激進回應和對政府政策的“反叛”。它更多是一種制度外的公眾參與，是公眾在權益受損而正式規(guī)則下的制度性表達又無法進行或無效果時，公眾為了傳遞信息、表達利益需求采取的一種替代策略。［8］（P7）

一些大型工程項目的環(huán)境污染而引發(fā)的“鄰避沖突”，鄰避譯自英文NIMBY，是“別建在我家后院（Not In My Back Yard）的英文簡稱。指居民或所在地單位因擔心鄰避設施（如垃圾場、核電廠、殯儀館等）對身體健康、環(huán)境質量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，并采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。［9］在我國僅在2012年一年，就發(fā)生了多起這樣的沖突：天津PC 項目污染引發(fā)群眾“集體散步”事件；四川什邡民眾因擔心鉬銅項目引發(fā)環(huán)境污染問題向什邡市政府聚集，并逐步演變?yōu)榭棺h行動。同月，江蘇啟東民眾擔心日本王子紙業(yè)集團制紙排海工程項目會影響生態(tài)和近海漁業(yè)養(yǎng)殖，數(shù)萬名市民集結示威。10月，浙江寧波鎮(zhèn)海再次發(fā)生大型示威抗議活動，反對PX（二甲苯）化工廠的擴建。①何艷玲.居民權利意識的興起，鄰避沖突發(fā)生的概率必然會繼續(xù)大增.南方日報.2012-08-31 http://politics.people.com.cn/n/2012/0831/c70731-18883700.html

（二）非對抗性參與

這種參與對政府的環(huán)境決策沒有提出具體的要求，并沒有直接的利益訴求，而是在一種“公民可以做，政府就應該做得更好”的理念下對政府施加壓力，體現(xiàn)為制度外與制度內表達的交叉。

如2011年民間掀起的公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測運動，2011年11月，環(huán)保部公布了《環(huán)境空氣質量標準》（二次征求意見稿）。意見稿中加入了PM2.5 的監(jiān)測項目，但卻顯示實施日期為2016年1月1日，這使得熱議PM2.5 的公眾質疑聲一片。既然官方數(shù)據(jù)千呼萬喚不出來，那么民間自測PM2.5 總是可以的。達爾問自然求知社的員工和志愿者自發(fā)拿起空氣檢測儀，走上街頭，開始自測PM2.5，并通過網(wǎng)絡發(fā)布民間信息。到了年底，這場“我為祖國測空氣”的行動已經(jīng)從北京擴大到全國。

（三）合作參與

這種參與是綠色公民意識發(fā)展的標志，是公眾一種自主管理精神的展現(xiàn)，體現(xiàn)了公眾期望決定自身生活質量的意愿，并反映了公眾對政府的信任與合作的態(tài)度，可視為環(huán)境決策中公眾參與的最高級的形式。它一般表現(xiàn)為制度內的參與。［10］（P6）

2014年4月24日，四易其稿的《環(huán)境保護法》修訂通過。這部法律的修正歷經(jīng)兩屆人大、四次審議、兩次公開征求意見，公民參與的積極性非常高，提出了許多切實可行的意見與建議，在2012年8月27日，十一屆全國人大常委會初次審議環(huán)保法修正案后，向社會公開征求意見和建議，一個月內，共收到9572 位網(wǎng)民的11748 條意見；2013年7月19日到8月18日，全國人大常委會開門立法，草案二審稿再次向社會公開征集意見，共有822 人提出2434 條意見。最后使這部凝聚最大各界共識的法律修正稿得以高票通過。②王瑋.新環(huán)保法一路走來，回應各方期盼時間.中國環(huán)境報.2014-04-30

環(huán)境決策中公眾參與的分類

這三種參與作為環(huán)境政策中公眾自主參與的典型代表，由于參與與政府的合作程度、利益訴求、表達方式以及參與的動力等方面的差異，其參與的程度與效果也不盡相同，對其進行解析，有助于識別參與的公眾類型，從而做到分類引導與管理。

