弓弦模型：農(nóng)民工市民化

解安

摘要：目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已構(gòu)成弓弦模型，弓柄與弓弦之間巨大的張力表明的是那些已經(jīng)在城市就業(yè)，而沒(méi)有享受到與當(dāng)?shù)厥忻窬鹊纳鐣?huì)公共服務(wù)的廣大農(nóng)民工。如果不盡快解決這一早已使弓弦飽和的龐大農(nóng)民工群體的市民化問(wèn)題，將會(huì)導(dǎo)致弓弦拉斷，跌入“過(guò)度經(jīng)濟(jì)城市化”的陷阱。對(duì)此，本文探討了解決這一問(wèn)題的具體措施和深化改革的思路。

關(guān)鍵詞：弓弦模型；農(nóng)民工市民化；新型城鎮(zhèn)化；“過(guò)度經(jīng)濟(jì)城市化”

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）04-0076-005

一、 問(wèn)題的提出

2014年3月國(guó)家出臺(tái)的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，明確提出目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。有學(xué)者將前者稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)城市化，將后者稱(chēng)為社會(huì)城市化。如果將經(jīng)濟(jì)城市化比作弓柄，社會(huì)城市化比作弓弦，那么這兩條曲線就構(gòu)成了一張拉滿弦的弓。經(jīng)濟(jì)城市化與社會(huì)城市化之間巨大的張力表明的是那些在城市已經(jīng)就業(yè)，而沒(méi)有享受到與當(dāng)?shù)厥忻窬鹊纳鐣?huì)公共服務(wù)的廣大農(nóng)民工。這就形成了一種“弓弦模型”。[1] 近幾年，雖然我國(guó)出臺(tái)了不少農(nóng)民工市民化的政策，但收效甚微，這種畸形城市化道路沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，現(xiàn)實(shí)中不僅農(nóng)民工的存量沒(méi)有得到很好地化解，而且經(jīng)濟(jì)城市化仍以年均1.02個(gè)百分點(diǎn)遞增?！肮夷Ｐ汀睂?duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)出了一系列警示，主要有：①傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有消除，在城市里又出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)，“農(nóng)民工”成了農(nóng)民和市民之外的第三大群體，這一新的二元結(jié)構(gòu)如果得不到及時(shí)有效地化解，將會(huì)像拉美等國(guó)家一樣形成貧民窟；②我國(guó)憲法明確規(guī)定了公民權(quán)利的平等，可時(shí)至今日，市民依然擁有上等國(guó)民的身份，農(nóng)民工國(guó)民待遇空洞化問(wèn)題仍然存在，這一新的城市二元結(jié)構(gòu)存在越久，城市主義意識(shí)形態(tài)越重，社會(huì)矛盾的積累將會(huì)越深；③經(jīng)濟(jì)城市化與社會(huì)城市化的差距不可再進(jìn)一步增大，否則弓弦拉斷，跌入“過(guò)度經(jīng)濟(jì)城市化”的陷阱，這對(duì)處于中等收入陷阱敏感階段的中國(guó)來(lái)講尤要引起高度重視。由此可見(jiàn)，中國(guó)如何解決進(jìn)城農(nóng)民工存量、增量的市民化問(wèn)題，是一個(gè)十分值得認(rèn)真研究探討的重大現(xiàn)實(shí)與理論問(wèn)題。

二、農(nóng)民工市民化的理性選擇

世界城市化發(fā)展有一個(gè)共同的規(guī)律，這就是著名的納瑟姆曲線。它是1979年美國(guó)城市地理學(xué)家Ray. M. Northam首先發(fā)現(xiàn)并提出來(lái)的（如圖）。

該曲線有兩個(gè)拐點(diǎn)：30%和70%。當(dāng)城市化水平在30%以下時(shí)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭處于較為緩慢的準(zhǔn)備階段，這個(gè)國(guó)家處于農(nóng)業(yè)社會(huì)；當(dāng)城市化水平超過(guò)30%時(shí)，第一個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭極為迅猛的高級(jí)階段，這個(gè)國(guó)家進(jìn)入工業(yè)社會(huì)；城市化水平超過(guò)70%時(shí)，第二個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭再次趨于平緩的成熟階段，這時(shí)，這個(gè)國(guó)家也就基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，進(jìn)入了后工業(yè)社會(huì)。學(xué)界不少學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到36%，進(jìn)入了第一個(gè)拐點(diǎn)，意味著下一步，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程將會(huì)迅速提升。

