體育公共服務(wù)政府購(gòu)買的價(jià)值演變與制度選擇

齊 超

2012年7月《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的出臺(tái)，首次界定了基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，并明確享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。體育公共服務(wù)，既是我國(guó)政府在“十二五”期間著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的8個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，也是社會(huì)文化建設(shè)與各級(jí)地方政府職能的重要組成部分。然而受到我國(guó)傳統(tǒng)體育管理體制和運(yùn)行機(jī)制的制約，市場(chǎng)主體發(fā)揮的作用有限，造成各類體育場(chǎng)地設(shè)施和體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，政府化傾向嚴(yán)重，與廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的各類體育服務(wù)需求之間的矛盾日漸突出。因此，促進(jìn)體育公共服務(wù)供給與合理分配，尋求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的體育公共服務(wù)制度安排、探索適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的體育公共服務(wù)供給方式是實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)體制創(chuàng)新的必然選擇。

起源于西方的“政府購(gòu)買服務(wù)”（Purchase of Services）作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新機(jī)制和新方法，近年來已被發(fā)達(dá)國(guó)家政府廣泛地實(shí)踐于社會(huì)公共服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域，在推動(dòng)地方政府建設(shè)、增加社會(huì)福利供給、發(fā)展非營(yíng)利組織、拓展公共服務(wù)的方法與手段等方面，發(fā)揮了積極的作用。我國(guó)自1996年起開展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，2003年《政府采購(gòu)法》的正式實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)步入法制化、規(guī)范化的迅速發(fā)展時(shí)期。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、采購(gòu)內(nèi)容的日益豐富、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的持續(xù)顯現(xiàn)，上海、北京、無錫、廣東、浙江等地方政府開始積極嘗試政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索。為了不斷提高我國(guó)政府提供體育公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，滿足人民日益增長(zhǎng)的體育公共服務(wù)需求，本研究試圖借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探討“政府購(gòu)買體育公共服務(wù)”在理論和實(shí)踐上的可操作性。

1 政府購(gòu)買服務(wù)理念的起源及發(fā)展

政府購(gòu)買服務(wù)（Purchase of Services）是指政府為履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，通過政府財(cái)政提供資金，向各類社會(huì)組織、企事業(yè)單位購(gòu)買指定的全部或部分公共服務(wù)，并實(shí)施監(jiān)督管理，其行為模式具有“政府出資、定向購(gòu)買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的特征[1]。這一改革措施從20世紀(jì)六七十年代起在西方實(shí)施至今，對(duì)世界行政改革和社會(huì)保障領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

20世紀(jì)70年代末，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共行政改革的浪潮和社會(huì)服務(wù)理念的不斷深入，傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給因服務(wù)質(zhì)量低下、缺乏效率、高昂的成本、日益沉重的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、滋生腐敗而受到多方詬病，各國(guó)政府開始尋求引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以滿足不斷擴(kuò)大的社會(huì)需求與政府供給力不從心之間的矛盾。社會(huì)公共服務(wù)由此進(jìn)入市場(chǎng)化改革和社會(huì)化改革的發(fā)展過程。

70年代末到80年代初中期的改革初期：公共服務(wù)的供給主體由單一政府部門逐漸擴(kuò)大到多部門或非政府部門，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)。從1977至1987年美國(guó)的日托服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了80%，個(gè)人和家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了22%，殘疾人就業(yè)和工作培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了39%，居家照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了45%[2]。從80年代末至90年代末，隨著改革的深化，關(guān)注社會(huì)公共利益和公共資源優(yōu)化配置取代了第一階段的成本效率問題成為各國(guó)政府公共服務(wù)改革的主要方向。各種分類補(bǔ)貼和指向性撥款紛紛出現(xiàn)。各國(guó)政府的補(bǔ)助項(xiàng)目幾乎涵蓋各個(gè)行業(yè)。截至1998年，高收入國(guó)家中央政府用于社會(huì)公共服務(wù)的補(bǔ)貼和其它經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付支出平均占總支出的58%[3]。90年代末以后，經(jīng)歷了前期大規(guī)模的公共服務(wù)市場(chǎng)化擴(kuò)張，各種社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展也帶來一定程度的競(jìng)爭(zhēng)無序和管理混亂，各國(guó)政府開始綜合運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段，對(duì)公共服務(wù)采取政府指導(dǎo)下的有限競(jìng)爭(zhēng)和謹(jǐn)慎購(gòu)買態(tài)勢(shì)。一方面，政府將關(guān)系民生的關(guān)鍵公共服務(wù)項(xiàng)目集約化。如法國(guó)政府出資由非營(yíng)利組織和營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)90%的殘疾人服務(wù)，85%的兒童權(quán)益保護(hù)及70%的居家照顧服務(wù)[4]。另一方面，公共服務(wù)的完全外包開始向公私合作過渡。如2001至2002年英國(guó)政府共投入約23億英鎊，資助了涉及兒童照顧、公共衛(wèi)生、貧困地區(qū)發(fā)展、犯罪預(yù)防等領(lǐng)域的地方性公私合作服務(wù)項(xiàng)目達(dá)2109個(gè)[5]。自此，以新公共管理理論、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府購(gòu)買理論為基礎(chǔ)，以服務(wù)性政府理念為依據(jù)，政府購(gòu)買公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念、新機(jī)制和新方法，在世界范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)同和迅速發(fā)展。