二、環(huán)境決策中公眾自主參與產(chǎn)生的內在原因

據(jù)政治參與藍皮書（2012）調查數(shù)據(jù)顯示，中國民眾的實際“政策參與”水平低，調查指出，如果按照總分為10分的評分標準，全體被調查者的得分均值為4.21 分，總體處于中等偏下水平，這顯示出中國公民政策參與的基本模式僅是“接受型的政策參與模式”。［11］（P102）但處于低水平參與模式階段的公眾在環(huán)境決策領域為什么卻表現(xiàn)得異?；钴S，并出現(xiàn)了較強的自主參與傾向？

（一）公眾偏好的轉變，使其自覺關注環(huán)境決策

在我國隨著經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的工業(yè)化與城市化生產(chǎn)生活方式的反生態(tài)本質或不可持續(xù)的特征暴露無遺，公眾意識到環(huán)境污染已經(jīng)越來越成為公眾健康的威脅時，保護環(huán)境首先就是保護自己的生存權，因而社會的性質開始發(fā)生轉變，“不平等”的社會價值體系被“不安全的”社會價值體系所取代，社會的驅動力由“我餓”開始轉變?yōu)椤拔液ε隆保?焦慮的共同性代替了需求的共同性。［12］（P56-57）因此，相比生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展帶給人們的邊際效用開始逐步遞減，人們的偏好隨之發(fā)生了轉變，據(jù)2010 中國公眾環(huán)保指數(shù)顯示，73.2%的公眾在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護中會優(yōu)先選擇環(huán)境保護，環(huán)保選擇具有壓倒性優(yōu)勢，另外認為我國環(huán)保已經(jīng)很緊迫的公眾比例將近九成（86.8%）。［13］偏好通過行為表現(xiàn)出來，［14］導致在環(huán)境決策中公眾的自主參與行為逐漸增強，公眾開始自覺尋求和挖掘其中的活動空間。正如亨廷頓指出，現(xiàn)代化最驚人的現(xiàn)象就是他能夠在許多社會勢力中間引起日益增長的意識、內聚力、組織和行動。［15］（P29）

（二）環(huán)境決策中“關切公眾”的產(chǎn)生，使利益表達組織化

環(huán)境決策中公眾偏好的轉變導致關切公眾的產(chǎn)生，關切公眾（attentive public）和一般公眾（general public）有很大不同。前者在數(shù)量上永遠是總人口的一小部分，但他們對政府議題不僅十分關心，而且相當了解。后者是大多數(shù)人，他們對多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執(zhí)著地卷入某項爭議。［16］（P107-108）在公眾參與環(huán)保事件的過程中，無一例外會涉及利益受損群體、權利關注群體、知識精英群體，還有一些公益環(huán)保組織，這些群體與組織正是環(huán)境決策中的關切公眾。正因為在環(huán)境決策中關切公眾的產(chǎn)生，使其擺脫了集體行動邏輯的困境，關切公眾將單個人和來自社會分散的資源與能量匯聚起來，形成一種團體的利益訴求，形成組織化的利益表達，形成話語權表達的整體效能，使得擁有不同知識、利益和經(jīng)歷的人利益和發(fā)言權的公共能量場把注意力集中在一個有限的政策可能中。這種可能性在權力、利益和發(fā)言權的公共能量場中都充滿了意向性。在聽、說和相互勸服的過程中有可能改變觀點、調整期望，或創(chuàng)造新的行為能力。［17］（P108）

（三）環(huán)境決策中參與效能的提升，使自主參與的熱情得到激發(fā)

目前政府對環(huán)境政策中公眾參與的敏感度提升，政府正以積極的姿態(tài)聽取公眾的訴求，甚至寬容公眾的某些不妥行為，大多數(shù)項目最終采納或部分采納了公眾的意見。加之媒體和公共輿論的放大效應，使得公眾在環(huán)境決策中參與效能大為提高。一場公民自發(fā)掀起公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測運動促使PM2.5 監(jiān)測方案的提前得以進行；公眾的“鄰避效應”心態(tài)迫使政府考慮問題時會慎之又慎，甚至促使付出真誠努力聽取公眾的需要并認真對待關注；公眾關注的環(huán)境法律修訂稿，可以為了響應公眾的意見與建議，四易其稿。