其實(shí)，這是典型的教條主義的表現(xiàn)，這一規(guī)律是否適合中國(guó)國(guó)情是令人質(zhì)疑的。目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)支撐能力和資源環(huán)境承載能力已經(jīng)大大減弱；由于人口紅利的喪失、劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入下滑期；地方債務(wù)危機(jī)，很難拿出一大筆錢(qián)來(lái)解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題，更何況城市開(kāi)放市民權(quán)，依然是從自身的利益需要出發(fā)。

有鑒于此，我們必須從現(xiàn)實(shí)的國(guó)情出發(fā)，理性考慮中國(guó)城鎮(zhèn)化速度問(wèn)題。對(duì)此，我有以下幾點(diǎn)建議：

第一，放緩增量，城市化率保持在年均1個(gè)百分點(diǎn)以下。雖然近日出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，明確提出了到2020年“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”。但我們切忌拔苗助長(zhǎng)，各地一定要從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，來(lái)制定本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展指標(biāo)，堅(jiān)決杜絕盲目攀比和趕超。到2020年增加6個(gè)百分點(diǎn)，也是接近目標(biāo)的。

第二，改造1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。針對(duì)近幾年學(xué)界一直熱議的“新型城鎮(zhèn)化”問(wèn)題，2014年《政府工作報(bào)告》提出了解決“三個(gè)1億人”的目標(biāo)：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這一目標(biāo)是在2013年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上首次被提出的，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的期限是到2020年。其中，“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”是解決城市“二元結(jié)構(gòu)”矛盾的切入點(diǎn)與抓手。如果我們不盡快解決城市中高樓林立和棚戶區(qū)連片并存的狀態(tài)，將會(huì)加大解決城市貧富差距、城市管理以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難度。

第三，大力發(fā)展小城市，引導(dǎo)1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這一點(diǎn)，主要是推動(dòng)解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的。目前，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超越60%，而中西部地區(qū)還不到50%，特別是西部地區(qū)剛過(guò)40%。西部城鎮(zhèn)化率低、發(fā)展速度慢，已嚴(yán)重影響了國(guó)家城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)。至于如何推進(jìn)西部城鎮(zhèn)化，2012年中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布的《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》提出了“23個(gè)”城市群，其中西部就有10個(gè)。這也是學(xué)界的主流觀點(diǎn)。我認(rèn)為，這種“一刀切”的做法是不符合馬克思?xì)v史唯物主義觀點(diǎn)的。

其實(shí)，“城市群”概念，最初對(duì)以“國(guó)際化大都市”與“世界級(jí)城市群”為中心的都市化進(jìn)程的正式命名的，是曾任牛津大學(xué)地理學(xué)學(xué)院主任的地理學(xué)家戈特曼在1961年出版的《城市群：美國(guó)城市化的東北部海岸》一書(shū)中第一次從正面提出的。戈特曼對(duì)城市群的研究大約始于1940年，最初的對(duì)象是美國(guó)東北部海岸。戈特曼將其研究對(duì)象稱(chēng)為“連綿的大城市鏈條”或“城市鏈”。顯然，中國(guó)廣大西部地區(qū)是不具備這些條件的。在交通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上發(fā)展小城鎮(zhèn)（市）具有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如德國(guó)，就有70%的人生活在1.35萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)（市）。另外，“當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力要素從東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和回歸的‘雙轉(zhuǎn)移已成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。在中西部地區(qū)大力發(fā)展小城市，讓農(nóng)民工在中小城市實(shí)現(xiàn)市民化，其成本要遠(yuǎn)低于東部大城市”。 [2]合理引導(dǎo)勞動(dòng)力向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，不僅可以緩解當(dāng)前農(nóng)民工流向過(guò)于集中的現(xiàn)狀，有效克服東部地區(qū)大城市過(guò)度膨脹所形成的“城市病”，而且可以推動(dòng)中西部城鎮(zhèn)特別是中小城市的發(fā)展，從而有利于形成東中西部大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。[3]endprint

有鑒于此，我主張西部城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在“鎮(zhèn)”，且“鎮(zhèn)”改“市”。

盡管十八屆三中全會(huì)《決定》主張“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，又提出“對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。其實(shí)，鎮(zhèn)本來(lái)也沒(méi)有幾個(gè)市民、2/3是農(nóng)民，放開(kāi)不放開(kāi)均沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。只有將其設(shè)為“市”才有意義，比如“鎮(zhèn)”，就只能建衛(wèi)生院，而“市”則必須建標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)院。也只有這樣，當(dāng)?shù)馗刹亢途用癫庞蟹e極性。“鎮(zhèn)改市”這一模式對(duì)中西部尤其是西部地區(qū)來(lái)講，有其獨(dú)特的功能：避免東部出現(xiàn)的農(nóng)民工盲目向大中城市轉(zhuǎn)移而引發(fā)的諸多社會(huì)矛盾；重心向下，發(fā)展小城市，有助于“以城帶鄉(xiāng)”、“以工促農(nóng)”，有效促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；把小城市建設(shè)與發(fā)展配套的工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及醫(yī)療、文化、教育事業(yè)等緊密結(jié)合起來(lái)，將在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的農(nóng)民工市民化做足、做實(shí)，使小城市成為實(shí)現(xiàn)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的新型載體——這才是理性選擇。