2 “三力驅(qū)動(dòng)”下體育公共服務(wù)政府購(gòu)買機(jī)制的形成

從政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展歷程來看，其實(shí)質(zhì)是追求政府與生產(chǎn)者角色分離、政府管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合、以合同約束取代行政管理的過程[6]。體育公共服務(wù)，與教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等其他社會(huì)公共服務(wù)相比，有其特殊之處：其供給的缺乏對(duì)人們生活的影響具有潛在性；需求強(qiáng)度系數(shù)往往低于基本生活需求；不屬于醫(yī)療、教育等迫切性選擇需求；供給需要長(zhǎng)期的持續(xù)性投入；實(shí)施效果具有滯后性。因此，體育公共服務(wù)的供給，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，不被地方政府所重視。通過體育公共服務(wù)的政府購(gòu)買，則可以有效減小地方政府長(zhǎng)期投入的資金壓力。同時(shí)，體育公共服務(wù)的政府購(gòu)買，還有助于提高體育公共服務(wù)供給的有效覆蓋率，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。就我國(guó)體育公共服務(wù)現(xiàn)狀而言，來自政府的供給壓力與人民群眾的需求推動(dòng)力，以及市場(chǎng)化的滲透力，使政府購(gòu)買模式成為體育公共服務(wù)供給的必然選擇。

從減輕政府的服務(wù)供給壓力角度來看，目前體育公共服務(wù)的提供呈單一化，政府財(cái)政投入有限，不能滿足公眾的實(shí)際需求，引起民眾不滿；另一方面，政策缺乏明確的服務(wù)對(duì)象，忽視實(shí)際效果，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，造成體育公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率低下。實(shí)行政府購(gòu)買體育公共服務(wù)，使政府從體育公共服務(wù)的“直接提供者”、“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百?gòu)買者”、“監(jiān)督者”，節(jié)省了政府管理成本，促進(jìn)政府的監(jiān)管、制度設(shè)計(jì)和制度供給等進(jìn)一步完善。

從滿足民眾需求角度來看，隨著人民群眾對(duì)精神文化生活需求的不斷增加，從單純的強(qiáng)身健體轉(zhuǎn)向講求生活質(zhì)量，追求高品位的文化底蘊(yùn)，人們希望通過參加體育鍛煉和各類體育活動(dòng)提高自己的健康素質(zhì)和生活質(zhì)量。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化的供給主體、供給內(nèi)容與市場(chǎng)化推動(dòng)下的服務(wù)質(zhì)量提高，為不同層次的居民賦予了更多的體育公共服務(wù)選擇權(quán)，增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)公平。

從適應(yīng)市場(chǎng)化機(jī)制角度來看，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，挖掘一切可以利用的社會(huì)資源來提高政府體育公共服務(wù)的供給能力，利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)，促使社會(huì)化體育公共服務(wù)供給者在服務(wù)創(chuàng)新、提供專業(yè)水平和競(jìng)爭(zhēng)力等方面不斷提高，推動(dòng)民間體育組織和社團(tuán)的成長(zhǎng)壯大，為體育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3 從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到“公平公正”的價(jià)值演變

體育公共服務(wù)的供給，其實(shí)質(zhì)是一種覆蓋公共領(lǐng)域的政府社會(huì)管理服務(wù)職能，需要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為宗旨，并在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)公共精神、回應(yīng)公共需求。