從經(jīng)濟學的角度分析，公眾作為一個理性人，參與的積極性如何，很大程度上取決于其對參與成本和收益的預期，當預期收益大于成本或并非純粹的負收益時，公眾參與的積極性和主動性就會相對增加；反之，他們往往會以參與冷漠等消極形式進行逃避。［18］（P233）公眾在環(huán)境決策中參與效能的提升，使得基于收益——成本理性考慮的公眾的參與積極性大為提升，開始直接參與環(huán)境決策進行利益博弈。正如參與民主理論家所說的：“參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護性附屬物，它也對參與者產(chǎn)生一種心理效應，能夠確保政治制度運行和在這種制度下互動的個人的心理品質和態(tài)度之間具有持續(xù)的關聯(lián)性?！保?9］（P22）

三、環(huán)境決策中自主參與帶來政策的反思與變遷

在環(huán)境決策中，公眾的自主參與某種程度上可以打破制度“鎖定”的狀態(tài)，帶來政策的良性變遷。諾斯認為，一個國家的政策產(chǎn)生在一開始會因為特定的環(huán)境和政治等因素進入特定的路徑之中。而制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，“一旦一個國家或地區(qū)沿一種軌跡開始發(fā)展，改變發(fā)展道路的成本非常高。盡管存在著其他道路選擇，但是已經(jīng)建立的制度會阻礙對初始選擇的改變?！保?0］（P149）即使初始制度的效率低下，但那些與這種制度共榮的組織為了自己的既得利益會盡力維護它，使整個社會陷入了無效制度，進入了“鎖定”狀態(tài)，而公眾自主參與有助于打破這種“鎖定”狀態(tài)，公眾自主參與意識和環(huán)境危機的交互作用共同驅動了環(huán)境政策的變遷。

在環(huán)境決策中面對來自公眾的質疑與要求參與的直接壓力，政府開始尋求制度的轉變。面對信任危機與合法性的質疑，推動政府在環(huán)境決策的制定過程進行不斷自我反思：決策者開始反思環(huán)境政策的透明度、合法性與接納度，開始追求建立更為有效的、代價更小、更能體現(xiàn)民意、更少浪費時間的制度，開始建立一種容納認知反思性、爭論和審議社會選擇不斷增長的制度形式，創(chuàng)造一種開放的結構，增強政策的彈性與適應性，舒緩公眾與社會的張力。亨廷頓認為：“任何政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與水平和政治制度化程度之間的關系。要保持政治安定，就必須在發(fā)展政治參與的同時，隨之提高一個社會政治制度的復雜性、自主性、適應性和凝聚性?！保?1］（P95）

（一）政策制定中反思環(huán)境與經(jīng)濟的關系

我國在改革開放初期，從實際出發(fā)提出了“社會主義初級階段論”，在此背景下，開始以經(jīng)濟建設為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，雖然這種唯GDP 的發(fā)展模式帶來經(jīng)濟的超常規(guī)增長，但亦不知不覺陷入頻發(fā)的生態(tài)危機之中，對環(huán)境價值關心的增長意味著對政治模式的尋求，制度開始自我反省，正如克拉斯勒觀察到的“制度在經(jīng)歷了一段時間的穩(wěn)定后，會在某一時期被危機所打破，從而生出空發(fā)性的制度變遷?！保?2］國家開始意識到以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價帶來GDP 快速增長不再適應當今社會的發(fā)展，開始了對經(jīng)濟和環(huán)境之間“零和博弈”的模式進行反思：2002年，黨的“十六大”提出了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2007年，“十七大”提出了生態(tài)文明建設理念，十八大報告進一步把生態(tài)文明建設放在突出地位，并提出了建設美麗中國的概念。而到2013年黨的十八屆三中全會首次提出要“用制度保護生態(tài)環(huán)境”。對環(huán)境的反思從理念逐步上升到制度的建設層面。對環(huán)境與經(jīng)濟“零和博弈”模式的反思性，使政府逐漸把環(huán)境議題納入重要議事日程并開始建立相應的環(huán)境治理機構，逐漸把環(huán)境問題當做政府行政過程中的一個重要議題來對待，從而使環(huán)境議題擺脫了長期以來作為經(jīng)濟活動“附帶產(chǎn)品”的性質。