第四，對(duì)新生代農(nóng)民工群體市民化。要按照十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡脑瓌t，盡快將不同城市的新生代農(nóng)民工市民化。

新生代農(nóng)民工當(dāng)中的許多人生在城市、長(zhǎng)在城市，第一，他們不懂農(nóng)村、不會(huì)種地，自然不太可能回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)；第二，他們是市民化意愿最強(qiáng)的群體，同時(shí)也是比較容易融入城市的群體；第三，這里有一個(gè)更為尖銳的問(wèn)題，即第二代農(nóng)民工其參照系絕對(duì)不同于第一代農(nóng)民工的參照系即家鄉(xiāng)的同村人，他們?cè)诔鞘袆?wù)工，不僅是為了掙錢(qián)，更向往現(xiàn)代化的生活方式，對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有著更多的期盼，他們需要擁有與市民平等的國(guó)民待遇，否則，將會(huì)釀成社會(huì)矛盾與沖突。 在這方面，類(lèi)似的案例國(guó)際上有不少：1992年發(fā)生在國(guó)際大都市洛杉磯的暴亂，起因是非洲裔的第二代受到了種族歧視；2005年發(fā)生在國(guó)際大都市巴黎郊區(qū)的騷亂，也是數(shù)百萬(wàn)非洲阿拉伯裔的第二代認(rèn)為他們受到了種族歧視。

所以，這部分人是解決進(jìn)城農(nóng)民工存量市民化首要考慮的問(wèn)題。

第五，對(duì)已經(jīng)長(zhǎng)期在城市工作和生活、而沒(méi)有享受城市服務(wù)的農(nóng)民工群體市民化。對(duì)有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口，有穩(wěn)定住所、工作和收入，已基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工，應(yīng)該一次性放開(kāi)解決。他們對(duì)所在城市做出了巨大的貢獻(xiàn)，反過(guò)來(lái)，城市理應(yīng)為他們提供社會(huì)支持和公共服務(wù)，這是對(duì)農(nóng)民工城市建設(shè)的付出的一種對(duì)價(jià)，也是政府行使職能的題中之義。“把他們盡快地一次性納入城鎮(zhèn)進(jìn)城，應(yīng)該是現(xiàn)在難得的一次對(duì)社會(huì)群體利益釋放的利好政策?！盵4]承載能力大的大城市要做出表率。這樣，既可以獲得這批人對(duì)改革政策擁護(hù)，也讓后繼者看到希望。拉美國(guó)家之所以出現(xiàn)貧民窟就是沒(méi)有解決進(jìn)城農(nóng)民的“市民化”問(wèn)題，使得他們只能選擇生活成本比較低的地區(qū)集中居住起來(lái)，形成貧民窟。

第六，打破行政區(qū)劃，實(shí)行區(qū)域城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持城鄉(xiāng)組團(tuán)發(fā)展。區(qū)域城鎮(zhèn)化是符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展只能區(qū)域化，這是符合農(nóng)業(yè)自然屬性的，在區(qū)域內(nèi)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化；反過(guò)來(lái)，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村、工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。把城市經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一規(guī)劃、組合發(fā)展，既發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，又促使農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)與工業(yè)在一個(gè)區(qū)域內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)分工與功能定位；農(nóng)民與市民身份地位完全平等，均等享受基本公共服務(wù)。這樣，農(nóng)民變市民的過(guò)程自然順暢、水到渠成，既有助于解決城鄉(xiāng)差距這個(gè)最大的二元結(jié)構(gòu)矛盾，又有助于解決由大量農(nóng)村人口進(jìn)城所帶來(lái)的城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)矛盾。

第七，農(nóng)民工市民化，公民權(quán)利是題中之義。如果將農(nóng)民工市民化簡(jiǎn)單地理解為給予其當(dāng)?shù)厥忻駬碛械慕逃?、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障，理解為農(nóng)民職業(yè)、身份的非農(nóng)化，而無(wú)視農(nóng)民工在市民化進(jìn)程中表現(xiàn)出來(lái)的公民權(quán)利的愿望和需求，這樣的城鎮(zhèn)化同樣是不完整的。