西方傳統(tǒng)公共行政思想，在政府實(shí)施公共服務(wù)職能的行為選擇上，突出地表現(xiàn)為以效率為基本的價(jià)值取向[7]。這種取向推動(dòng)著西方國(guó)家政府實(shí)施了一系列旨在提高公共服務(wù)效率的舉措。如政府退出部分公共服務(wù)領(lǐng)域的直接供給，代之以承擔(dān)服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)內(nèi)容的確定、財(cái)政支付、服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)估職責(zé)；重點(diǎn)監(jiān)督非營(yíng)利組織活動(dòng)的公益性、受益的分配、內(nèi)部管理機(jī)制是否合法，以及是否違反其他相應(yīng)法律規(guī)定等；將政府和服務(wù)供給方之間關(guān)系界定為有條件的合作伙伴關(guān)系；利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控為政府的服務(wù)供給模式評(píng)估修正和后續(xù)服務(wù)供應(yīng)者的選擇替換，并為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)提供依據(jù)；普遍采用建立合法的、經(jīng)雙方協(xié)商認(rèn)定的合作框架的方式，從法律的高度對(duì)政府以及服務(wù)供給方明確責(zé)任，并規(guī)定行政問責(zé)與對(duì)服務(wù)供給方問責(zé)的措施等。

如果說“十六大”以前“效率優(yōu)先，兼顧公平”一直是我國(guó)政府公共政策價(jià)值選擇的主流原則，那么“十六大”之后，這一原則開始出現(xiàn)漸進(jìn)式演變[8]。從“十六大”的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)，到黨的“十七大”報(bào)告提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)，再到“十八大”報(bào)告中提出“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，倡導(dǎo)平等、公正的社會(huì)主義核心價(jià)值觀”?！肮焦敝鸩饺〈恕靶蕛?yōu)先，兼顧公平”，標(biāo)志著我國(guó)政府的公共政策價(jià)值選擇邁向了一個(gè)新的階段。

追求更加公平和公正的價(jià)值取向，也充分地體現(xiàn)在了學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。近年來，關(guān)于體育公共服務(wù)均等化、平等化研究如火如荼，相關(guān)學(xué)術(shù)文章大量涌現(xiàn)。人們?cè)诜此俭w育公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革的優(yōu)勢(shì)和弊端的同時(shí)，不約而同地將目光轉(zhuǎn)向了尋求公平和公正的價(jià)值選擇。然而，同所有的改革嘗試一樣，在我國(guó)的體育公共服務(wù)政府購(gòu)買改革實(shí)踐中，公平公正的價(jià)值取向也遭遇了水土不服的尷尬。

在我國(guó)體育公共服務(wù)供給模式中，政府仍然扮演著重要的服務(wù)供給者角色，盡管政府已采取措施吸引部分社會(huì)體育組織參與體育公共服務(wù)的供給，但由于此類組織力量和規(guī)模有限，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，且大多與體育行政部門存在或顯性或隱性的深刻的行政依附關(guān)系，這種依附關(guān)系直接導(dǎo)致了政府角色轉(zhuǎn)變的限制，服務(wù)供應(yīng)方選擇的局限性，政府和供給方關(guān)系的行政化，政府有效監(jiān)管的缺失，以及制度環(huán)境的不完善，市場(chǎng)化公平競(jìng)爭(zhēng)受到限制[9]。此外，政府供給行為的內(nèi)部化，選擇、監(jiān)督、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均不清晰，保障性配套供給不足幾乎成為目前我國(guó)各地體育公共服務(wù)政府購(gòu)買實(shí)踐中普遍存在的嚴(yán)重問題。

4 “公平公正”導(dǎo)向下體育公共服務(wù)政府購(gòu)買的制度選擇

在公平公正的價(jià)值導(dǎo)向下，為了實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)政府購(gòu)買的良性循環(huán)，從政府角色的轉(zhuǎn)變、服務(wù)供應(yīng)方的選擇、調(diào)整政府和供給方關(guān)系以及制度環(huán)境的改善和保障體系的建立和完善等方面，都對(duì)政府原有公共服務(wù)供給模式和供給關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。

4.1 以政府為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化剝離

基于我國(guó)國(guó)情，我國(guó)體育公共服務(wù)體系尚不完善，需要政府按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求以及各地區(qū)的統(tǒng)籌安排，對(duì)體育公共服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)性調(diào)控；初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也無法有效承擔(dān)大規(guī)模的體育公共服務(wù)市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。因此，以政府為主導(dǎo)、綜合運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)手段的體育公共服務(wù)供給模式是目前的最優(yōu)選擇。隨著我國(guó)體育公共服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，未來體育公共服務(wù)供給可以逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化剝離。將原隸屬于政府部門的部分服務(wù)提供機(jī)構(gòu)進(jìn)行民營(yíng)化分離，將原職能部門內(nèi)的公務(wù)員編制員工也推向雙向選擇、自由競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到人員利用完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，保證服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)最大程度降低行政成本。