（二）反思環(huán)境決策開放性與包容性，尋求其話語多元化

傳統(tǒng)“內輸入型”的環(huán)境決策體制導致了政府忽視公眾環(huán)境需求，公眾的利益訴求無法表達，引發(fā)社會的強烈不滿，導致環(huán)境群體性事件頻發(fā)。制度開始自我反省，意識到在環(huán)境決策中借助權威力量來協(xié)調多元利益主體間的一致行動，打造政府龐大的“利維坦”，已經(jīng)不太現(xiàn)實。［23］（P198）正如蒂伯爾和韋爾曼指出的那樣“那些以前被認可的典范，即管理者應將所有注意力放在部門內部的操作上，這樣就可以更加經(jīng)濟和更高效的觀念，已經(jīng)變得不合時宜了?！保?4］（P51）封閉環(huán)境決策過程逐漸開放，更具開放性與包容性，政府開始在決策過程中廣泛吸納民意，進行科學決策，開始積極響應黨的十八屆三中全會提出的國家治理應發(fā)揮社會治理作用的方針。

2014年4月24日，四易其稿的《環(huán)境保護法》修訂通過。這部新環(huán)保法的修訂稿從修改到修訂，一路走來，回應社會各方的期盼。兩次向社會公開征求意見，經(jīng)過四次審議，從而最大限度地凝聚和吸納了各方面共識，這是中國環(huán)境立法從閉門造車走向公開博弈，鼓勵公眾參與的標志性事件。在今年全國“兩會”期間，全國人大新聞發(fā)言人傅瑩就提到，通常一部法律三審通過了就可以付諸表決。但是環(huán)保法修訂又增加了審議，就是為了更好地吸納社會才智、吸納社會各方面意見，更好地反映社會關切。希望能夠切實制定出一部高質量、管用的新環(huán)保法。

環(huán)境決策中公眾的自主參與可以為決策者提供有價值信息和反饋，把公眾的對環(huán)境的訴求傳遞給決策系統(tǒng)，減少決策過程的決策信息失真和扭曲。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展21 世紀議程明確提出：如果要使環(huán)境成為經(jīng)濟和政治決策的中心，就必須根據(jù)各國的具體條件來調整，改變決策方式，采納新的參與形式，包括個人、群體和組織需要參與環(huán)境影響評價程序以及了解和參與決策，特別是那些可能影響到他們生活和工作的社區(qū)的決策。［25］

（三）反思環(huán)境決策的回應性與糾錯機制，尋求其合法性

政府回應性通常被理解為政府在公共管理過程中，對公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程。美國行政管理學者格羅弗·斯塔林把政府回應界定為：“回應意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應，并采取積極措施解決問題?！保?6］（P63）因而政府的回應性必然同時伴隨著良性的政策糾錯機制，伴隨著尋求解決政治和社會沖突的替代機制。

一場公民自發(fā)掀起公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測運動促使環(huán)保部表態(tài)：2012年在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市開展PM2.5 監(jiān)測，并且這個分期監(jiān)測的方案最終獲得了國務院的批準通過；2012年大型工程項目的環(huán)境污染引發(fā)“鄰避效應”，公眾對抗性參與均人數(shù)眾多，聲勢浩大，公眾的不認同迫使當?shù)卣匦滤伎继娲鷻C制，促進了對政策的重新設計，這些事件最終的解決無一例外都是當?shù)卣杆傩纪＝ɑ蚓徑ㄎ廴卷椖?；公眾關注的環(huán)境法律修訂稿，可以為了響應公眾的意見與建議，四易其稿，以爭取獲得社會最大的共識。從中不難看出政府對公眾要求及時與負責任的回應。