三、關(guān)于幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題的分析

（一）中國(guó)將走出一條獨(dú)特的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路

中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路究竟如何走？學(xué)界不少學(xué)者言必稱(chēng)西方、言必稱(chēng)規(guī)律或就城鎮(zhèn)化而談城鎮(zhèn)化。這嚴(yán)重違背了辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論。所謂一切從實(shí)際出發(fā)，絕非是就事論事，它至少包含五層含義：一是從全面的實(shí)際出發(fā)，二是從聯(lián)系的實(shí)際出發(fā)，三是從發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，四是具體問(wèn)題具體分析，五是沒(méi)有正確的調(diào)查研究就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。雖然所謂城鎮(zhèn)化無(wú)非是農(nóng)村人口進(jìn)入城市的過(guò)程，可這一過(guò)程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是一次全面深刻的社會(huì)變革。首先要涉及戶籍制度改革。世界上只有三個(gè)國(guó)家實(shí)行二元戶籍制度，除中國(guó)、朝鮮之外，還有非洲的貝寧。這一制度限制了農(nóng)民向城市流動(dòng)。這一點(diǎn)不同于西方國(guó)家，所以中國(guó)不可能走西方那樣的城市化道路。其次是二元化土地公有制改革。二元化土地公有制即城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。這一制度安排，決定了農(nóng)村土地不可能像西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣作為生產(chǎn)要素由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。第三是等級(jí)化城市管理體制改革。西方的城市是自治的，可以平等地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?？梢?jiàn)，“無(wú)論是在戶籍制度造成的外來(lái)人口和本地城鎮(zhèn)居民間巨大的公共服務(wù)差距方面，還是在土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的對(duì)農(nóng)民利益的侵犯，以及城市融資和債務(wù)問(wèn)題的日益惡化，或是不同等級(jí)的城鎮(zhèn)之間行政權(quán)力的格局”[4]，這些都給解決農(nóng)民工市民化，不管存量還是增量增加了難度。

通常，我們將經(jīng)濟(jì)理性人選擇不利制度的現(xiàn)象稱(chēng)為“諾斯悖論”。中國(guó)選擇的戶籍制度和國(guó)家資源分配制度、財(cái)產(chǎn)制度是不利于順暢推進(jìn)城鎮(zhèn)化、市民化的，存在“諾斯悖論”。目前，我們正著手改革已經(jīng)被實(shí)踐證明的錯(cuò)誤的體制和制約因素，這些錯(cuò)誤的體制和制約因素不是一天形成的，改革也不可能一步到位。隨著改革和各地實(shí)踐的進(jìn)展，必然會(huì)闖出一條獨(dú)特的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

（二）盡快治理“城市群病”，提升中小城市人口聚集功能

學(xué)界不少學(xué)者往往從發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)和日本等）經(jīng)驗(yàn)，來(lái)規(guī)劃中國(guó)的城鎮(zhèn)化。美國(guó)和日本都是靠發(fā)展城市群起家的，他們都有三大城市群，這三大城市群集中了本國(guó)70%以上的國(guó)民總產(chǎn)值和一半以上的人口。相反，又有一批學(xué)者和地方官員，打著從中國(guó)國(guó)情出發(fā)的幌子，人為建設(shè)小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花。前者導(dǎo)致了“城市群病”；后者因不考慮同大中城市的聯(lián)系，孤立地發(fā)展小城鎮(zhèn)，大多也成了地方政府的“形象工程”。究其原因，他們沒(méi)有抓住城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的核心在于創(chuàng)造更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，這就需要有更多的產(chǎn)業(yè)作支撐。endprint

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然演進(jìn)的過(guò)程，政府只能順勢(shì)而為。所以，發(fā)展城市群也好、小城鎮(zhèn)也好，都應(yīng)該去行政化。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎認(rèn)為，簡(jiǎn)單依靠在規(guī)劃圖上畫(huà)圈圈，以及不恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)行政力量捏合的許多所謂的城市群，這必然會(huì)演變成“城市群病”。

由中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)主編的《中國(guó)城市承載力及其危機(jī)管理研究報(bào)告》（中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社2008年第一版），對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、中原、成渝五大城市群的承載力進(jìn)行了評(píng)價(jià)：①對(duì)水資源承載力評(píng)價(jià)。從所評(píng)價(jià)的59個(gè)城市來(lái)看，僅有20個(gè)城市處于良好狀態(tài)；有31個(gè)城市處于預(yù)警或危機(jī)狀態(tài)，占44%。②對(duì)土地承載力評(píng)價(jià)。59個(gè)城市中，土地承載力處于良好狀態(tài)的城市有14個(gè)，占23.73%；土地承載力呈現(xiàn)警戒狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)的城市共17個(gè)，占28%。③對(duì)交通承載力的評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)的39個(gè)城市中，處于危機(jī)狀態(tài)的城市共有29個(gè)，約占83%。從珠三角城市群、長(zhǎng)三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群，到中原城市群，交通承載力呈現(xiàn)出遞減的趨勢(shì)。