4.2 選擇性扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的體育非營(yíng)利組織

鑒于近年來我國(guó)各類體育俱樂部和民間體育組織的快速發(fā)展，體育非營(yíng)利組織可以成為我國(guó)體育公共服務(wù)供給的重要主體，其專業(yè)化差異化的體育服務(wù)能夠?yàn)檎┙o提供有效互補(bǔ)。另外，體育非營(yíng)利組織需要保持其相對(duì)獨(dú)立性，應(yīng)逐步割斷與政府的行政依附或隸屬關(guān)系。為了解決我國(guó)體育資源配置的區(qū)域性失衡問題，可以在欠發(fā)達(dá)地區(qū)選擇性地培育扶持部分體育非營(yíng)利組織，使其逐步承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)供給責(zé)任，以此帶動(dòng)區(qū)域體育公共服務(wù)水平的提高。

4.3 采用公私合作的體育公共服務(wù)政府購(gòu)買模式

目前發(fā)達(dá)國(guó)家政府所普遍采用的“契約式購(gòu)買”的政府購(gòu)買服務(wù)模式，是由服務(wù)供給方與政府簽訂提供公共服務(wù)的供給合同（即契約），政府以公共財(cái)政購(gòu)買供給方所提供的公共服務(wù)。而在公私合作模式中，政府不必出資購(gòu)買公共服務(wù)，以政府特許或招標(biāo)私營(yíng)部門參與公共服務(wù)供給，按照一定的投資收益比實(shí)現(xiàn)權(quán)益分配。公私合作模式的優(yōu)勢(shì)在于既節(jié)省了政府財(cái)政開支，又實(shí)現(xiàn)對(duì)有限社會(huì)資源的利用，提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力。在體育公共服務(wù)的政府購(gòu)買方面，體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)、體育組織的運(yùn)作、群眾體育活動(dòng)的舉辦和社區(qū)體育管理等均可采用公私合作模式。一方面，公私合作的財(cái)政投入小于契約式購(gòu)買，減小了資金壓力；另一方面，體育公共服務(wù)政府購(gòu)買的公私合作模式仍然可以實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)供給主體的多元化、公私部門的功能互補(bǔ)和體育服務(wù)供給的有效性。從目前我國(guó)的公共財(cái)政收入和在體育領(lǐng)域的支出現(xiàn)狀來看，公私合作比契約式購(gòu)買更加適合我國(guó)體育公共服務(wù)的政府購(gòu)買模式。

4.4 構(gòu)建社會(huì)參與式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

在體育公共服務(wù)政府購(gòu)買過程中，利益相關(guān)主體包括服務(wù)購(gòu)買方的政府、服務(wù)供給方的各種營(yíng)利性和非營(yíng)利性社會(huì)組織、服務(wù)消費(fèi)方的社區(qū)、家庭和個(gè)人。作為服務(wù)購(gòu)買方的政府，需要在降低行政成本的同時(shí)，為服務(wù)消費(fèi)方提供高質(zhì)有效的體育公共服務(wù)，協(xié)調(diào)政府和服務(wù)供給方之間、服務(wù)供給方之間的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系，維護(hù)市場(chǎng)秩序。作為服務(wù)供給方的各種社會(huì)組織，為政府生產(chǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)的體育公共服務(wù)產(chǎn)品，從服務(wù)消費(fèi)方獲得消費(fèi)反饋，不斷修正和鞏固服務(wù)供給方的地位，尋求自身的快速發(fā)展。作為服務(wù)消費(fèi)方的民眾，關(guān)注自身需求是否得到滿足的同時(shí)，也為政府未來的體育公共服務(wù)供給提出了更高的要求。這些利益主體之間互相影響、互相制約，形成代表不同群體利益訴求的網(wǎng)狀服務(wù)體系。這種各個(gè)利益相關(guān)主體之間互動(dòng)式廣泛參與的網(wǎng)狀服務(wù)體系，保障了政府對(duì)其購(gòu)買的體育公共服務(wù)有效性確認(rèn)和不良信息的及時(shí)反饋，也為體育公共服務(wù)消費(fèi)方中的弱勢(shì)群體提供了利益訴求表達(dá)的通道。

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