“土地財政”全面審計將倒逼政府更加自律

葛豐

從8月中旬開始，國家審計署將對過去6年地方土地出讓收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護及土地執(zhí)法等情況進行審計。此次審計是繼社保審計、地方債務(wù)審計之后的第三次大規(guī)模全國性審計。

“土地財政”是觀察、理解當(dāng)代中國復(fù)雜國情的矛盾交匯點。這主要體現(xiàn)在：一方面，伴隨土地出讓收入節(jié)節(jié)攀升，“土地財政”已經(jīng)成為各級政府財政收入最重要來源之一，譬如2013年全國國有土地使用權(quán)出讓收入再創(chuàng)歷史新高，達到4.13萬億元，同比增長約45%，土地出讓金收入在整個地方政府性基金收入中的比例更是高達86%，更不用說，此外還有規(guī)模同樣驚人的地方政府性債務(wù)系由“土地財政”擔(dān)保而取得，因此總的來說，如果我們認同地方政府間的競爭是引致中國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要驅(qū)動因素，那么“土地財政”就是這種因素之所以奏效的關(guān)鍵抓手。

另一方面，地方政府對“土地財政”日益嚴重的依賴癥，結(jié)合中國一以貫之的“強政府”治理模式，導(dǎo)致“土地財政”同樣成為阻礙中國可持續(xù)發(fā)展因素的集中孳生地，譬如中國社科院“2013年社會藍皮書”顯示，目前每年發(fā)生的群體性事件中，約有一半左右由征地拆遷引發(fā)；再譬如一路飛漲且每遇拐點即有地方政府出手托底的房地產(chǎn)價格，其所積聚的系統(tǒng)性風(fēng)險以及對實體經(jīng)濟部門和居民消費、福利的“擠出”效應(yīng)，早已是人皆可見的經(jīng)濟社會巨大隱患。

上述兩方面其實也正是當(dāng)代中國深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的“兩難”。一方面，形勢變遷使得大量曾經(jīng)有效的制度安排很難照搬照抄繼續(xù)沿用，而且因為路徑依賴問題，對這些制度性扭曲的矯正，勢必是一場與時間展開的賽跑；但在另一方面，巨大的利益糾葛以及改革必須講求的穩(wěn)妥性、策略性、系統(tǒng)性，又往往使得很多治本之策要么緩不濟急，要么還需要等待前提條件重置。

地方政府土地依賴癥的治本之策涉及轉(zhuǎn)換政府職能、重構(gòu)央地關(guān)系、完善財稅體制等諸多領(lǐng)域，目前這些領(lǐng)域的改革，也確實在一步一個腳印扎實推進中。下一步的重點，一則是要以更大的力度和更快的速度推進這些改革，再則就是需要即時性地推行一批小幅、累進的增量式制度改進，以此為深層次、大范圍變革爭取時間，探明道路，掃清外圍，夯實基礎(chǔ)。

陽光是最好的防腐劑。通過對“土地財政”全面審計，既有利于摸清情況，使后期改革有的放矢，同時更重要的是，通過審計進而使“土地財政”明細賬目廣為公眾知悉、認同與監(jiān)督，必然會倒逼各級地方政府圍繞土地而展開的施政更為科學(xué)、更為民主、更為規(guī)范、更為謙抑。而這些可置信的效果，不正是當(dāng)下一切改革都念茲在茲的重要訴求嗎？endprint