對(duì)城市圈出現(xiàn)問(wèn)題的原因，愛(ài)德華·雷曼及其團(tuán)隊(duì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：在中國(guó)，城市地區(qū)集聚效益的積累停滯不前，而且非常有限；城市圈無(wú)節(jié)制的擴(kuò)張給其郊區(qū)和中心城區(qū)帶來(lái)了負(fù)面影響，包括污染、交通堵塞、土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲等。中國(guó)的很多城市地區(qū)不但沒(méi)有享受到都市圈帶來(lái)的凈集聚效益，相反不完善的無(wú)效集聚正在使都市圈蒙受不斷增加的成本（包括機(jī)會(huì)成本）。[5]

為緩解“城市群病”，近日出臺(tái)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，除繼續(xù)增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能外，重點(diǎn)是提升中小城市人口聚集功能。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量；鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)集聚要素的吸引力。

應(yīng)對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，依托縣城發(fā)展一批中小城市，增強(qiáng)中小城市的吸引力，讓農(nóng)民工擁有穩(wěn)定職業(yè)，幫助他們實(shí)現(xiàn)“城市夢(mèng)”。把縣城建設(shè)成為縣域經(jīng)濟(jì)的龍頭和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的中心。發(fā)揮其在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。[6]

（三）農(nóng)村才是評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和健康與否的標(biāo)準(zhǔn)

一直以來(lái)，人們總是以城鎮(zhèn)化率作為評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，檢驗(yàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和健康與否的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在農(nóng)村，農(nóng)民富裕了，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康了，城鎮(zhèn)化就是好的、健康的、可持續(xù)的。

世界各國(guó)在城市化建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，足以說(shuō)明這一觀點(diǎn)。英國(guó)是世界上首個(gè)啟動(dòng)城市化的國(guó)家，當(dāng)工業(yè)革命中使用的新機(jī)器、先進(jìn)的管理方法和科學(xué)技術(shù)傳入農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化時(shí)，恰好是英國(guó)城市化發(fā)展最迅速、最穩(wěn)健的時(shí)期；而當(dāng)城市化受到制約之時(shí)，也正是英國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降、出現(xiàn)凋敝之時(shí)。美國(guó)之所以順暢地完成了城市化，在相當(dāng)程度上是因?yàn)樗麄冊(cè)诔鞘谢M(jìn)程中，十分注重與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步協(xié)調(diào)發(fā)展，秉持以農(nóng)民為本的理念，尊重農(nóng)民利益，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行保護(hù)政策，用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)，妥善處理農(nóng)民的困難和問(wèn)題，不以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)完成了城市化。德國(guó)城市化的成功，也在于他們走的是一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特道路。而巴西和墨西哥之所以落入“中等收入陷阱”，就是因?yàn)樗麄儾扇×艘粭l忽視農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)民的城市化發(fā)展之路。

這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)啟示我們，在城鎮(zhèn)化進(jìn)城中必須注重與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必然導(dǎo)致城市化的“無(wú)序”和“混亂”；另外，巴西的教訓(xùn)告訴我們，土地是農(nóng)民的安身立命之本，要讓農(nóng)民“進(jìn)退有路”。對(duì)我國(guó)來(lái)講，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，允許農(nóng)民帶土地（股份）進(jìn)城。修改《土地承包法》中“承包方全家遷入社區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的”，“發(fā)包方可以收回承包的耕地和草原”的相關(guān)條款。賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民采取自愿放棄原則。這恐怕是確保中國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)健發(fā)展、避免出現(xiàn)貧民窟的要害所在。

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[3]辜勝阻，李華，易善策.大都市與中小城市協(xié)調(diào)共進(jìn)的均衡城鎮(zhèn)化研究[C]. 國(guó)際都市圈發(fā)展論壇會(huì)議論文集，2010：60.

[4]李鐵.城鎮(zhèn)化是一次全面深刻的社會(huì)變革[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013：18，20.

[5]唐磊，魯哲.海外學(xué)者視野中的中國(guó)城市化問(wèn)題[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013：61.

[6]辜勝阻.城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需新引擎[N].人民政協(xié)報(bào)，2009-8-14（B01）.

（責(zé)任編輯 吳曉妹）endprint