政府在環(huán)境政策中良好的回應性與糾錯機制，最大限度協(xié)調了公眾與政府之間的利益矛盾，增加公眾對環(huán)境政策的共識和認同感，從而提升環(huán)境政策的合法性。合法性是一種被公眾自覺認同與服從的性質和狀態(tài)，它不等同于法律上的認同，而是公眾內心的所體認的權威和秩序。［27］（P85-86）哈貝馬斯把合法性分為制度的合法性和政策的合法性，兩者對一個政權來說同樣重要，而且政策的合法性更加受到人們的關注。加布里埃爾·A.阿爾蒙德認為：“如果合法性下降，即使可以通過強制手段迫使許多人服從，政府的行為也會受到障礙。”［28］（P36）而在政策合法性來源中，代表有關群體的利益要求和愿望是政策合法性基礎的核心，根據(jù)程序概念，如果政府行為表達了有關各方進行沖突和達成妥協(xié)的這一過程的結果，那它就是合法的。［29］（P21）

四、反思與建議

（一）推動環(huán)境決策中公眾自主參與的制度化

亨廷頓有過一個著名的政治公式，社會參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩(wěn)定?！澳切┳园l(fā)的、無意識的、不加限制的、沒有充分考慮相關規(guī)則的公眾參與運動，對于政治和行政體系可能帶來功能性失調的危險”［30］從現(xiàn)狀來看，環(huán)境決策中公眾的參與意識及參與行動已越來越強烈；相比之下，參與的制度化程度卻遠遠低于參與的制度化要求。中國的公眾參與不能總是以低制度化的方式進行，必須提高制度化程度，盡快制定相關的法律和規(guī)定，將公眾參與有序組織起來，才可以使得參與規(guī)范化，［31］從而避免公眾訴諸制度外渠道進行集體宣泄和分庭抗禮，有效應對公眾自主參與環(huán)境政策的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，把公眾的參與沖動納入到現(xiàn)行的體制框架內有序釋放。

（二）推動環(huán)境決策公眾自主參與的“前置化”

在我國民主集中制規(guī)則下，多數(shù)政策的決策規(guī)則實質上是“議行合一”，通常政策決策層和地方政府以及基層官僚一起構成了政策的執(zhí)行共同體。因此，在政策共同體內，決策層完成政策決策和制定的同時可以非常迅速地將之付諸實施。不過，議行合一的政策共同體的快速（效率）相應機制常常會將問題簡單化，政治化。［32］（P52）使在決策議程設置階段已經(jīng)有意無意地將公眾聲音屏蔽在外，從而產(chǎn)生決策后期執(zhí)行的內耗，增加決策的政治成本。將公眾自主參與“前置化”，使公眾在環(huán)境決策議程設置階段就參與進來，使政府的環(huán)境決策與管理更加符合民意和客觀規(guī)律，增強公眾對其認同感，減少公眾與政府之間的沖突，并有利于科學民主的環(huán)境決策的有效執(zhí)行。

（三）推動環(huán)境決策中強勢民主的發(fā)展

在不具政治敏感性的環(huán)境決策中，可以嘗試建構一種建立在全新理念上的“強勢民主模型”，一種強制民主模式可以促進和造就強勁的公民資格和強有力的公民社會，賦予公眾更多、更好的參與自主管理的機會?？梢源偈拐M織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排，并不斷拓展的公民參與機會，從而能夠保證政府的行動鑲嵌與社會之中，而不是強加給社會和公眾。［33］（P7）考慮新制度、共識性論壇、公民評判組以及其他一些可以使更多社會力量加入的制度，選擇與公眾進行雙向的對話與溝通，而不是獨白式的話語霸權，對大眾需求的進行政治回應，使不同的知識體系和論述都能進入和參與到?jīng)Q策的過程中并在這個過程中得以呈現(xiàn)，通過各自的反思與平等的協(xié)商、對話，體認到不同知識體系的合法性，最終達成關于環(huán)境治理的共識。［34］（P275-297）

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